“雙碳”背景下我國環保目標責任制的法治路徑

范青杰

(山東科技大學 文法學院，山東 青島 266590)

2020年9月，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會上明確提出了我國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取在2060年前實現碳中和的目標(以下簡稱“雙碳”目標)。

“雙碳”目標是我國應對全球氣候變化背景下作出的重要決策和莊嚴承諾。2021年3月，習近平總書記在中央財經委員會第九次會議上進一步強調，實現碳達峰、碳中和是一場廣泛而深刻的經濟社會系統性變革，要將其納入生態文明建設整體布局。[1]目前，“雙碳”目標已經被納入到環保目標責任制中，作為對省級政府環保責任考核的重要內容。①然而，我國的環保目標責任制的運行機制本身也存在問題，尤其是其非法治化運行導致的目標背離與沖突，影響著環保目標責任制的深入推進。“雙碳”目標作為全新的環保目標和責任機制，其本身在目標的明確性、考核對象與考核內容等方面尚需進一步研究和落實，“雙碳”目標與既有環保目標責任制的疊加效應之下，環保目標責任制能否在全面依法治國的新時代背景下實現法治化運行，就是非常值得關注和研究的問題。

本文在“雙碳”目標與生態文明法治的背景下，以實現有效的環境治理，保障和實現環境權利為目的價值，分析地方政府環境責任中的環保目標責任制的非法治化運作，揭示其中存在的目標背離和沖突的內在邏輯，在地方法治與治理理論的基礎上，嘗試論證能夠與“雙碳”目標相銜接的環保目標責任的法治化路徑。本文試圖證立的結論是：嵌入“雙碳”目標的環保目標責任制的法治化，是實現目標整合的有效方式，能夠以法律制度保障環保目標責任制在保障和實現公民環境權利中不至于發生目的背離與目標異化。

1 環保目標責任制的運行成效

環保目標責任制是我國在強化政府環境保護責任以應對環境危機，實現環境治理過程中探索建立的八項環境管理制度之一，其實質上屬于行政機關內部管理制度，1989年第三次全國環境保護會議中被正式提出。2014年，隨著新《環境保護法》的出臺，環保目標責任制也得到了法律形式的確認，在我國的環境治理中發揮著日益重要的作用。②

環保目標責任制的運行以環保目標的設定為前提，以壓力型體制與考核評價機制作為其制度運行的基礎。依據國務院發布的規范性文件(如三個“行動計劃”)和國民經濟與社會發展規劃中的資源環境指標，中央人民政府以年度為單位編制環境保護規劃，確定環境保護總體目標，并通過我國縱向的政府結構將總體目標以簽訂目標責任書的形式將目標任務以及具體職責劃分自上而下、層層分解到縣級人民政府。最后，上級政府根據下級政府對目標任務的完成情況對相關負責的黨政干部進行考核評價，兌現獎懲。[2]目前，我國環保目標責任制在“環境質量改善”理念指引下，其在具體運行中呈現出以空氣質量改善為核心、“自上而下,層層分解”“黨政同責，一崗雙責”的結構特點。該項制度在落實政府的環保責任，改善環境質量等方面取得了較好的效果。[3]

盡管環保目標責任制取得了較好的環境治理效果，但當前環保目標責任制的法治化程度不高，尤其是運行過程中呈現出非法治化運作的特點使得環保目標責任制不能夠保障和實現公民的環境權利，更不利于實現“雙碳”目標。在我國生態文明建設總體布局的時代背景以及習近平生態文明思想與法治思想的指引下，在生態文明建設運用法治思維和法治方式已經成為一個時代要求。環保目標責任制作為一項重要的環境資源管理制度如果沒有法治化的引領，就會成為單純的管理目標，就會走樣、變形，會成為畸形的東西；個別地方政府就會為了實現考核目標而不擇手段，忽視對公民環境權利的保障，導致制度被異化。因此，為推進生態文明法治建設，達到環保目標責任制這一制度設計的最終目標——保障和實現環境權利，就需要我們進一步推進環保目標責任制的法治化，以法治思維與法治方式來保障和實現環境權利。正因如此，環保目標責任制的法治化是急迫的、必要的。只有解決好環保目標責任制的法治化問題，尋求一條與“雙碳”目標相適應的環保目標責任制的法治化路徑，才能推動生態文明法治建設，保障和實現公民的環境權利，助推實現“雙碳”目標。

2 “雙碳”目標下環保目標責任制現存問題——非法治化運作

盡管環保目標責任制在環境治理方面取得不錯的效果，但其制度化、法律化不完善，在運行過程中暴露出很多問題亟待解決。在環保目標責任制的這種運行機制下，呈現出非法治化運作的特點。當前環保目標責任制的非法治化運作主要體現在以下幾個方面：

首先，環保目標責任制的法治化運作的法治基礎不牢固，法治軌道建設不嚴密，其運作并非完全依法進行，運行過程中的人治色彩濃厚。環保目標責任制法治化運作的基礎與前提是有法可依，其運行的各個環節、各級政府的環保責任都應當有明確具體的法律規定，形成嚴密的法律規范體系。但當前環保目標責任制的制度化、法律化不完善，未能形成完備的法律規范體系，法治網絡不夠嚴密，使得環保目標責任制的法治化運作的法治基礎不牢固。一是，作為規制環保目標責任制的《環境保護法》對其僅進行了原則性的規定，科學的考核評價機制、目標分解落實機制，以及全面的監督制約機制有待進一步構建與完善，國家層面的關于環保責任制進一步立法始終沒有出臺，其本身制度化與法律化不夠完善。二是，這也導致了為落實環保目標責任制的地方立法長期處于滯后狀態，各地立法形式各不相同，重復性和可操作性不高，環保目標責任制在各領域的實施力度不強且進展不一，目標分解大多停留在省級層面。③現行地方的有關環保目標責任制立法以省級部門規章為主且數量較少，地方性法規以及規章缺失，未能形成完備的法律規范體系。三是，環保目標責任制的法律地位不高。環保目標責任制實質上是一項行政機關的內部管理制度，但在調整行政機關內部的基本法律當中并未對環保目標責任進行相應的規定，從而使《環境保護法》以及其他法律涉及環境保護的目標責任制失去了上位法依據。[4]上述內容都反映出了環保目標責任制法治化運行的法治基礎不牢固，這是環保目標責任制非法治化運作的具體體現之一。

其次，環保目標責任制在壓力型體制下運行，環保目標責任制的體制性障礙進一步阻礙了環保目標責任制法治化運作與具體施行。壓力型體制下的政府行為可能與法治軌道偏離，與法治的初衷背離，使其運行呈現出非法治化運作的特點。[5]一方面，壓力型體制下的各級政府環保事權與財權匹配失位，環保職責配置不合理，地方政府財少事多。上級政府為了完成考核指標并留有一定的安全空間可能通過“層層加碼”的形式刻意放大指標分解給下級政府，進一步加大了地方政府的環保壓力，不利于地方政府環保積極性的發揮，地方政府在完成指標的高壓下容易被動執法。另一方面，由于目標的完成與考核評價掛鉤，環境指標的權重在官員晉升考核中逐漸增加，在這種晉升激勵下的同級政府之間開展的環保競賽雖然調動了地方政府的環保積極性，促進了環境治理，[6]但也可能造成惡性競爭，在完成指標的高壓下容易產生暴力化執法與執法過度、執法一刀切等情況。[7]現實中地方政府存在著以犧牲公眾利益，強制打壓地方企事業單位發展以完成考核的情況，不能夠充分保障和實現公眾的環境權利，從而與法治的初衷背離。[8]環保目標責任制在壓力型體制下運行，政府行為可能與法治軌道偏離，產生異化，與法治的初衷背離，不能保證各級政府在執法過程中完全依法進行，這也使得環保目標責任制呈現出非法治化運作的特點。

另外，“雙碳”目標的提出也對環保目標責任的法治化產生了新的挑戰。環保目標責任制對“雙碳”目標的實現具有積極意義。“雙碳”目標要求環保目標責任制加強在碳減排領域的施行。盡管我國已將單位GDP二氧化碳排放(碳排放強度)下降指標作為約束性指標納入國民經濟與社會發展規劃④以及生態文明建設考核目標體系，⑤環保目標責任制已經開始在碳強度減排領域施行。但就環保目標責任制在碳排放領域的實施現狀而言，考核對象與考核內容的設定不夠科學合理，與“雙碳”目標不相適應，不利于“雙碳”目標的實現。一是，就考核對象而言，當前環保目標責任制在碳減排領域的目標責任考核的對象僅為省級政府，市縣級政府并未被納入到目標責任制的考核對象中來。目標分解停留在省級層面，市縣級政府在碳強度減排領域的職責與工作任務并未得到法律明確，不利于總體“雙碳”目標的實現。⑥三是，就考核內容而言，當前碳排放領域的目標責任考核僅以碳減排強度為考核內容，但“雙碳”目標中的碳排放峰值目標更加注重總量控制，因此對強度目標的考核與“雙碳”目標下的碳達峰總量控制目標不相適應，需要進一步調整考核內容。⑦而上述內容亟需在法律當中得到明確，以法律的強制力來推進政府的行動力，確保制度的實施力度。如何將碳達峰碳中和及其階段性目標明確地置于環保目標責任制下的政府環境責任之中，更為有力地推動“雙碳”目標的實現是“雙碳”目標對環保目標責任制提出的新的挑戰。

因此，環保目標責任制的非法治化運作是“雙碳”目標下環保目標在責任制法治化存在的主要問題，這使得環保目標責任制偏離了法治化運作的原有軌道，使環保目標責任制走樣、變形，阻礙了環保目標、公民環境權利以及“雙碳”目標的實現。要實現環保目標責任制的法治化就要解決環保目標責任制的非法治化運作問題，使環保目標責任制在法治化的軌道上運行，以最終實現“雙碳”目標，保障和實現公民的環境權利。

3 環保目標責任制的法治化——實現“雙碳”目標的必由之路

3.1 “雙碳”背景下環保目標責任制法治化的方式

3.1.1 法律層面的立法的制度化完善與立法目的銜接

環保目標責任制作為《環境保護法》確定的一項制度，已經在碳排放領域施行，但作為規制環保目標責任制的《環境保護法》缺乏對應對氣候變化以及“雙碳”目標的明確回應。《環境保護法》立法目的條款中有“保護和改善環境，保障公眾健康”的表述，⑧鑒于二氧化碳減排對于保護和改善環境與保障公眾健康的重要意義，并且環保目標責任制已經在碳減排領域施行，因此減少二氧化碳排放、實現碳達峰碳中和也應當屬于《環境保護法》的立法目的，《環境保護法》也應當對碳達峰碳中和進行相應的規制，以實現立法目的的銜接。

作為環境保護法體系的基本法，《環境保護法》對環保目標責任制僅作出了原則性規定，缺乏進一步的制度化，導致各地具體落實情況不一、實施力度不強。為應對當前“雙碳”目標對環保目標責任制提出的挑戰，通過對《環境保護法》進行修訂，將“雙碳”目標納入到環境保護法體系之中，進一步將環保目標責任制法律化、制度化是最為高效便捷的途徑。具體包括對總則部分的立法目的條款進行修改，將“應對氣候變化”作為立法目的之一納入其中。在此基礎上，修改細化《環境保護法》第二十六條環保目標責任制以及相關條款，將原則性的環保目標責任制具體化，健全相應的考核評價機制、目標分解落實機制，以及監督制約機制，明確不同層級政府之間的環保職責；并結合“雙碳”目標，明確碳減排領域的政府責任，在此基礎上細化相關制度規則，進一步將環保目標責任制法治化。當前我國環境法律體系建設正處于以體系完備、內容完整和制度整合等為主要任務與向法典化目標邁進的發展階段。可以借由法典化的機會將“雙碳”目標與環保目標責任制融貫于環境保護法法典之中。[9]

3.1.2 體制層面中央與地方關系法治化，合理配置地方政府的環保職責

消除環保目標責任制的體制性障礙，推進中央與地方關系的法治化，合理配置各級地方政府的職權，以發充分揮中央與地方在環保領域的積極性是破解當前環保目標責任制法治化困局的關鍵所在。

環保責任制作為一項環境資源管理制度，其管理體制是基于我國縱向分布的權力分配格局來配置各級政府的權力以及落實各級政府的環保責任來實現管理目的。這種管理體制下權力的縱向分布格局體現在中央與地方的關系上是一種自上而下層層分解的壓力型體制。但當前中央與地方的權力關系并非依靠法律機制加以規范，在很大程度上仍然依賴權力的政治機制。各級政府組織法在規定各級人民政府的職權范圍時劃定了各級政府在環保領域的法定職權，要求各級政府管理本地區的環境與資源保護工作，但其規定過于原則和模糊，其職權范圍的具體指向不夠明確。各級政府在履行環保職責時容易產生“越位”與“失位”的情形。中央與地方的權限劃分需要通過法治的方式進行，以進一步形成規則化的制度安排，實現中央與地方關系的法治化。

各級政府履行其在環保領域的法定職責，主要通過簽訂環保目標責任書的形式進行環保職責的任務層級分配。因此，對于下級政府而言，除了法定職權以外，還要完成上級交辦的任務。這種壓力型體制下的基層政府被賦予了更多的環保事權，也承擔了更多的環保責任。但由于國家財政體制配置不夠合理，基層財力不足，財權與事權匹配失位，地方政府履行環保的積極性不足。

為實現中央與地方關系的法治化，克服現有立法在可操作性、權威性上的缺陷，需要細化不同層級政府環保職責的具體規定，修改與完善《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》及《環境保護法》，避免不同層級政府環保職責完全一致的現象，為不同層級政府所承擔的環保職責及相應的行政爭議解決機制提供“共同而有區別”的法律依據。各級政府任務的分配要符合權責一致的原則，充分照顧各地差異的基礎上合理配置各政府部門的職責，中央政府要發揮引領作用，加大環保投入，適當減輕地方政府的環保壓力。

3.2 “雙碳”背景下環保目標責任制具體機制的建立與完善

3.2.1 環保目標責任制考核評價機制的重構

“雙碳”背景下環保目標責任制的考核評價機制需要進一步完善，考核內容應當增加碳排放總量控制目標，并注重對減污降碳綜合績效進行一體化考核。這就需要對當前的《綠色發展指標體系》和《生態文明建設考核目標體系》進行修改，在其中增加相應的內容，為協同減排、一體考核提供依據。

首先，2030年前碳排放達到峰值的要求側重對碳排放的總量控制目標，而目前的碳排放目標責任考核僅注重對碳排放強度進行考核。氣候問題源于二氧化碳等溫室氣體排放總量的不斷積累，而降低碳排放強度并非削減總量。即便碳排放強度降低也并不必然導致實際碳排放總量的降低，實際上的二氧化碳排放總量仍會呈現逐年累加的趨勢。因此，僅注重對二氧化碳排放強度減排進行考核并不能達到碳達峰的要求，需要進一步調整環保目標責任制下的碳排放目標考核評價機制。在注重碳排放強度目標考核的同時加入對碳排放總量控制目標的考核，以此來更好地實現碳達峰碳中和的總體目標。[10]

其次，為落實“雙碳”目標生態環境部于 2021 年 1 月發布了《關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，提出了二氧化碳和大氣污染物協同減排的措施和要求；2021年10月，國務院新聞辦公室發表《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書也進一步要求基于二氧化碳與常規污染物排放的同源性，實施減污降碳協同治理，推動減污降碳協同增效一體考核。[11]這就為環保目標責任制的法治化指明了方向。大氣污染物減排與二氧化碳減排同為環保目標責任制的重要考核評價指標，二者同根同源，息息相關。這就要求環保目標責任制在“雙碳”背景下更需要注重減污降碳的協同增效，各地方政府在落實環保目標責任制時需要注重碳減排與污染物減排工作任務的協同推進，建立相應的協調機制進行一體化考核。

3.2.2 目標分解落實機制的建立與完善

盡管環保目標責任制的責任主體規定為縣級以上各級人民政府，但環保目標責任制的實施力度不強，在各領域的實施進展不一，目標分解落實大多停留在省級層面，并未貫徹到基層政府，減弱了制度的實施效果。國務院出臺的《生態文明建設目標評價考核辦法》也僅適用于對省級政府生態文明建設目標的評價考核。各級地方政府開展的環境競賽基于環保目標的確定而展開，各環保領域的目標分解直接關系到環境競賽的政策效力，環保目標責任制在各領域的實施力度相對較弱也限制了環境競賽的效果與地方政府的積極性，不利于總體環境質量的改善。[12]因此需要進一步推進環保目標責任制下各環保領域的目標分解向基層政府落實，建立目標分解落實機制，發揮環境競賽對各級政府環保積極性的調動作用，形成推進政府環境責任的整體合力，推動生態文明建設總體布局向地方政府、基層政府滲透，保障基層群眾的環境權利。[13]

另外，“雙碳”目標的實現也需要環保目標責任制在碳減排領域目標的進一步分解。“雙碳”目標的實現將是一場苦仗、硬仗，不可能一蹴而就，這一中央層面的目標政策仍需要層層分解到各級地方政府來具體落實。2021年10月，國務院新聞辦公室發表《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書提出要建立應對氣候變化目標分解落實機制。為確保規劃目標落實，要求分類確定省級碳排放控制目標，并對省級政府開展控制溫室氣體排放目標責任進行考核，將其作為各省(區、市)主要負責人和領導班子綜合考核評價、干部獎懲任免等重要依據。省級政府對下一級行政區域控制溫室氣體排放目標責任也開展相應考核，確保應對氣候變化與溫室氣體減排工作落地見效。由此可見，“雙碳”目標也對目標分解提出了要求，建立環保目標責任制的目標分解落實機制可以推動環境競賽在碳減排領域的開展，發揮地方政府的環保積極性以實現“雙碳”目標。

目標分解落實機制的建立與完善需要各省、市黨委和政府在“地方法治”理論的指導下發揮地方在法治建設中的主體地位和作用，在次級規則和制度的創制上主動進取；根據《生態文明建設目標評價考核辦法》結合本地區實際，制定針對下一級黨委和政府的生態文明建設目標評價考核辦法；根據實際需要加快出臺有關環保目標責任制的地方性法規與地方政府規章，進而為開展環保目標責任制的考核提供法律依據，推動環境競賽合法有序進行。[14]

3.2.3 監督制約機制的完善

環保目標責任制的法治化以保障和實現環境權利為最終目的，而在壓力型體制下封閉的政府內部運轉不能很好地建立與公眾之間的聯系，不利于公眾環境權利的實現。為破解這種封閉的內部循環應當構建相應的外部監督制約機制，更多地引入公眾參與社會監督從而優化制度設計，避免地方政府在環保壓力與晉升激勵下，僅為了完成環保指標而犧牲公眾利益的過度執法乃至互相庇護及滋生腐敗等情形的發生，從而更好地保障公民的環境權利。2016年國務院辦公廳發布的《生態文明建設評價考核辦法》也要求目標考核要突出公眾的獲得感。另外，環保目標責任制以事后追責與獎勵的形式來實行，目標任務的設定以年度為單位，周期過長，不利于及時發現問題并予以改正，不符合環保的預防性要求。為確保環境權利的實現，在環保目標責任制的常態化、長時段治理中也需要加強實施中的監督以及時糾正錯誤。

環保目標責任制的法治化過程中帶來的“邊緣中心化”效應要求我們發揮公眾與社會的力量，打破環保目標責任制自上而下的管理定式，引入公眾與社會力量參與的自下而上的治理模式，保障地方群眾的環境知情權、參與權、監督權。[15]首先，環保目標責任制下的官方考核與公眾感知、群眾滿意度之間缺乏必要的聯系，考核評價指標的科學性有待完善。為此，需要加強考核評價結果與群眾滿意度之間的聯系，將群眾滿意度作為考核評價結果的重要參考，增強考核評價結果的科學性。其次，環保目標責任制雖然規定了考核評價結果向社會公開以及政府的環境信息公開義務，但在實踐中，尤其是考核評價結果的信息公開力度并不強，難以從公開渠道獲取。為此，需要進一步加強考核評價結果公開程度，通過法律設定相應的公開渠道，保障公民的環境知情權。另外，為了讓更多社會力量與公眾參與到環境治理中來，保障地方群眾的環境參與權與監督權，可以通過有獎征集意見、發揮新聞媒體的作用、積極推進環境公益訴訟、完善舉報制度等多種途徑將各種社會力量引入到環保目標責任制的監督上，以形成社會合力，建立起環保目標責任制下的公眾參與和社會監督體系，進一步保障環保目標責任制的法治化。在此基礎上，繼續完善環保目標責任制下的人大監督、司法行政監督體系，進一步推進中央環保督察的常態化，將環保督察的結果也納入到環保目標責任制的考核評價指標當中，加強動態監督，構建起全面的監督制約機制。

4 結語

“雙碳”目標的實現需要各界力量的共同努力，尤其需要各級政府發揮引領與指導作用，落實環保責任，這對以落實政府環境責任為特點的環保目標責任制提出新的挑戰，需要進一步促進環保目標責任制的法治化以達成“雙碳”目標，保障和實現公民的環境權利。當前，“雙碳”目標下環保目標責任制法治化存在的問題主要是環保目標責任制的非法治化運作，使環保目標責任制偏離了法治化運作的軌道，使環保目標責任制走樣、變形，阻礙了環保目標、公民環境權利以及“雙碳”目標的實現。為推動生態文明法治建設，保障和實現公民的環境權利，助推實現“雙碳”目標，必須實現環保目標責任制的法治化，這是實現“雙碳”目標的必由之路。環保目標責任制法治化的方式主要是法律層面的立法制度化完善以及體制層面中央與地方關系的法治化。“雙碳”背景下環保目標責任制具體機制的建立與完善主要是考核評價機制的重構——協同減排，一體考核機制的構建、目標分解落實機制的建立與完善以及監督制約機制的完善。由此，通過環保目標責任制的法治化可以更好地推動“雙碳”目標的實現。

注釋：

①2014年8月國家發改委印發了《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》，其中第三條規定：考核評估對象為各省(自治區、直轄市)人民政府。第四條規定：考核內容為單位地區生產總值二氧化碳排放降低目標完成情況，評估內容為任務與措施落實情況、基礎工作與能力建設落實情況等。

②《中華人民共和國環境保護法》第二十六條規定：國家實行環境保護目標責任制和考核評價制度。縣級以上人民政府應當將環境保護目標完成情況納入對本級人民政府負有環境保護監督管理職責的部門及其負責人和下級人民政府及其負責人的考核內容，作為對其考核評價的重要依據。考核結果應當向社會公開。

③目前公開可查詢的有關地方政府環保目標責任制的地方政府規章有30部，但在這30部地方政府規章中因規定其他事項而提及環保目標責任制的有25部，對地方政府環保目標責任制單獨進行規定的只有5部，分別是：《海南省環境保護目標責任制實施辦法》《廣東省環境保護目標任期責任制試行辦法》《貴州省環境保護目標責任制實施辦法》以及《云南省環境保護目標責任制實施辦法》《云南省環境保護條例獎懲實施辦法》，其中《云南省環境保護目標責任制實施辦法》已失效。

④在碳排放領域設定目標始于“十二五”時期。從這一時期開始，碳排放強度下降目標(單位GDP二氧化碳排放降低)作為約束性指標被納入國民經濟和社會發展規劃綱要，并明確了應對氣候變化的重點任務、重要領域和重大工程。2014年5月，國務院辦公廳下發《國務院辦公廳關于印發2014—2015年節能減排低碳發展行動方案的通知》明確要求，要強化地方政府責任，各省(區、市)嚴格實施單位GDP二氧化碳排放強度降低目標責任考核。

⑤2016年12月，國務院辦公廳印發了《生態文明建設目標評價考核辦法》，明確生態文明建設目標評價考核實行黨政同責，地方黨委和政府領導成員生態文明建設一崗雙責，并將碳排放強度納入綠色發展指標體系和生態文明建設考核目標體系。

⑥《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》第三條規定：考核評估對象為各省(自治區、直轄市)人民政府。

⑦《單位國內生產總值二氧化碳排放降低目標責任考核評估辦法》第四條規定：考核內容為單位地區生產總值二氧化碳排放降低目標完成情況，評估內容為任務與措施落實情況、基礎工作與能力建設落實情況等。

⑧《中華人民共和國環境保護法》第一條規定：為保護和改善環境，防治污染和其他公害，保障公眾健康，推進生態文明建設，促進經濟社會可持續發展，制定本法。