農(nóng)村普惠金融“普惠”難題破解之道

段學慧，常柯函

(1.延安大學 馬克思主義學院，陜西 延安 716000；2.延安大學 創(chuàng)新馬克思主義研究中心，陜西 延安 716000)

引言

金融是經(jīng)濟的血脈，是市場經(jīng)濟資源配置的重要工具。黨的十九大提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并把“三農(nóng)”問題作為全黨工作的重中之重。實施鄉(xiāng)村振興需要農(nóng)村金融資源的高質(zhì)、有效配置。對于“金融貧血”的鄉(xiāng)村來說，沒有金融的輸血和造血功能，鄉(xiāng)村振興就無從談起。

農(nóng)村金融供給短缺在國際上是一個共性問題。在20世紀70年代孟加拉、巴西小額信貸實踐基礎上，全球小額信貸在20世紀八九十年代得到較大范圍的推廣。于是，2005年聯(lián)合國提出了普惠金融這一概念，呼吁在全球范圍內(nèi)建立普惠金融體系。改革開放以來，我國農(nóng)村建設雖然取得了一系列成就，但是金融一直是抑制農(nóng)村發(fā)展的瓶頸。基于國際經(jīng)驗和我國發(fā)展實際，2013年黨的十八屆三中全會正式提出，“發(fā)展普惠金融，鼓勵金融創(chuàng)新，豐富金融市場層次和產(chǎn)品”[1]。此后，每年政府工作報告都對發(fā)展普惠金融給予高度重視。2015年12月國務院發(fā)布了我國第一個普惠金融國家級戰(zhàn)略規(guī)劃《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》，確立了推進普惠金融發(fā)展的指導思想、基本原則和一系列政策措施。2021年十三屆全國人大四次會議通過的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》中指出：“構(gòu)建金融有效支持實體經(jīng)濟的體制機制，提升金融科技水平，增強金融普惠性”[2]。可見，普惠金融將成為今后一個時期推動高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。

從國家層面開始重視和部署，普惠金融已有近十年的發(fā)展，在一定程度上緩解了弱勢群體、弱勢產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)融資難的問題。但是，農(nóng)村普惠金融經(jīng)過這些年的發(fā)展，金融供給依然難以滿足大眾對金融服務的需求[3]，主要原因是農(nóng)村普惠金融具有的高成本和高風險特征[4]、農(nóng)村征信體系不完善[5]、農(nóng)村金融環(huán)境建設十分落后[6]、農(nóng)村金融市場安全難以把控[7]、法律體系不完善和基本制度缺失[8]。本文認為，市場經(jīng)濟條件下金融機構(gòu)的逐利性特征和農(nóng)村金融的高風險、高成本是導致農(nóng)村普惠金融服務覆蓋面還不夠“普”及，農(nóng)民享受的普惠金融產(chǎn)品價格還不夠優(yōu)“惠”的根本原因。破解農(nóng)村普惠金融的“普”和“惠”難題，必須以政府為主導，調(diào)動各種金融機構(gòu)開展農(nóng)村普惠金融的積極性。

一、市場經(jīng)濟條件下銀行的逐利性與農(nóng)村金融的普惠性矛盾導致農(nóng)村金融“普惠”難

國家把對普惠金融的提倡和鼓勵落實到金融機構(gòu)的依據(jù)是在2015年12月頒發(fā)的《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》中提出“發(fā)揮各類銀行機構(gòu)的作用”[9]7，2017年政府工作報告對金融機構(gòu)開展普惠金融業(yè)務提出操作層面的政策：“鼓勵大中型商業(yè)銀行設立普惠金融事業(yè)部”[10]，并要求“國有大型銀行要率先做到”[10]。2018年政府工作報告進一步將開展普惠金融業(yè)務的金融機構(gòu)擴展到中小金融機構(gòu)：“支持金融機構(gòu)擴展普惠金融業(yè)務，規(guī)范發(fā)展地方性中小金融機構(gòu)”[11]322。2019年政府工作報告提出對金融機構(gòu)開展普惠金融業(yè)務進行考核，指出要“完善金融機構(gòu)內(nèi)部考核機制，激勵加強普惠金融服務”[11]851，并連續(xù)三年對五家國有商業(yè)銀行普惠貸款提出每年增長至少30%的目標。在政府的高度重視下，普惠金融業(yè)務得到較大提升，國有銀行都實現(xiàn)了每年不低于30%的增速。2019年，我國村鎮(zhèn)金融機構(gòu)覆蓋率為95.65%，行政村基礎金融服務覆蓋率達到99.2%，在助力脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興中發(fā)揮了重要作用[12]。

然而，從農(nóng)村普惠金融供給側(cè)來看，目前還沒有達到“普惠”的程度。截至2021年末，我國人民幣貸款余額192.69萬億元[13]，其中涉農(nóng)貸款余額43.21萬億元，普惠型涉農(nóng)貸款余額8.88萬億元，較年初增長17.48%，超過各項貸款平均增速6.18個百分點；普惠型小微企業(yè)貸款余額為19.2萬億元，較年初增長25.08%[14]。從以上數(shù)據(jù)我們可以看出以下幾個問題。

其一，涉農(nóng)貸款余額占總貸款余額的22.4%，而普惠型涉農(nóng)貸款占總貸款余額的比重只有0.45%，與36.11%的鄉(xiāng)村人口比重嚴重不對稱。這表明國家對普惠金融的重視雖然帶動了農(nóng)村普惠金融的較快增長，但是農(nóng)村普惠金融還不夠普及，農(nóng)村普惠金融距“普惠”還有很大缺口。

其二，普惠型涉農(nóng)貸款余額占總涉農(nóng)貸款余額的比例只有20.55%，也就是說近80%的涉農(nóng)貸款為扶貧貸款。因為扶貧貸款是政策性貸款，在脫貧攻堅過程中帶有政治任務性質(zhì)，有財政貼息，而且一般是提供給有償還能力的涉農(nóng)企業(yè)。在實際操作中，扶貧貸款大多不是直接貸款給農(nóng)戶，而是通過四方協(xié)議(政府、銀行、扶貧企業(yè)、農(nóng)戶)把款貸給了扶貧企業(yè)，農(nóng)戶從扶貧企業(yè)利潤中間接受益。扶貧貸款作為特定時期的特殊政策，雖然也有普惠的性質(zhì)，但是嚴格來說，它作為一種政治任務，不屬于常態(tài)的農(nóng)村普惠金融范疇。目前，除了貧困戶，一般村民或農(nóng)戶很難享受到普惠金融貸款，他們?nèi)缬匈J款需求，往往獲得的是以普惠金融的名義而利率遠遠高于基準利率的貸款。

其三，國家在總體上對金融機構(gòu)普惠金融業(yè)務提出了要求，但沒有區(qū)分農(nóng)村普惠金融和小微企業(yè)普惠金融，沒有對農(nóng)村尤其是對農(nóng)戶的普惠金融業(yè)務提出具體要求，因而在總貸款余額中，2021年小微企業(yè)貸款余額比普惠型涉農(nóng)貸款余額多10.4萬億元，增長率高6.6個百分點，說明銀行把普惠金融的主要精力放在了小微企業(yè)金融。因為小微企業(yè)貸款有抵押，而農(nóng)村普惠金融是沒有抵押的信用貸款。

我們從銀行金融機構(gòu)的性質(zhì)和職能來分析，就不難看出原因所在。

第一，國有商業(yè)銀行在普惠金融中的擔當有待進一步增強。國有銀行經(jīng)過改制，其股權(quán)結(jié)構(gòu)不再是單一的國有，而是國有股份制商業(yè)銀行。它不僅具有商業(yè)銀行的一般特性，即盈利性特征，而且還肩負著保障人民共同利益的社會責任，是我國金融體系的支柱。在國家大力提倡普惠金融的背景下，2021年六大國有銀行發(fā)放貸款總額85.21萬億元，其中涉農(nóng)貸款約15.3萬億元，占貸款總額的17.96%。其中，農(nóng)業(yè)銀行和郵儲銀行的占比較高，涉農(nóng)貸款在其總貸款中的占比分別為27.76%和24.95%，高于全國平均22.4%的水平；而建設銀行、工商銀行、中國銀行和交通銀行的涉農(nóng)貸款占比分別為13.16%、12.88%、11.11%和9.98%，均低于全國平均水平[15]。目前各大銀行沒有統(tǒng)一公布普惠型涉農(nóng)貸款的比重，是因為其涉農(nóng)貸款中大多為扶貧貼息貸款。況且國有商業(yè)銀行除了農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有網(wǎng)點外，其他國有商業(yè)銀行很少在農(nóng)村鋪設經(jīng)營網(wǎng)點。這表明國有商業(yè)銀行的盈利性目標較為明顯，從而在農(nóng)村普惠金融方面的社會責任擔當有所欠缺。

第二，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性職能限制了其開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務。農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為我國唯一一家農(nóng)業(yè)政策性金融央企，主要職責是服務國家發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹國家“三農(nóng)”政策。以2021年為例，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行資產(chǎn)業(yè)務中，政策性貸款占比為92%[16]。其主要業(yè)務是代理財政支農(nóng)資金的撥付，對國家政策規(guī)定支持的農(nóng)產(chǎn)品、特色產(chǎn)業(yè)、涉農(nóng)企業(yè)、各種扶貧開發(fā)和農(nóng)業(yè)基礎設施建設進行貼息貸款或低息貸款，即政策性撥貸款。從其業(yè)務內(nèi)容來看，其開展的政策性業(yè)務都是大宗存貸款業(yè)務，客戶的集中度比較高，往往集中在龍頭企業(yè)或一些大型客戶，不會面向農(nóng)戶開展一對一的普惠金融服務，因而限制了其對農(nóng)村普惠金融業(yè)務的開展。從廣義上來說，農(nóng)發(fā)行的業(yè)務都具有普惠“三農(nóng)”的性質(zhì)。但是從狹義上來說，農(nóng)發(fā)行這種大宗業(yè)務，在其現(xiàn)有規(guī)模和性質(zhì)約束下，必然排斥向農(nóng)戶的普惠金融服務。再說，政策性銀行雖然不以盈利為目的，但它也要追求資金使用效率和經(jīng)營效益，其財務目標為保本微利。也就是說，它的經(jīng)營以服務“三農(nóng)”為目的，并不意味著它沒有利潤或不追求利潤。否則，政策性金融就會成為國家的負擔。據(jù)資料顯示，2021年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的凈利潤達到248億元[16]，這個數(shù)據(jù)也只有四大國有商業(yè)銀行中任何一家利潤的十分之一左右。由此可以看出，政策性金融機構(gòu)既不能排除盈利目標，又不能以利潤為主要目標。受保本微利目標的制約，農(nóng)發(fā)行的普惠金融業(yè)務自然就以大宗業(yè)務為主而忽略了政策惠農(nóng)之外的農(nóng)村普惠金融業(yè)務。

第三，股份制商業(yè)銀行的商業(yè)性與普惠金融的普惠性之間的矛盾較為突出。如果說國有商業(yè)銀行的公有制性質(zhì)決定了其經(jīng)營必須兼顧經(jīng)濟效益與社會效益，那么股份制商業(yè)銀行的逐利性就是其首要的甚至是唯一的目標。從涉農(nóng)貸款在總貸款中的占比來看，總體上低于六大國有商業(yè)銀行17.96%的水平。截至2021年末，浙商銀行的涉農(nóng)貸款占其貸款總額的比重為12.84%；光大銀行、華夏銀行和興業(yè)銀行的涉農(nóng)貸款占比均超10%；平安銀行的涉農(nóng)貸款占比最低，只占3.24%。從涉農(nóng)貸款增速看，2021年比2020年的增速，最快的是中信銀行16.02%，其次是招商銀行13.97%，興業(yè)銀行9.88%，其余的股份制銀行涉農(nóng)貸款增速均在4%以內(nèi)，浦發(fā)銀行的涉農(nóng)貸款增速為-2.78%[17]。而同期增速中，六大國有銀行，除農(nóng)業(yè)銀行未披露增速外，其余5家國有銀行的增速均超10%。其中，建設銀行的增速最高，達18.05%，較2020年末增加3 769.62億元。其次是工商銀行，涉農(nóng)貸款余額較2020年末增加4 041.01億元，增速為17.9%[15]。這些數(shù)據(jù)表明，商業(yè)銀行并沒有將發(fā)展普惠金融作為未來戰(zhàn)略發(fā)展的需要，而是基于國家政策的要求以及監(jiān)督管理的強制而開展農(nóng)村金融業(yè)務。由于農(nóng)村普惠金融的客戶分散、借款時間長、數(shù)目小、風險大，因而相較于高端客戶群，商業(yè)銀行發(fā)展普惠金融必定要投入更高的成本。可見，股份制商業(yè)銀行的單純逐利性特征決定其信貸主體集中在城市地區(qū)和高端客戶群，而不會過多發(fā)展普惠金融。這就形成了商業(yè)銀行的“商業(yè)性”和普惠金融的“普惠性”之間的沖突。

第四，以服務“三農(nóng)”為己任的縣域銀行難以專心于農(nóng)村普惠金融業(yè)務。縣域銀行主要包括農(nóng)村信用合作社、農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行。農(nóng)村信用合作社是由中國人民銀行批準、社員自愿入股組成的農(nóng)村合作金融機構(gòu)。它的主要任務是籌集農(nóng)村閑散資金，為“三農(nóng)”提供金融服務，其業(yè)務本來就具有普惠性質(zhì)。然而，市場化改革以來，原農(nóng)村信用社管理體制幾經(jīng)變遷，隨著國家對農(nóng)信社放款渠道的逐步放開，本以農(nóng)村普惠金融為己任的農(nóng)村合作社資金也流向非農(nóng)領域，進一步追求商業(yè)化發(fā)展，越來越偏離服務社員的初心。正因為原有的農(nóng)村信用合作社大多數(shù)實際上已經(jīng)商業(yè)化，國家自2000年開始對農(nóng)村信用合作社進行改制，原來的農(nóng)村信用社和農(nóng)村合作銀行要逐漸全部改為農(nóng)村商業(yè)銀行，且不再組建新的農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行。目前已經(jīng)有13個省(市)全部實現(xiàn)改制，意味著這些地區(qū)農(nóng)村合作金融已經(jīng)退出。截至2021年末，全國有1 596家農(nóng)村商業(yè)銀行，577家農(nóng)村信用社，1 651家村鎮(zhèn)銀行，三者之和為3 824家。[18]相對于全國2 860個縣域經(jīng)濟體、30 218個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、69萬多個行政村來說，這三類縣域銀行的數(shù)量就顯得捉襟見肘，其中沒有完成改制的農(nóng)村信用社還要相繼完成改制。這樣一來，以服務“三農(nóng)”為主要目標的縣域金融機構(gòu)，只有農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行兩類規(guī)模較小的股份制商業(yè)銀行。這兩類縣域銀行的農(nóng)村普惠金融業(yè)務占到其業(yè)務的一半左右，在所有金融機構(gòu)中是最關注“三農(nóng)”的。其中，農(nóng)村商業(yè)銀行依然是農(nóng)村金融的主力軍，而覆蓋中國31個省(自治區(qū)、直轄市，未包含香港、澳門特別行政區(qū)和臺灣省)的1 651家村鎮(zhèn)銀行，雖然規(guī)模小，但其農(nóng)戶與小微企業(yè)貸款占比連續(xù)7年保持在90%以上[19]。然而，從農(nóng)商行和村鎮(zhèn)銀行成立時的屬性和實際運作中的職能來看，它們都是股份制商業(yè)銀行，其規(guī)模和經(jīng)營能力無法與國有商業(yè)銀行和大型股份制銀行相比，風險比較大，成本比較高，在盈利目標的硬性約束下，大量資金倒流到城市和工商業(yè)。就目前所公布的數(shù)據(jù)來看，這兩類農(nóng)村金融機構(gòu)大多公布的是服務“三農(nóng)”和小微企業(yè)的貸款總量，鮮見單獨公布農(nóng)村普惠金融數(shù)據(jù)；或有公布的，也是把扶貧貸款算在內(nèi)。據(jù)本課題組調(diào)研，這兩類縣域金融機構(gòu)的普惠貸款中，有一半左右的貸款是面向小微企業(yè)的，其盈利的一半左右來自非農(nóng)貸款。就其開展的所謂農(nóng)村普惠金融業(yè)務來看，它們給農(nóng)戶的信用貸款利率往往是基礎貸款利率的幾倍，其所提供的普惠金融產(chǎn)品不僅不“惠”，而且特別“貴”。

綜上所述，不管是國有商業(yè)銀行還是股份制商業(yè)銀行，不管是大型商業(yè)銀行還是縣域商業(yè)銀行，亦或是合作制金融機構(gòu)，都存在銀行的“商業(yè)性”(盈利性)與普惠金融的“普惠性”之間的矛盾。從2019年開始，國家要求國有商業(yè)銀行連續(xù)三年每年普惠金融業(yè)務增長不低于30%，這種硬性考核要求使得國有商業(yè)銀行在農(nóng)村普惠金融服務中比股份制銀行做得好一些。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行以貫徹國家“三農(nóng)”政策為主要職責，加上經(jīng)營目標的制約，也難以在政策性惠農(nóng)業(yè)務之外的農(nóng)村普惠金融上有所作為。隨著農(nóng)村合作金融的逐步退出，縣域農(nóng)村金融機構(gòu)在盈利目標的硬約束下，這些本該最有利于開展農(nóng)村普惠金融的金融機構(gòu)也在商業(yè)化道路上與“三農(nóng)”漸行漸遠。可見，化解銀行“商業(yè)性”與農(nóng)村普惠金融的“普惠性”之間的矛盾，就成為解決農(nóng)村金融“普惠”難題的關鍵。

二、農(nóng)村金融的高風險、高成本導致農(nóng)村金融“普惠”難

首先，農(nóng)村金融的風險大。一是由于農(nóng)業(yè)本身就是個弱勢產(chǎn)業(yè)，市場風險、自然風險居高不下。自然風險會使農(nóng)民由于農(nóng)產(chǎn)品欠收而虧損。即使沒有自然風險，農(nóng)產(chǎn)品豐收后卻面臨的是“谷賤傷農(nóng)”的價格風險。“大包干”以后，農(nóng)戶絕大多數(shù)變成一家一戶經(jīng)營的小農(nóng)，分散經(jīng)營的小農(nóng)幾乎沒有抗風險能力。二是農(nóng)村普惠金融貸款基本屬于沒有抵押的信用貸款，因為我國《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有權(quán)的土地使用權(quán)不得抵押。耕地、宅基地的所有權(quán)歸集體而不能抵押(除試點耕地和住房作為抵押的農(nóng)村地區(qū)外)，農(nóng)民因沒有可抵押的財產(chǎn)而成了風險大、信用級別低的人群。三是我國農(nóng)村信用擔保體系薄弱，農(nóng)村金融的利益共享和風險共擔長效機制尚未真正建立[20]。其主要體現(xiàn)為農(nóng)民、農(nóng)村企業(yè)以及其他農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體信用意識欠缺，農(nóng)村又缺少有公信力的擔保組織，而較為專業(yè)的擔保組織費用又比較昂貴，農(nóng)戶無法承擔高昂的成本，只能尋找親朋好友作為擔保人，這樣就形成互相包庇的循環(huán)圈。這些因素疊加，加劇了金融機構(gòu)經(jīng)營農(nóng)村普惠金融的風險。

其次，農(nóng)村金融的成本高。分散的一家一戶的服務對象，每戶所需資金數(shù)額小，金融機構(gòu)在開展普惠金融業(yè)務時沒有規(guī)模效益，投入的人力、物力遠遠大于其他金融業(yè)務，無疑增加了金融機構(gòu)的服務成本。據(jù)統(tǒng)計，從貸款角度來說，普惠金融產(chǎn)品的融資成本通常為15%～20%。這種高額成本，使金融機構(gòu)面對農(nóng)村普惠金融望而卻步。為了降低成本，金融機構(gòu)需要開展大量的業(yè)務才能降低成本，增加收益。如果業(yè)務量較少，有可能給這些金融機構(gòu)帶來運營的風險。

金融產(chǎn)品的價格和成本、風險成正相關，高成本、高風險必定是高價格。農(nóng)村普惠金融的高風險，高成本直接導致金融機構(gòu)提供的農(nóng)村普惠金融產(chǎn)品的高利率。近幾年，在國家政策的強制下，各大銀行雖然設立了普惠金融事業(yè)部，按照國家要求開展了普惠金融業(yè)務，但隨之而來的是比較高的貸款利率。據(jù)本課題組調(diào)研，目前的基本情況是：第一，各大商業(yè)銀行和農(nóng)村商業(yè)銀行公布的涉農(nóng)貸款利率與普通貸款利率基本持平，但其中大多為扶貧貸款，由于扶貧貸款業(yè)務有國家財政貼息，所以貸款利率往往低于普通貸款利率，加之近幾年賦予扶貧貸款的政治性，使國有銀行不敢怠慢。而真正的普惠型涉農(nóng)貸款，國有商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行都開展得比較少，且實際操作過程中的貸款利率往往高于公布的利率。第二，真正開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務的農(nóng)村信用社、農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行三家縣域銀行，所謂普惠型貸款利率都比較高。由于銀保監(jiān)會明確規(guī)定這三類縣域金融機構(gòu)原則上業(yè)務不跨縣(區(qū))，其定位主要在農(nóng)村。2013年7月，中國人民銀行為進一步推進利率市場化改革，取消了農(nóng)村金融機構(gòu)貸款利率的下限，也不再設立上限。受盈利性指標的約束，為了降低風險和成本，縣域農(nóng)村金融機構(gòu)開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務的貸款利率至少高于商業(yè)貸款利率2～3個百分點，其中村鎮(zhèn)銀行的農(nóng)村普惠金融貸款利率一般在10%左右，遠遠高于非農(nóng)貸款利率。這對于收入水平本來就低于全國平均水平的農(nóng)村居民來說，無疑增加了他們的負擔。

實際運行中的所謂農(nóng)村普惠金融貸款，以并不優(yōu)惠的價格(利率)呈現(xiàn)給廣大農(nóng)村居民，不僅沒有體現(xiàn)普惠金融的“惠”，也自然不能使所謂普惠金融產(chǎn)品“普”及廣大農(nóng)村。高貸款利率，同時意味著農(nóng)戶難以進入主流金融體系享受金融產(chǎn)品與服務，農(nóng)民“享受”不起這么高的金融產(chǎn)品價格，不到萬不得已是不會購買這種金融服務的，而且也阻礙了農(nóng)戶參與金融市場進行投資理財并實現(xiàn)財產(chǎn)性收入[21]。這與國家普惠金融政策力主惠及“三農(nóng)”的愿望相差甚遠，加劇了城鄉(xiāng)之間的不平等。

三、政府主導、銀行共同參與是破解農(nóng)村金融“普惠”難題的根本出路

“普惠金融”中的“普”就是普及、覆蓋面廣的意思，也就是讓社會各階層和群體都能享受到金融服務。然而，對于中等以上收入群體來說，享受金融服務是不成問題的。所以，這里的“普”實質(zhì)上是指把服務對象擴至信用級別較低的“中小微弱”群體，其中農(nóng)村普惠金融的服務對象是“中小微弱”群體中最弱的群體。“惠”就是提高“中小微弱”群體對金融服務的可得性和滿意度，通俗地說就是優(yōu)惠、實惠。“普”和“惠”是相輔相成的，健全的農(nóng)村金融服務體系即“普”是“惠”的前提；而農(nóng)戶能夠承受且低于其他群體貸款利率的“惠”是“普”的保證，過高的利率會使農(nóng)戶排斥金融服務，從而也達不到“普”的目的。農(nóng)村普惠金融要實現(xiàn)既“普”又“惠”，必須在政府的主導作用下，發(fā)揮各類銀行的積極作用。

(一)發(fā)揮政府在農(nóng)村普惠金融中的主導和規(guī)范作用

農(nóng)村金融作為農(nóng)村經(jīng)濟的血脈，是關系到農(nóng)業(yè)的基礎地位是否穩(wěn)固、農(nóng)村還能不能留住人、經(jīng)營農(nóng)業(yè)還有沒有前途、農(nóng)民能否實現(xiàn)共同富裕、鄉(xiāng)村能否振興的重大問題，也關系到全面建設社會主義現(xiàn)代化的全局問題。我國作為發(fā)展中國家，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、貧富差距將在一定時期內(nèi)存在。在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)村金融如果沒有政府強有力的干預，任由市場調(diào)節(jié)，只會使差距越來越大。黨的二十大報告指出：“全面建設社會主義現(xiàn)代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村”[22]30-31。農(nóng)村普惠金融提供的是農(nóng)戶對金融服務的最基本需求或最低層次的需求，而商業(yè)銀行又不愿進入農(nóng)村。因而農(nóng)村普惠金融不同于其他金融服務，具有準公共產(chǎn)品性質(zhì)[23]。農(nóng)村普惠金融的地位和準公共產(chǎn)品性質(zhì)決定了其不可以完全放給市場，政府必須在其中發(fā)揮主導作用，引導并規(guī)范金融機構(gòu)向農(nóng)村提供更多更優(yōu)惠的普惠金融產(chǎn)品，為實現(xiàn)“到2035年，全體人民共同富裕取得更為明顯的實質(zhì)性進展……到本世紀中葉，全體人民共同富裕基本實現(xiàn)”[24]的目標，發(fā)揮應有的作用。

1.財政補貼是解決銀行“商業(yè)性”與農(nóng)村普惠金融“普惠性”之間矛盾的關鍵。農(nóng)村普惠金融作為準公共產(chǎn)品，具有商業(yè)性和公益性兩重性質(zhì)。商業(yè)性就是遵循市場規(guī)律，國家《推進普惠金融發(fā)展規(guī)劃(2016—2020年)》給普惠金融的定義中就有“以可負擔的成本為有金融服務需求的社會各階層和群體提供適當、有效的金融服務”[9]2，不管什么性質(zhì)的金融機構(gòu)，不可能提供低于成本價格的金融服務，首先要保證自身的生存，然后才能更好地服務社會。公益性就是既要覆蓋面廣即“普”，又不能單純?yōu)榱死麧櫠o農(nóng)戶過高的貸款利率即“惠”。在商業(yè)性和公益性之間尋找平衡，就是解決銀行“商業(yè)性”與農(nóng)村普惠金融“普惠性”之間的矛盾。商業(yè)銀行的商業(yè)性決定了其首要目標是利潤，不愿涉入成本高、風險大、收益低的農(nóng)村金融，這正是農(nóng)村金融貧血的根本原因。解決的根本辦法就是財政給予農(nóng)村金融真金實銀的支持，通過財政貼息的辦法調(diào)動銀行參與農(nóng)村普惠金融業(yè)務，提高農(nóng)戶對農(nóng)村金融服務的可得性。財政貼息既可以直接補貼給開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務的金融機構(gòu)(或通過稅式支出降低各金融機構(gòu)開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務的稅收)，也可以補貼給有貸款需求的農(nóng)戶。就目前運行狀況來看，補貼給有貸款需求的農(nóng)戶比較科學，一是可以杜絕商業(yè)銀行套取國家財政補貼，二是把財政補貼補給真正有資金需求的農(nóng)戶，提高補貼的針對性。除農(nóng)村居民享受財政貼息貸款外，在農(nóng)村地區(qū)興辦有利于延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和增加農(nóng)村就業(yè)的企業(yè)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)青年等，如果需要金融服務，也應納入財政貼息范圍。

2.科學設定各類銀行的“法定農(nóng)村普惠金融貸款比例”和農(nóng)村普惠貸款的利率上限。就目前來說，金融機構(gòu)仍然是各行業(yè)中最賺錢的行業(yè)之一。根據(jù)“2021年《財富》中國500強排行榜”，2021年中國500強公司中，按利潤排名，工行、建行、農(nóng)行、中行分別位于前四名，招商銀行、交通銀行、興業(yè)銀行、中國郵政儲蓄銀行、浦發(fā)銀行、光大銀行、民生銀行、北京銀行、華夏銀行、上海銀行、江蘇銀行分別位于第9、10、11、12、13、21、25、38、39、40、50位而進入前五十名。也就是說中國五百強中，前五十位的公司中，銀行占了15個。其中除了北京銀行、上海銀行、江蘇銀行屬于城市商業(yè)銀行外，其余均為國有商業(yè)銀行和全國性股份制商業(yè)銀行。此外，寧波銀行、南京銀行、浙商銀行、徽商銀行、渤海銀行、重慶農(nóng)村商業(yè)銀行的利潤都在前100名。[25]可見，商業(yè)銀行有能力“以可負擔的成本”承擔農(nóng)村普惠金融的社會責任。當然，不同性質(zhì)和規(guī)模的銀行贏利能力有差別，國家可以根據(jù)各類銀行的性質(zhì)和分類，制定有差別的“法定農(nóng)村普惠金融貸款比例”和有差別的農(nóng)村普惠貸款利率上限。其中，首先要體現(xiàn)國有商業(yè)銀行帶頭承擔社會責任，這是公有制的性質(zhì)所決定的。對于股份制商業(yè)銀行、城市商業(yè)銀行以及農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行，依據(jù)其中公有股權(quán)的比例確定承擔農(nóng)村普惠貸款的責任大小。當然，這并不意味著非公有股份不需要承擔農(nóng)村普惠貸款的責任。習近平總書記在企業(yè)家座談會上指出：“企業(yè)既有經(jīng)濟責任、法律責任，也有社會責任、道德責任”[26]。通過對金融機構(gòu)承擔農(nóng)村普惠金融貸款責任的量化，可以倒逼金融機構(gòu)加強金融信息化建設，通過數(shù)字金融，在降低成本的同時為農(nóng)村提供優(yōu)惠的貸款利率，進而提高農(nóng)村普惠金融的覆蓋面和普及率，使農(nóng)村居民享受到實質(zhì)性的“普惠”金融。

3.制定普惠金融法規(guī)，加強對農(nóng)村普惠金融業(yè)務的監(jiān)管和考核。農(nóng)村普惠金融是金融服務領域最薄弱的環(huán)節(jié)，也是普惠金融領域金融主體最不情愿涉入的領域，加之鄉(xiāng)村振興和共同富裕是一個長期的過程。在這一過程中，要把農(nóng)村普惠金融落到實處。

首先，要有法律來保障農(nóng)村居民獲得普惠金融服務權(quán)，并規(guī)定金融機構(gòu)向農(nóng)村居民公平地提供普惠金融服務的義務。通過立法的方式為農(nóng)村普惠金融保駕護航，這在國際上是有范例的，比如印度的《區(qū)域農(nóng)村銀行法》、孟加拉國《格萊珉銀行法》、美國的《社區(qū)再投資法》等。我國作為一個農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村普惠金融涉及面廣，更需要通過立法，才能從根本上消除金融排斥，更加公平地配置金融資源；才能保證普惠金融對農(nóng)村持久的輸血和造血功能，以法律手段保障農(nóng)村普惠金融的可持續(xù)發(fā)展。

其次，要把農(nóng)村金融機構(gòu)納入統(tǒng)一監(jiān)管。就目前來說，要避免過去農(nóng)信社由農(nóng)業(yè)銀行、人民銀行等監(jiān)管的情況，改進當前省聯(lián)社對農(nóng)信社的自我監(jiān)管方式(一般來說，監(jiān)管是指外部監(jiān)督管理，而省聯(lián)社是農(nóng)信社的上級部門，負有直接內(nèi)部管理責任，不屬于外部監(jiān)管)，將所有金融機構(gòu)統(tǒng)一由銀保監(jiān)會監(jiān)管。因為在農(nóng)信社改為農(nóng)商行以后，省聯(lián)社也已不再具有合作性質(zhì)，而是實質(zhì)上的省級農(nóng)商(聯(lián)合)銀行。目前，個別地方在專業(yè)合作社基礎上成立了新型農(nóng)村合作金融機構(gòu)。不管什么性質(zhì)的金融機構(gòu)，由銀保監(jiān)會統(tǒng)一監(jiān)管，才是順理成章的。

再次，要對金融機構(gòu)的農(nóng)村普惠金融業(yè)務進行考核。目前，國家對金融機構(gòu)普惠金融業(yè)務有總體上的考核，而沒有對其農(nóng)村普惠金融業(yè)務進行單項考核，并且從政府近些年對普惠金融業(yè)務的要求來看，實際上是把“為中小微企業(yè)提供更好服務”作為重點，而農(nóng)村普惠金融大多是圍繞扶貧攻堅的政治任務進行的，導致各類金融機構(gòu)公布普惠金融業(yè)務成績單時把農(nóng)村普惠金融業(yè)務隱藏在大普惠金融中。因此，有必要監(jiān)督并考核各類金融機構(gòu)普惠型涉農(nóng)貸款規(guī)模和比例，使農(nóng)村普惠金融業(yè)務的發(fā)展具體為量化指標。從農(nóng)村普惠金融的服務對象來看，農(nóng)村居民的文化程度普遍比較低，對金融產(chǎn)品的判斷識別能力相對較差，這就需要監(jiān)管部門對普惠金融產(chǎn)品和服務施以更嚴格的監(jiān)管，切實保障農(nóng)村居民的利益。

4.推進村鎮(zhèn)金融基礎設施建設，改善農(nóng)村金融環(huán)境。首先，政府應全力督促引導各大銀行在農(nóng)村區(qū)域建設全覆蓋、多層次的金融服務體系，加大村鎮(zhèn)一級的金融網(wǎng)絡覆蓋面，健全農(nóng)村金融體系。其次，政府要加強農(nóng)村互聯(lián)網(wǎng)基礎設施建設，普及農(nóng)村數(shù)字金融，搭建農(nóng)村普惠金融信息平臺，為農(nóng)村普惠金融插上金融科技的翅膀，以方便手機銀行、網(wǎng)上銀行、移動支付業(yè)務等智能化普惠金融業(yè)務的開展；進一步健全農(nóng)村現(xiàn)代金融支付體系，使農(nóng)村地區(qū)的中小銀行全部納入中國人民銀行跨行支付系統(tǒng)；不斷擴大農(nóng)戶信用采集覆蓋面，推進信用信息跨行共享；建立貫通稅務、工商、司法等機構(gòu)的風險防控平臺，在信息安全的基礎上實現(xiàn)信息資源共享，以降低金融機構(gòu)成本，緩解信息不對稱，更好地為農(nóng)戶提供普惠金融服務。最后，政府要加強對農(nóng)村居民的金融素養(yǎng)和數(shù)字信息技術(shù)培訓，普遍提高廣大農(nóng)村居民的信用意識和風險意識，提高農(nóng)村居民運用數(shù)字信息技術(shù)的能力，利用多種渠道和方式加大對誠信和失信懲戒的宣傳，為農(nóng)村數(shù)字普惠金融的拓展提供良好的人文環(huán)境。

(二)完善農(nóng)村金融體系，發(fā)揮各類金融機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融中的作用

完善的金融體系，是普惠金融的一個重要標志。聯(lián)合國在2005年提出普惠金融概念時，就呼吁建立全球完善的金融體系。改革開放之初，就有學者建議要健全農(nóng)村金融體系[27]。2002年修訂的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》明確提出國家建立健全農(nóng)村金融體系。然而，農(nóng)村金融體系在市場化改革中卻不斷弱化。黨的二十大再次強調(diào)“健全農(nóng)村金融服務體系”[22]31。健全的農(nóng)村金融體系，有利于形成金融競爭格局，降低金融產(chǎn)品價格，提高普惠金融服務質(zhì)量。目前，能夠給農(nóng)村居民提供普惠金融產(chǎn)品的金融機構(gòu)主要是銀行。因而，要給各類銀行金融機構(gòu)準確定位，承擔起農(nóng)村普惠金融的責任，助力鄉(xiāng)村振興。

1.發(fā)揮國有商業(yè)銀行在農(nóng)村普惠金融中的領頭羊作用。國有商業(yè)銀行是國家金融體系中最重要的主體，資金實力雄厚，抗風險能力強，是國家金融安全的“壓艙石”，是貫徹國家金融政策的“領頭羊”。當普通商業(yè)銀行不愿介入高風險、高成本的農(nóng)村普惠金融時，國有商業(yè)銀行責無旁貸。國有商業(yè)銀行在農(nóng)村普惠金融中發(fā)揮“領頭羊”作用，不是道德綁架，而是作為國有企業(yè)的使命擔當；也不是沒有考慮國有商業(yè)銀行的經(jīng)營能力，就其目前的贏利能力來看，完全可以“以可負擔的成本”承擔起農(nóng)村普惠金融業(yè)務。目前，國有商業(yè)銀行除了中國農(nóng)業(yè)銀行和郵政儲蓄銀行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級有營業(yè)網(wǎng)點外，其他國有商業(yè)銀行一般只把網(wǎng)點設到縣城，沒有下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。國有商業(yè)銀行應當向中國郵政學習，把惠農(nóng)網(wǎng)點鋪設到農(nóng)村甚至更邊遠地區(qū)，發(fā)揮國有銀行作為國有金融機構(gòu)的普惠性社會責任，為“三農(nóng)”提供全方位、多元化的金融服務。

2.重建農(nóng)村信用合作社，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融，夯實農(nóng)村普惠金融的根基。農(nóng)村信用合作社是農(nóng)村普惠金融體系中重要的組成部分，是農(nóng)村的合作制金融主體，是“農(nóng)民自己的銀行”。在市場經(jīng)濟條件下，各類商業(yè)銀行和政策性銀行都有自己特定的經(jīng)營目標和領域，即使是國家對各類銀行的農(nóng)村普惠金融業(yè)務比例和增長速度進行考核，也不能完全滿足農(nóng)村居民對普惠金融多樣化的需求。農(nóng)村合作金融網(wǎng)點扎根農(nóng)村本土，管理人員和服務對象都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)鄰，是農(nóng)村“熟人社會”中的金融機構(gòu)。它不以盈利為目的，以農(nóng)戶之間的互助為目的。這種地緣、人緣優(yōu)勢，決定了農(nóng)村合作金融在開展農(nóng)村普惠金融方面具有低風險、低成本、高效率的優(yōu)勢。因此，農(nóng)村合作金融應該成為農(nóng)村普惠金融的根基。

市場化改革以來，原農(nóng)村合作信用越來越失去“合作”的性質(zhì)，在商業(yè)化運行中被改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。其原因不是農(nóng)村合作金融制度本身不好，而是市場經(jīng)濟改革以來諸多因素影響的結(jié)果：一是利潤最大化目標的誘導；二是有的農(nóng)村集體經(jīng)濟癱瘓導致農(nóng)村集體領導渙散，尤其是黨在農(nóng)村的領導核心一度弱化；三是政府一味順從市場化過程中農(nóng)村信用社的商業(yè)化方向，而沒有及時扭轉(zhuǎn)使其回到服務“三農(nóng)”的初心上來。在農(nóng)村金融普遍商業(yè)化的今天，要夯實農(nóng)村金融的根基，必須重建農(nóng)村信用合作社，發(fā)展新型農(nóng)村合作金融。

新型農(nóng)村合作金融與傳統(tǒng)合作金融相比，其建立的經(jīng)濟基礎已經(jīng)發(fā)生了很大變化。農(nóng)業(yè)“大包干”以后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式從集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有、農(nóng)戶分散經(jīng)營。而合作金融建立和持續(xù)發(fā)展的基礎，首先是生產(chǎn)方式的合作，也就是說集體經(jīng)濟是信用合作的基礎。原農(nóng)村信用合作社在“大包干”背景下不斷商業(yè)化而逐漸失去合作性質(zhì)，就足以證明生產(chǎn)方式的合作是信用合作的前提。在目前農(nóng)村土地三權(quán)分置情況下，走上集體經(jīng)濟的農(nóng)村，大多采取的是合作經(jīng)濟形式。而實行新型農(nóng)村合作金融的主要是生產(chǎn)、供銷、信用合作的“三位一體”模式，即：農(nóng)民專業(yè)合作社+供銷合作社+信用合作社。這種模式是在農(nóng)民專業(yè)合作社內(nèi)進行信用合作，是在集體生產(chǎn)中內(nèi)生的合作金融[28]。還有一種形式就是在農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展比較好的農(nóng)村社區(qū)，建立農(nóng)村社區(qū)內(nèi)資金互助的合作金融。這兩種形式都應當以新型農(nóng)村集體經(jīng)濟為依托。一方面新型信用合作社不僅能夠滿足社員或村民的小額資金需求，也能為壯大集體經(jīng)濟提供資金來源；另一方面在維持新型信用合作社發(fā)展壯大的同時，農(nóng)民可以分享全產(chǎn)業(yè)鏈的信用合作收益，以“增加中低收入群眾要素收入”和“財產(chǎn)性收入”[22]47。鑒于此，建議當前正在進行的農(nóng)村信用社改制，不要“一刀切”地把原農(nóng)村信用合作社改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。對確實已經(jīng)商業(yè)化的農(nóng)村信用社，果斷地將其改制為農(nóng)村商業(yè)銀行；如果原有的農(nóng)村信用社依然具有合作金融的性質(zhì)，只是管理存在問題，應著力幫助其提高管理能力，將其完善為新型農(nóng)村合作金融機構(gòu)。不管哪一種形式的新型農(nóng)村合作金融，都必須加強黨對信用社的領導，加強民主管理，嚴格遵守2014年中央一號文件所規(guī)定的堅持社員制、封閉性原則，不對外吸儲放貸、不支付固定回報的基本原則。只有這樣，才能從根本上吸取原農(nóng)村信用社商業(yè)化的教訓，使新型農(nóng)村合作金融健康可持續(xù)發(fā)展。

3.農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行要為農(nóng)戶提供真正的普惠金融產(chǎn)品。新型農(nóng)村合作金融機構(gòu)目前只是在全國極個別集體經(jīng)濟發(fā)展比較好的地區(qū)試點。在新型農(nóng)村合作金融還沒有普遍建立起來之前，目前以服務“三農(nóng)”為主要目標的縣域金融機構(gòu)中，只有農(nóng)村商業(yè)銀行和村鎮(zhèn)銀行兩類規(guī)模較小的股份制商業(yè)銀行。農(nóng)村商業(yè)銀行雖然性質(zhì)上是股份制商業(yè)銀行，但其是在農(nóng)村信用社基礎上改制而來的，有服務“三農(nóng)”的“基因”。村鎮(zhèn)銀行設立時的定位就是專門設立在農(nóng)村、以服務“三農(nóng)”為主要任務的金融機構(gòu)。這兩類扎根農(nóng)村的縣域金融機構(gòu)，目前是農(nóng)村普惠金融的主力軍。然而，要在激烈的市場競爭中立于不敗之地，這兩類縣域金融機構(gòu)，一方面要加強管理，提高金融科技水平，設法降低風險和成本，不斷進行金融產(chǎn)品和服務的創(chuàng)新，以優(yōu)質(zhì)多樣化的普惠金融產(chǎn)品服務“三農(nóng)”，穩(wěn)住“三農(nóng)”市場，就一定能夠在鄉(xiāng)村振興中大有作為，從而實現(xiàn)既服務“三農(nóng)”又發(fā)展壯大自己的雙贏結(jié)果。另一方面，這兩類金融機構(gòu)更需要不忘服務三農(nóng)的“初心”，持續(xù)擴大農(nóng)村普惠金融業(yè)務，防止以“三農(nóng)”的名義成立而主要做非農(nóng)金融業(yè)務。

4.中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行可以在力所能及的范圍內(nèi)開展農(nóng)村普惠金融零售業(yè)務。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行肩負著實現(xiàn)國家農(nóng)業(yè)安全、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強國戰(zhàn)略的重任，以貫徹國家農(nóng)業(yè)政策為己任。因此，不能強求農(nóng)發(fā)行與其他商業(yè)銀行一樣肩負農(nóng)村普惠金融的零售業(yè)務。然而，目前農(nóng)發(fā)行的一些地方分行已經(jīng)開始探索開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務，表明農(nóng)業(yè)政策性金融機構(gòu)可以利用自己服務“三農(nóng)”的政策優(yōu)勢，一改過去只對公、不對私的業(yè)務模式，在力所能及的情況下不斷拓寬“三農(nóng)”金融服務范圍，增加貸款種類，積極開展農(nóng)村普惠金融業(yè)務，把更多更優(yōu)惠的普惠金融產(chǎn)品送到普通農(nóng)戶手中。

5.股份制商業(yè)銀行應積極參與農(nóng)村普惠金融業(yè)務。這里的股份制商業(yè)銀行，是指除縣域商業(yè)銀行之外的全國性的股份制商業(yè)銀行和省屬股份制商業(yè)銀行。在國家倡導普惠金融的過去幾年里，這類銀行的普惠金融業(yè)務占比最低。作為國家批準設立的金融機構(gòu)，應當服從國家發(fā)展戰(zhàn)略大局，而不應當游離于農(nóng)村普惠金融這一國家發(fā)展戰(zhàn)略之外。國家可以對這類銀行設置略低于國有商業(yè)銀行的農(nóng)村普惠金融業(yè)務考核指標，并督促其承擔農(nóng)村普惠金融這一社會責任。作為股份制銀行本身，應充分認識到發(fā)展農(nóng)村普惠金融看似增加了成本，但卻能夠為金融機構(gòu)帶來市場認同度和知名度的提升等無形資產(chǎn)，是在激烈的金融市場競爭中占據(jù)優(yōu)勢的一種方式。因此，股份制商業(yè)銀行應當以競爭者的姿態(tài)積極參與到農(nóng)村普惠金融中，而不是以往的“旁觀者”角色。

結(jié)論

我國農(nóng)村普惠金融開展不到10年的時間，農(nóng)村金融體系在不斷完善，在一定程度上緩解了農(nóng)戶資金壓力。但從普惠金融本身的性質(zhì)來看，農(nóng)村普惠金融目前既不“普”，也不“惠”。實現(xiàn)農(nóng)村普惠金融，任重而道遠。政府不僅應當在政策上給予鼓勵和引導，更應當在財政上給予支持，這是協(xié)調(diào)銀行盈利目標與政府普惠目標的關鍵，是破解農(nóng)村普惠金融“普惠”難題的關鍵。國家不僅要通過稅收、法律、行政等手段，為農(nóng)村普惠金融的發(fā)展營造良好的制度環(huán)境和人文環(huán)境；還要通過制度設計，在構(gòu)建新型農(nóng)村合作金融、夯實農(nóng)村普惠金融根基的基礎上，依據(jù)各類金融機構(gòu)的性質(zhì)和特征，對各類金融機構(gòu)在農(nóng)村普惠金融中的作用進行準確定位，使它們既發(fā)揮各自優(yōu)勢，又相得益彰。金融機構(gòu)把盈利目標與社會責任統(tǒng)一起來，不僅是社會主義金融本質(zhì)特征的體現(xiàn)，而且是社會主義國家金融機構(gòu)的使命擔當。