環境行政公益訴訟行政刑事責任競合困境與出路
——以林業環境公益訴訟為視角

冀培培 王月明

(華東政法大學 法律學院，上海 200042)

最高人民法院發布的《中國環境資源審判(2022)》顯示，2020年全國各級人民法院共審結檢察機關提起的環境公益訴訟案件3 454件，同比上升82.3%①。環境公益訴訟領域受制于競合情形復雜的傳統困境，衍生出了新的難題：行政刑事責任競合的啟動受阻，存在以罰代刑的問題；不同質雙重罰的裁判觀點論證力不足；而一律雙重罰的裁判觀點又忽視了例外情況，并由此帶來了責令補種的難題。本文通過梳理有關行政刑事責任競合的58篇②林業環境公益訴訟案件判決書，結合行刑責任競合理論，以期給出可能的解決路徑。

1 行政刑事責任競合的現實困境

1.1 移送增長量與案件增長量不成比例

盡管有關環境保護案件的移送已經有了一些規定，但實踐中移送的比率仍然很低。根據2021年1—6月環境保護法配套辦法執行情況區域分布表，可以看出行政處罰移送率較往年有所提升，但總體不高。2021年1—6月，全國五類案件總數為6 381件，其中行政處罰共5 667件，移送涉嫌環境污染犯罪案件數量為714件。其中全國共下達環境行政處罰決定書5.52萬份，罰沒款總額43.32億元。③

根據最高人民法院對全國環境審判的總結，2020年全國審結一審環境資源刑事案件3.8萬件，同比上升2.9%。審結一審環境資源行政案件5.3萬件，同比上升26.2%。審結一審環境資源民事案件16.2萬件，同比下降14.1%。④從縱向對比來看，環境資源的審判案件數量相較于往年都有一定上升，尤其是環境行政案件上升比例遠超刑事案件。但從橫向對比來看，在環境行政案件大幅上升的情況下，刑事案件的上升與之不成比例。從中可以看出，環境行政案件中涉嫌環境犯罪需要移送的通道并不通暢。

1.2 行政刑事責任競合情形復雜

行政刑事責任的特性和我國的法律體系的特點導致了復雜的競合情形。行政責任與刑事責任是公法上的兩種主要責任形式。關于我國行政和刑事的區分有三種：量的區別、質的區別、量和質的區別。目前主要觀點認為，行政責任和刑事責任的區別主要在量和質上。一方面，兩者的性質都是制裁，而刑罰是一種更為嚴厲的制裁。在很多領域法律法規都規定了應受行政處罰的行為情節嚴重時構成犯罪。另一方面，行政責任和刑事責任在道德譴責性、構成要件和立法目的上也存在眾多差異。行政責任和刑事責任既有共性又有差異的性質導致了兩者存在競合的問題。

兩者的競合主要可以歸納為兩種情形：其一，具有雙重違法性。同一違法行為，同時違反了行政法和刑法，產生了行政和刑事的雙重責任。張明楷教授將其稱之為行政犯罪，認為既要追究行政責任，也要追究刑事責任。[1]173其二，行為人實施了多個違法行為。其中部分違反行政法，應受行政處罰；部分違反刑法，應追究刑事責任。后一種情況下可以進一步分為三種情形：多個違反行政法+一個違反刑法；多個行為同時違反行政法和刑法(完全重疊)；部分違反行政法+部分違反刑法(部分重疊)。

1.3 “先刑后罰”中有些行政處罰無法落實

以林業環境公益訴訟為例，責令補種超出現實能力。環境行政公益訴訟涉及的刑事罪名主要有濫伐林木罪、盜伐林木罪、非法占用農用地罪、毀壞林木罪、失火罪等。首先，當事人的構成以上罪行可能造成大面積的林木損毀，由此責令補種一倍以上五倍以下樹木或一倍以上三倍以下樹木，生態恢復的面積將會超出想象。而一個違法行為受到刑事處罰后，再附加過重的行政處罰可能有違比例原則。其次，犯前述罪可能被處三年以下有期徒刑、三年以上七年以下有期徒刑、七年以上有期徒刑或五年以下有期徒刑。⑤當事人處于人身自由被剝奪狀態根本無法完成林木補種。即使《森林法》第八十一條規定了代履行的制度，也會將補種林木的責任轉化巨額代履行的費用，同樣無法得到落實。最終，根本無法落實的責令補種會陷入無法執行的困境。

此外，責令補種與土地承包經營權還存在矛盾。環境行政公益訴訟的起訴條件之一是“國家利益或者社會公共利益受到侵害”。生態環境修復屬于救濟公共利益的范疇，帶有公法屬性。[2]因此，一般情況下默認土地屬于退耕還林的土地。因為只有退耕還林的土地和林木才屬于環境公益。但在實踐中也會出現被毀林木屬于承包土地上的用材林，⑥這就會導致土地承包經營權與行政處罰決定沖突，公權力侵入私權領域。即使可以采用異地補種，但大范圍的異地補種又面臨著新的土地權屬問題。

2 行政刑事責任競合的裁判路徑分析

2.1 復雜競合情形裁判路徑歸納

行政刑事責任競合的爭議焦點是刑事處罰后能否再適用行政處罰。裁判觀點主要可以分為兩類：一是不同質雙重罰。這是有限制的合并適用觀點的體現[3]，該觀點為司法實踐主流觀點。雖然第三人已經受到刑事處罰，但是環境損害并未得到恢復，刑事處罰不能代替行政處罰。該觀點又可進一步區分為先刑后罰和先罰后刑兩種。二是同一違法行為不再次評價。⑥兩種責任形式之間存在遞進關系，應當根據行為人違法行為的不同程度，分別適用不同的法律規定作出責任追究。裁判中雖然只存在兩種最終結果，但在具體的競合情形中情況更為復雜，可以將所有的情形歸納出以下三種審理路徑：

其一，刑事處罰后不再進行行政處罰。在第三人受到刑事處罰后，不再進行行政處罰就不存在先刑后罰或先罰后刑的問題，也就不需要進行責任的并科，不適用有限制的合并適用理論。此時主要考慮的應是刑事優先原則與完全的一事不再理，對違法行為人的負面評價都包含在刑事責任中。裁判理由是：司法機關已經通過刑事訴訟法對社會危害性進行評價，追究了刑事責任，維護了相關法益，再次進行行政處罰于法無據。同時，移送公安機關后再作出行政處罰，程序違法。⑦

其二，不同質雙重罰：先刑后罰。先刑后罰的適用情形是違法行為涉嫌犯罪后，行政機關將案件移送，在追究其刑事責任后再追究行政責任。其適用前提是有法律特殊規定。例如，《森林法》第八十二條規定的“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，以及《食品藥品行政執法與刑事司法銜接工作辦法的通知》第十五條、《藥品管理法》第一百一十四條等的特別規定。具體適用規則有:一是，不同質可以合并適用。管制、拘役、有期徒刑、無期徒刑可以與吊銷營業執照、罰款等性質不同的處罰合并適用；二是，同質不重復處罰。判處罰金的不再予以罰款。

其三，不同質雙重罰：先罰后刑。行政機關給予行政處罰后移送司法機關追究刑事責任，這就產生了已進行了行政處罰的情況下的兩者競合問題。一是移送后不停止執行，也即不同質可以合并適用。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條第一款規定的“警告，責令停產停業，暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執照的行政處罰決定，不停止執行”。二是同質相互抵銷。《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》第十一條第二款和《行政處罰法》第三十五條規定的“已經給出的罰款依法折抵相應罰金”“行政拘留依法折抵刑期”。

2.2 裁判路徑采用一刀切的思路論證力不足

裁判觀點的分歧主要涉及到對《森林法》第八十二條第二款“違反本法規定，構成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任”的解讀——其屬于并列關系還是遞進關系？主流觀點采用了有限制的合并適用理論，分為先刑后罰和先罰后刑。[4]也就是說，無論什么違法行為，都經過行政機關和司法機關的兩次評價，在行政責任和刑事責任中尋求平衡。對于先刑后罰，由于已經有法律的明確規定，不存在較大爭議；主要爭議存在于先刑后罰的情形中。

在“構成犯罪的，依法追究刑事責任”的解釋中，主流的在先刑后罰中采用的不同質雙重罰的觀點主要借鑒先罰后刑中折抵的觀點，并沒有相應的法律法規依據。論證理由歸納為：其一，刑法保護的法益與環境利益分別屬于不同法益，刑法是基于對環境利益這一重要法益的保護。⑧其二，刑罰和行政處罰屬于不同法領域，一個違法行為產生不同的違法責任，刑事處罰不能代替行政處罰，可以并處。⑨其三，責令補種、恢復原狀的行政處罰權，屬于行為罰性質。我國刑法規定的刑罰種類有自由刑、財產刑和權利刑三種，不同質罰符合并罰原則。⑩其四，一事不再罰原則是指一事不再罰款，因此可以給予不同質罰。

先刑后罰要依照先罰后刑的折抵規則需要進行論證，而以上的論據證明力不足。首先，對環境法益的保護是宣誓性的說明，不具有說服力。其次，因為刑法和行政法規定在不同的法中就認為其不可代替，可以并處。僅從法律體系安排認定兩者的性質，過于表面，忽視了兩者都具有的懲戒性的共性。最后，我國一事不再罰原則適用于多個行政處罰之間，且學理上和制度上的一事不再罰是完全的還是有限制的存在矛盾。[5]因此對該條款的解釋不能得出雙重罰這一必然的結論。而主流觀點直接排除任何特殊情況，一概推論為不同質雙重罰，有待商榷。而法院都持一刀切的審判路徑主張必須再進行行政處罰，判處行政機關怠于履行職能違法，也會造成處罰無法落實，加重當事人負擔的情況。

3 行政刑事責任競合的解決路徑

3.1 提高移送法律位階

不考慮具體的競合問題，僅僅就行政刑事銜接機制而言，同時出臺了大量的規定。可以看出，對案件移送的規范成為我國解決行政刑事競合中以罰代刑問題的主要切入點。在環境保護領域對移送的具體適用規定主要有：環境保護部、公安部、最高人民檢察院聯合印發的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》(第二章規定了案件移送與法律監督)；最高人民檢察院、生態環境部及國家發展和改革委員會聯合印發的《關于在檢察公益訴訟中加強協作配合 依法打好污染防治攻堅戰的意見》(第一部分規定了有關線索移送的問題)；最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯合印發的《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》(規定了關于環境污染的移送)。從這些規定可以看出，雖然出臺的規定很多，但是位階低，至今仍然沒有一部專門規定銜接問題的法律。而關于移送監督的規定也同樣是位階低，實施效果差[6]，涉嫌犯罪的環境案件移送的比例不高。因此，提高法律的位階，制定統一權威的銜接法律能夠在一定程度上解決這一問題。

3.2 明確移送前后行政處罰權歸屬

正因為有關銜接的規定位階低，加上移送涉及到交叉領域，屬于各部門職權交叉的地帶，因此明確職權就顯得非常重要。根據職權法定原則，在行政刑事責任競合中，案件的移送必然涉及到是否有處罰的職權。需要處理有關案件管轄權的問題。環境公益訴訟領域涉及到移送的情形有：一是環境執法機關發現涉嫌犯罪移送公安機關；二是公安、檢察機關發現需要行政處罰移送環境執法機關。[7]移送難題有關我國司法體制與行政體制機制有關。有關此方面的討論很多，主要圍繞著行政與刑事的二元格局[4]、公安機關的部門利益[8]、環境機關的內部利益[6]展開，給出了應對策略，但這些策略都是從外部視角或法社會學視角來解決移送的難題。

對于案件移送公安機關后行政機關還是否具有行政處罰權的問題，裁判觀點不一：一是行政機關仍然具有行政處罰權，無論是否已經作出刑事判決。案件移送公安局機關后，還未作出刑事處罰前，行政機關仍然具有行政處罰權。二是行政機關只有在刑事判決生效后才具有行政處罰權。這就存在著管轄權不明確的矛盾，主要涉及到是否堅持刑事優先原則。刑事優先原則在理論界存在分歧。刑事優先可以分為調查審理程序上的優先和處罰上的優先。目前，在刑事優先原則為主流的現狀下，部分學者提出不同的觀點：一是同步協調原則代替刑事優先原則；[5]二是刑事優先為例外，行政優先代替刑事優先。[9]第一種觀點同步協調原則主要是在調查立案程序上行政和刑事同步進行而在最后的處罰上還是堅持了刑事優先考慮。而第二種觀點是出于行政違法性認定的需要。可見，在調查立案程序上，刑事優先原則逐漸受到挑戰，但在最終處罰結果層面，還是一直貫徹刑事優先原則。

是否具有處罰權，歸根結底取決于案件管轄權在交叉領域是否是由于責任推卸或者超越職權所導致。明確移送中案件管轄權和責任歸屬是解決問題的根本。從結果導向出發，將刑事優先的價值理念運用到明確案件管轄權中。因此，行政機關在司法機關已經作出刑事判決后，才能重新具有處罰權。而在移送公安機關后，還未作出刑事處罰前，不具有處罰權較為合理。這也符合刑事優先原則。

3.3 雙重罰裁判路徑的例外：先刑后罰中同質罰不重復處理

刑事處罰和行政處罰是否界限分明存在疑問。在責任競合中有學者提出有限的一事不再罰原則。就先罰后刑的情形，已經有移送后不停止執行和同質相互抵銷的相關規定，通過立法接受了有限制的合并適用觀點。但先刑后罰中由于缺乏法律法規的規定，存在討論空間。先刑后罰情形進行處理分為了兩個階段：不同質雙重罰和同質不再處罰。將兩者分開看待，同質不再處罰適用了一事不再罰，而不同質雙重罰則違背一事不再罰。因此，一事不再罰原則的適用領域限制在不同質處罰。而刑事處罰和行政處罰兩者都具有懲戒性，行政制裁和刑罰的界限模糊，很多國家都有不同的規定。在這個灰色領域，究竟要不要排除一事不再罰的適用，需要結合具體法律規定和行為的性質分情況具體討論，不能一概而論。

新的審判路徑需要在一刀切的不同質雙重罰的審判路徑上開一個口子。原則上不同質雙重罰，同時存在刑事處罰后不再進行行政處罰的例外。不同質雙重罰進一步劃分為先罰后刑和先刑后罰。兩者對不同質罰并處；對同質罰先刑后罰不重復處理，先罰后刑相互抵銷。對于刑事處罰后不再進行行政處罰，“壽縣人民檢察院與壽縣林業局等不履行法定職責上訴案”就給出了一種例外的情形。主要理由如下：第一，將《森林法》第八十二條第二款解釋為遞進關系，法律法規沒有明文規定需要再進行行政處罰；第二，被伐樹木的屬性為用材林，屬于私有財產；第三，責令補種的土地為承包土地，不屬于退耕還林的范圍。綜上，不同質雙重罰的審判路徑上需要考慮到被伐林木屬性、土地權屬、環境利益以及生態恢復難度等因素，給出不再進行行政處罰的例外通道，而更多的情形需要在審判實踐中進一步探討。

4 結語

林業環境公益訴訟行政刑事責任競合目前面臨移送比率低、裁判路徑不統一、責令補種處罰無法實現等諸多問題。為了提高行政處罰的科學性、合理性和民眾接受度，需要提高移送規范性主體的法律位階，明確案件處罰權，并統一裁判路徑角度。而對58篇林業環境行政公益訴訟行政刑事責任競合案件的剖析，也利于我國環境公益訴訟行政刑事責任分配的制度化和體系化。

注釋：

①最高人民法院2021年發布的《中國環境資源審判(2020)》。

②通過“刑事責任”“林業”“公益訴訟”在北大法寶、法信檢索共106篇裁判文書，其中58篇涉及到行政刑事責任競合的問題。

③生態環境部通報2019年1—6月環境行政處罰案件與《環境保護法》配套辦法執行情況。

④最高人民法院2021年發布的《中國環境資源審判(2020)》。

⑤《中華人民共和國刑法》第三百四十五條盜伐林木罪，濫伐林木罪；第三百四十二條非法占用農用地罪；第一百一十五條失火罪。

⑥“壽縣人民檢察院與壽縣林業局等不履行法定職責上訴案”。

⑦“壽縣人民檢察院與壽縣林業局等不履行法定職責上訴案”與“棗莊永幫橡膠有限公司訴山東省棗莊市國家稅務局稅務行政處罰案”。

⑧(2018)吉0422行初25號；(2019)吉2403行初34號；(2017)內0430行初3號。

⑨濰坊市中級人民法院發布2019年度全市法院行政審判十大典型案例之九：臨朐縣檢察院訴臨朐縣綜合行政執法局不履行土地監管職責案；(2017)鄂0527行初17號；(2019)渝0112行初150號；最高人民檢察院發布26件公益訴訟典型案例之九：山東省臨清市檢察院訴臨清市林業局不依法履職案；最高人民檢察院發布23起檢察公益訴訟起訴典型案例之十六：山東省臨朐縣人民檢察院督促履行環境保護監管職責行政公益訴訟起訴案；(2019)鄂1087行初3號；(2017)皖1802行初37號；(2017)鄂0582行初17號；(2018)黔0621行初1號；(2017)鄂0582行初17號；(2018)陜0622行初2號；(2017)陜0628行初36號；(2017)吉0182行初4號。

⑩(2017)黔0321行初97號。