論鄉村振興戰略下生態宜居的環境法治保障

劉先輝

(河南科技大學 法學院,河南 洛陽 471023)

《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》指出，生態宜居是實施鄉村振興戰略的關鍵，應當通過尊重自然、順應自然、保護自然，推動鄉村自然資本加快增值，實現百姓富、生態美的統一。在我國全面推進依法治國的背景下，如何將這一國家政策轉化為法律，是理論研究者面臨的任務。本文從生態宜居的政策演進出發，運用環境法治基本理論，規范分析生態宜居的法學概念，闡述其法治前提、理論基礎與實現路徑，進而將生態宜居納入法治化軌道。

一、鄉村振興戰略下生態宜居的政策演進

政策是“國家或者政黨為實現一定歷史時期的路線而制定的行動準則”[1]。居住環境與農村居民的生活質量、生產發展密切相關，但在不同時期國家采取的政策并不相同。梳理我國農村生態宜居政策的演進歷程，可以將其分為三個階段。

農村環境保護的起步階段(1949—2000年)。新中國成立以來，農業始終被定位為第一產業，其首要任務是滿足人的生存需要。由于當時沒有認識到環境與農民生活質量之間的關系，國家政策給予農村環境的關注度不高，涉及居住的內容更少。1973年11月國務院批轉的《國家計劃委員會關于全國環境保護會議情況的報告》首次提到“農村環境”；1984年5月國務院發布的《關于環境保護工作的決定》提出“要認真保護農業生態環境”；直到1997年 11月原國家環境保護總局《關于加強生態保護工作的意見》提出 “生態鄉 (鎮)、 村標準”，才首次涉及對居住環境的保護。

村容整潔的發展階段(2001—2011年)。21世紀以來，我國糧食產量增長穩定、農民物質財富增加已成常態，農村環境保護開始進入政策制定者的視野,對居住環境的要求也成為重要內容。2005年10月《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》確定了建設社會主義新農村的重大歷史任務，“村容整潔”屬于社會主義新農村的組成部分；2006年10月原國家環保總局發布的《國家農村小康環保行動計劃》，要求切實改善農村生活與生產環境，并將建設的主要內容歸結為“清潔水源、清潔家園、清潔田園”。

美麗鄉村、生態宜居的提升階段(2012年至今)。隨著人們對生態文明認識的逐漸深刻，居住環境被認為與農民生活質量直接相關，國家也不斷深化、出臺保護政策：2012 年11月，黨的十八大報告首次將生態文明納入國家現代化建設“五位一體”的總布局；2017年10月黨的十九大報告首次提出鄉村振興戰略，并將生態宜居作為該戰略的重要內容；2018年1月《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》將生態宜居提升為該戰略的關鍵。在這一“鄉村振興戰略實施的元年”[2]，國家還制定了《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》《農村人居環境整治三年行動方案》等政策，以保證這一戰略的實施。

從農村生態宜居政策的演變歷程來看，第一，農村居住環境逐步受到國家重視。在起步階段，居住環境并沒有進入政策制定者視野。在發展階段，居住環境僅是社會主義新農村的內容之一。而在提升階段，生態宜居被定位為鄉村振興戰略的“關鍵”。第二，居住環境內涵提升。在起步階段，國家政策對居住環境沒有規定。在發展階段，社會主義新農村政策要求“村容整潔”，在內涵上村莊應當“整齊、清潔”。而在提升階段，鄉村振興戰略不僅涉及對環境要素的保護，更有對環境要素組成生態系統的整體性要求。第三，實施區域的擴大。在發展階段社會主義新農村中的“村容整潔”，實施區域局限在“村莊”。 而在提升階段鄉村振興戰略中的“生態宜居”，實施區域不僅包括“村”，而且擴大到“鄉”，“鄉村振興戰略是跟城市化相對的一種發展戰略(二者構成國家發展戰略之‘兩翼’)，其根本用意及著力點則在于‘鄉村’本身”[3]。

二、鄉村生態宜居的法學概念分析

(一)“鄉村”法學概念解析

從法學視角來講，現有法律沒有明確規定“鄉村”的具體含義，因此“鄉村”并非嚴格意義上的法律術語。根據憲法規定，鄉、民族鄉、鎮是國家的行政區域，鄉(鎮)人民政府是地方行政機關組成部分，實行鄉(鎮)長負責制，而農村的村民委員會是基層群眾性自治組織(1)《中華人民共和國憲法》第105條規定，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制。第111條規定，城市和農村按居民居住地區設立的居民委員會或者村民委員會是基層群眾性自治組織。。因此，“鄉(鎮)”與“村”性質并不相同：前者是一級國家行政機關，而后者是基層群眾性自治組織。把性質不同的法學術語合并成一個詞組，自然無法對其進行明確的概念化解釋，也沒有相應法律進行調整。但是“鄉”“村”并非沒有任何關系：“鄉”的行政區域由一定數量的“村”組成；基于行政管理的需要，一定數量的“村”組成“鄉(鎮)”。

在法學語境下對“鄉村”進行解讀，直接涉及鄉村振興政策的實施范圍。本文認為，從政策制定者本意來看，鄉村振興戰略的實施范圍不應僅僅局限在“村”，還應當包括“鄉(鎮)”：鄉(鎮)人民政府駐地一般都位于某一村內，將鄉(鎮)納入鄉村振興實施范圍，更加有利于發揮其示范作用并將該政策引向深入，促進總體目標的實現[4]。

(二)“生態宜居”的法學概念解析

從法學角度分析，生態宜居屬于公民環境權的表現形式之一。現有的法律體系建立在保護公民人身、財產不受侵犯的基礎之上，關注的是與人的人身、財產直接相關的第一、二代權利的實現，對與之存在間接聯系的第三代權利(如環境權)持消極態度。這種規則體系在我國農村表現得尤為明顯：為了實現經濟利益最大化，農民往往以土壤、大氣、水等環境要素受到污染或者破壞為代價(全國仍有3億多農村人口飲用水不安全、農村每年產生的生活垃圾與生活污水絕大多數沒有處理、未利用的化肥和農藥造成土壤與水污染等等)換取農業產業的發展、取得物質財富。這種環境污染與生態破壞致使農村居住環境不斷惡化，給居民人身、財產造成損失或帶來巨大危險，在運用法治救濟權利、消除危險過程中，逐漸形成新的權利形態——環境權。因此，從法學意義上說，生態宜居是指在鄉村居住的人享有的在不被污染和破壞的環境中居住，并享受、利用優美環境的權利。

三、生態宜居的實施前提：生態利益的法律承認

(一)生態利益：生態宜居的本質內容

鄉村生態宜居的實施前提，在于鄉村所在區域具備良好的生態性，而這種良好的生態性必須通過保護各類環境要素及其整體才能實現。在居住環境提升階段，多項國家政策對此作了規定。從生態學的角度上來說，通過保護各個環境要素及其整體，可以有效提高鄉村生態系統的環境品質(如防風固沙能力增強、固碳釋氧數量增加、調節氣候作用明顯等)，更好地滿足人類生活、生產需要，從而更適宜人的居住。

生態利益是生態系統通過自身的屬性，能夠滿足人們需要的好處，它與鄉村生態宜居關系密切：第一，形式的同一性，生態利益的實現，依賴于森林、土地、空氣與水等環境要素組成的生態系統功能的提高，而這些要素同樣也是生態宜居得以實現的載體，即生態利益與生態宜居的形式指向是同一的；第二，內容的同質性，生態利益的本質即為生態系統本身屬性滿足人類需求的特性，而生態宜居則表現為環境要素組成的生態系統功能的提高，滿足人類居住要求。因此，生態利益與生態宜居之間是內容與形式、整體與部分、包含與被包含的關系。

(二)生態利益法律化：法律關系客體的局限及其克服

“法律關系是法律人進行法律思考和分析的重要工具，在分析與處理糾紛時，必須對當事人之間是否存在法律關系、存在何種法律關系進行分析。”[5]法律關系包括主體、客體與內容三個要素。其中客體是法律關系主體之間發生權利與義務關系的中介，是法律關系產生和存在的前提。缺少法律關系的客體，法律關系的主體、權利與義務將成為無意義的東西。因此，生態宜居的本質——生態利益能否納入法律關系的客體范疇尤其關鍵。

傳統觀點認為，法律關系客體——物是存在于人身之外，能夠為人力所支配，并且能夠滿足人類需要的某種物體，它應當具備“有體性、可控制性、獨立性的特征”[6]。這恰恰是生態利益難以得到法律保護的主要原因：雖然生態利益是一種客觀存在，但往往表現為無體性；依靠目前的科學技術手段，相當多的生態利益無法有效支配；某些生態利益無法進行事實上的區分。正是由于以上原因，導致生態利益無法納入傳統法律關系客體范疇。

“客體是符合社會發展需要和人們物質文化需要的各種物質財富和非物質財富，符合社會發展和人類進步的各種物質和精神財富都可以成為法律關系的客體。”[7]隨著法學理念的更新，將生態利益納入法律關系的客體已經順理成章。第一，形體上的拓展。隨著科學技術的發展，一部分無體物如電、光、聲已經成為法律關系的客體。片面強調物的有體性，不符合法律關系客體的發展方向。“在特殊情況下，物權法有關有體物的規定，也可以準用于無形財產。依照法律規定，無形財產也可以成為物權客體，并受物權法的調整。”[8]生態利益表現形式為固體、液體或者氣體，甚至多種存在的混合體，也屬于一種客觀存在，符合法律關系客體有體性的特征。第二，獨立性內涵的擴展。隨著社會的發展，“獨立性”的內涵也不斷擴展：如果交易上的觀念(如土地面積的確定)或法律的規定(如建筑物區分所有權的界定)能夠將物分割開來，同樣也是“獨立性”的內容。雖然生態利益表現形式多樣，很難滿足傳統法學理念下“物理上的獨立性”，但可以做到交易觀念或者法律上的獨立。第三，“控制、支配”能力的增強。“控制、支配”強調的是主體對客體的“掌握”“引導”作用，屬于主觀性感受。隨著主體認識能力的深化和科技的發展，“可控制、支配”的能力必然隨之增加，如“碳匯成為法律關系調整對象”的路徑，為其他生態利益成為法律關系的客體提供了示范。

四、生態宜居的理論基礎：環境人格權的實現

(一)環境人格權：生態宜居的理論基礎

環境人格權的內在蘊含。通常對“人格”有三種理解：一是指人的性格、氣質、能力等特征的總和，二是指個人的道德品質，三是指人作為權利與義務主體的資格。顯然，法學意義上的“人格”指的是第三種含義。在人類社會發展過程中，人脫胎于自然，在適宜的生態環境中生活生產，并以此為基礎才能與他人發生聯系，進而形成人類社會系統。這種以主體本身所固有的環境人格利益為客體，維護主體人格完整所必需的權利，即為環境人格權。環境人格權以環境資源為媒介，以人在適宜的環境中生活的利益為基礎，體現了人的自然屬性。

自然人作為法律上的主體，不但需要基本物質生活條件，還有相當多的精神需求。生態利益從以下角度滿足自然人的精神需求，從而構成環境人格利益的內容。第一，保障人體生命健康。構成生態宜居的諸多環境要素通過其自身屬性，提供大氣、水、土壤等維持自然人賴以生存最基本的物質來源。只有在舒適的自然環境中，自然人才能得到充分的休息，身心更加健康。第二，滿足人的審美價值。人通過對生態利益的直觀認識，可以獲得感官上的享受，在美景中產生豐富的聯想，得到情感上的愉悅，從而提升人的審美價值。第三，創作文學作品的源泉。生態利益可以升華人的精神境界，使其在物我交融中形成對生命秩序和宇宙生命的體驗，把握人與自然的共性，身與物化、托物言志，從而得以創作、流傳大量的文藝作品。

(二)環境人格權下生態宜居的內容

將生態宜居納入環境人格權范疇，不僅是將生態宜居構建從單純的環境倫理觀向法律制度化過渡的橋梁，而且可以借助環境人格權具體化的過程，實現生態宜居的法治化。

1.主體。主體是享有權利承擔義務的人。生態宜居屬于鄉村振興的有機組成部分，對生態宜居享有權利的主體，自然無法脫離“鄉”“村”這兩個范疇。在生態宜居環境人格權法律化過程中，生態宜居主體包括以下兩類人：一是農村居民。在目前的法律框架范圍內，只有在農村具有宅基地使用權并長期居住的人，才能對生態宜居享有權利、承擔義務；另外，因繼承取得農村宅基地使用權、但不在鄉村居住的人同樣應屬于主體范疇。二是鄉(鎮)居民。基于鄉村振興政策實施范圍需要，在鄉(鎮)居住的自然人也可以具有該項權利。

2.內容。生態宜居環境人格法律化包括如下內容。第一，維護環境人格完整的權利。這種權利主要表現為對農村居住環境的基本保障，例如充足的日照、清潔的空氣等，這既是人作為主體存在的必要條件，也是主體享有完整環境人格利益必備的客觀物質條件。第二，排斥他人侵害的權利。具體而言，一是危險的排除，即權利主體對他人可能損害生態宜居的行為，可以請求停止；二是侵害的排除，即權利主體對正在發生侵害自己生態宜居的行為，請求排除；三是損害賠償請求權，該權利是事后補救措施，也是排除侵害的保障與結果。第三，對生態宜居的專有享有權。這種權利主要表現為對生態宜居諸環境要素的生態利益與其他非經濟利益(如美學、文學、文化等)的專屬享有。

五、生態宜居的實現路徑：宅基地使用權制度的法律保障

(一)生態宜居的核心：宅基地使用權制度

“生態宜居”中的“居”是指“住所，較長時期地住在一個地方”。從政策制定的本意而言，鄉村生態宜居的核心在于“居”，在于能夠讓主體在鄉村有安身立命、安居樂業的住所。從法學角度上來說，“住所”也是法律主體生活與實施法律行為的中心處所，有著重要的法律意義。

農村居民住所的存在形式——土地與房屋，與物權法上的宅基地使用權、所有權制度緊密相關。宅基地是依法批準的，農村農民家庭用于建造住宅(包括住宅、附屬用房和庭院等)的集體所有土地。在我國法律體系下，農村居民在農村集體所有土地上建造與保有房屋及其附屬設施并享有相關權利，形成具有我國特有的一種物權表現形式——宅基地使用權。只有依法取得宅基地使用權，才能夠建造房屋，成為法律主體的宜居場所，進而形成法律意義上的住所。

確立宅基地使用權制度的目的，即為“農村居民提供基本的居住條件和生存保障”[9]，發揮其社會保障職能。第一，居住保障。農村居民一般以“戶”為單位無償取得宅基地使用權，并利用宅基地建造住宅及其附屬物。它是居民賴以生產生活的基本場所，提供了最原始的生存條件和保障。第二，社會穩定。取得宅基地使用權，只需具有集體組織成員資格即可，可以有效穩定廣大農民的心理，從而保持整個社會的相對平穩。因此，將生態宜居中的“居”轉化為法律術語，必須發揮農村居民的宅基地使用權制度的保障功能。

(二)宅基地使用權制度的生態化

用益物權是物權體系“從支配到利用”發展歷程中的產物，目的在于最大程度發揮、實現物的經濟利益，作為用益物權體系的宅基地使用權概莫能外。如果僅考慮宅基地使用權客體——土地資源的經濟利益而忽視其生態利益有其他非經濟利益，則無法實現生態宜居的目的。因此，應當將環境保護的觀念貫穿到民法的基本原則與具體制度中，保護土地、水等環境要素的生態利益與其他非經濟利益，實現宅基地使用權制度的“生態化”。

1.擴張民法基本原則內涵。民法在本質上是開放的體系，公序良俗與權利不得濫用原則已經為承認、接納新的理念留下空間。第一，公序良俗原則。公序良俗原則是指“社會之存在及其發展所必需的一般秩序與善良的社會風俗”[10]。隨著時代的變遷，可持續發展、環境道德已經成為公序良俗的內容。“如果要在傳統民法資源內回應生態環境保護需求, 可以將生態環境保護解釋為公序良俗原則, 尤其是公共秩序的內涵。”[11]宅基地使用權人行使權利時，應當尊重自然、保護環境，摒棄不合理開發利用土地、水等環境要素的行為。第二，權利不得濫用原則。該原則是指“一切民事權利的行使都有一定的限度與范圍，都應當尊重他人與社會公共利益”[12]。宅基地使用權人可以在權利范圍內建造住宅、構建附屬設施的同時，還應當尊重他人權利，保護生態環境這一公共利益，注重環境安全價值的實現。第三，綠色原則。綠色原則是民法典回應環境問題挑戰的鮮明標志，也是國家實踐綠色發展理念，促進生態文明建設，促進人與自然共處的重要內容。宅基地使用權是用益物權的內容之一，要求宅基地使用權人在行使權利時應當有利于節約資源、保護生態環境，應“督促權利人以有利于生態環境保護的方式行使物權”[13]。

2．現有制度的生態化。一是環境規劃制度。環境規劃是政府(或者組織)依法作出的對一定區域一定時期內保護生態環境功能和環境質量的行動計劃。它本質上屬于行政行為，目的在于改善或維持環境質量、增強生態環境功能。因此，在宅基地建設規劃中，應當納入人與自然的和諧相處理念，應當突出鄉村特色，注重各類環境要素蘊含的精神價值的表達與傳承。二是相鄰關系。相鄰關系是指“依據法律規定，兩個或者兩個以上的不動產的所有人、使用人在行使不動產權利時，相鄰各方應當給予方便或者接受限制而發生的權利義務關系”[14]。農村宅基地眾多且緊密相連，把環境保護的理念引入相鄰關系，對生態宜居有著舉足輕重的影響：第一，擴大相鄰關系范圍的認定，基于環境的生態性、地理上的連接性、生態的連鎖性和環境影響的廣泛性，相鄰關系人如果給其他宅基地使用權人造成影響的，也可以認定為相鄰關系，并非局限在物理上的“相鄰”；第二，明確、確立相關權利，明確將寧靜權、日照權、通風權、清潔空氣權作為相鄰關系的重要內容，同時也要確立不可量物侵害排除權、精神安適權等權利。

六、結語

生態宜居是實施鄉村振興戰略的重要內容，也是我國生態環境治理的組成部分。從法學的角度分析，生態宜居是指在農村居住的人享有的在不被污染和破壞的環境中居住并享受利用優美環境的權利。要將生態宜居納入法治范疇，其前提是將生態宜居的本質——生態利益納入法律關系的客體，以環境人格權為基礎，推動宅基地使用權的生態化，實現生態宜居現有政策到法律的轉化。