鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的困境與紓解

徐 潔，高清淺

（西南政法大學(xué) 民商法學(xué)院，重慶 401120）

作為兼具經(jīng)濟和社會特征的地域綜合體，鄉(xiāng)村的興衰與國家的發(fā)展息息相關(guān)。振興鄉(xiāng)村可謂推動國家又好又快發(fā)展的關(guān)鍵步驟。2017年10月18日，習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中首次提及“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，明確“三農(nóng)”問題與國計民生息息相關(guān)，是黨的工作重心所在[1]。2018年的中央“一號文件”即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村在新發(fā)展階段的發(fā)展優(yōu)先性和全面推進鄉(xiāng)村振興進行了總體部署[2]。同年9月，《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》印發(fā)，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施謀劃了一系列重大舉措，進一步細化了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的相關(guān)要求[3]，且依據(jù)“遠粗近細”原則分三階段進行了目標任務(wù)的部署。2021年的中央“一號文件”即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》同樣和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略相關(guān)，繼續(xù)對“三農(nóng)”工作進行指導(dǎo)[4]。2022 年的“中央一號”文件即《中共中央 國務(wù)院關(guān)于做好二○二二年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》持續(xù)關(guān)注鄉(xiāng)村振興問題，繼續(xù)穩(wěn)中求進推進鄉(xiāng)村振興重點工作[5]。2022年10月16日，習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中又一次對涵括“深化農(nóng)村土地制度改革”等內(nèi)涵的“全面推進鄉(xiāng)村振興”這一發(fā)展理念進行了強調(diào)[6]。系列文件的出臺，彰顯了黨和政府對鄉(xiāng)村振興的高度關(guān)注與重視，而曾多次出現(xiàn)在文件中的“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”可謂實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)。然而我國《土地管理法》的第四次修正，雖在一定程度上破除了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律障礙，在土地市場交易對象的多元化與運行機制的新型化上有所突破，但對集體經(jīng)營性建設(shè)用地可免除征收程序進入市場流轉(zhuǎn)的主體、客體、交易、收益分配和配套制度等要素卻并無明確完整的指引規(guī)則，相關(guān)的制度困境仍較為凸顯。這些制度困境的存在極有可能弱化農(nóng)地入市的效果、阻礙農(nóng)地入市的進程，對其加以紓解在鄉(xiāng)村振興的時代背景下顯得尤為緊迫。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的需求厘清

（一）平等式權(quán)利保護

“完善農(nóng)村承包地‘三權(quán)分置’制度，在依法保護集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)。”①作為集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離背景下的又一次重要革新，“三權(quán)分置”可謂在繼承原有改革成果的基礎(chǔ)上，進一步指明了未來農(nóng)地制度的改革方向[7]。而作為“三權(quán)”中最晚分離出的經(jīng)營權(quán)，“平等保護”的倡導(dǎo)可以說是對以往“放活”該權(quán)利的倡導(dǎo)②的鞏固與深化。經(jīng)營權(quán)作為和集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)并列的附著在農(nóng)村土地上的權(quán)利，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的探索和構(gòu)建中，理應(yīng)受到和集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)同等的保護。相比于確定權(quán)屬的所有權(quán)和保障生存的承包權(quán)，土地經(jīng)營權(quán)具有更大的放活潛力，而入市流轉(zhuǎn)正是放活土地經(jīng)營權(quán)的可行而重要的途徑。對其施加與另外兩項權(quán)利平等的保護，對于土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利轉(zhuǎn)化和作用發(fā)揮具有重要的促進作用。

（二）交易式效率提升

“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑。”③農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所對應(yīng)的客體是經(jīng)營性使用權(quán)，“經(jīng)營”本身即蘊含了交易的屬性。人們通過交易所為之行為，即用集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)置換對應(yīng)的金錢或他種資源。而愿意用他項價值相等甚至更高的資源來換入土地資源的人，無疑更加需求土地，往往也會更加積極地利用土地。如此一來，集體經(jīng)營性建設(shè)用地的利用效率就會提升，而不必閑置甚至浪費。賦予入市流轉(zhuǎn)交易方式更多的可能性，可以節(jié)省交易雙方的交易成本，提高土地經(jīng)營性使用權(quán)交易和利用的效率。

（三）規(guī)劃式秩序維護

“完善農(nóng)村土地利用管理政策體系，盤活存量，用好流量，輔以增量”④“完善盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地政策”⑤。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市關(guān)乎多方主體，不同的主體有不同的利益追求。加之有些建設(shè)用地的分布較為零星，不便利用，一些地塊甚至常年處于閑置和浪費之中。如果沒有合理的規(guī)劃而任由相關(guān)主體進行自由交易，難免埋下秩序混亂甚至侵占其他用地的隱患。因而，需要對土地的利用進行相應(yīng)的規(guī)劃，確定哪些位置、多大面積的集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以入市，并對存量用地、流量用地和增量用地進行因地制宜式的對策性處理，最大化地激發(fā)農(nóng)村土地資源的活力。

（四）保障式收益分配

“始終堅持把農(nóng)民更多分享增值收益作為基本出發(fā)點，著力增強農(nóng)民參與融合能力，創(chuàng)新收益分享模式”⑥“建立集體經(jīng)營性建設(shè)用地增值收益分配機制”⑦。入市是為了更好地利用土地資源，從土地資源中發(fā)掘更大的收益的潛力。而農(nóng)民群體可謂首要且最為重要的分配對象。因而，要著力探索合理的、對農(nóng)民群體更為有利的分配方式。不論是將收益直接分配給農(nóng)民，還是通過將收益用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等使農(nóng)民間接收益，都必須貫徹“取之于地，主要用之于農(nóng)”的原則⑧，要保證土地入市收益的絕大部分用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的建設(shè)和發(fā)展上，切實保障農(nóng)民權(quán)益。

（五）完善式配套建設(shè)

“健全土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系”⑨“加強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和管理信息網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)，提供綜合性交易服務(wù)”⑩。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的普及與實現(xiàn)是一項系統(tǒng)性工程，僅僅著眼于入市制度本身的構(gòu)建并不能達到最優(yōu)效果。配套制度不健全、不完善將阻礙入市的進程和預(yù)期效果的實現(xiàn)，因而還需構(gòu)建好與入市相關(guān)的配套制度。農(nóng)地的入市流轉(zhuǎn)既需要有妥適的管理，還需要有良好的服務(wù)。透明的交易平臺需要建立，完善的服務(wù)體系需要健全。良好的配套制度和配套設(shè)施的建立，不僅將便利入市實踐，還將對入市主體的入市行為起到指導(dǎo)和規(guī)范作用，從而助力形成有序的入市秩序，實現(xiàn)良好的入市效果。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的制度困境

（一）主體制度之困境

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主體困境主要表現(xiàn)在入市流轉(zhuǎn)主體和入市實施主體的認定上。

1.入市流轉(zhuǎn)主體不清

就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體而言，嚴格來說，其并非法律概念，而是在市場經(jīng)濟活動中將資源投入市場、以求實現(xiàn)流通目標的行為實施者的統(tǒng)一稱號。但土地資源較為特殊，其具備更強的公共屬性、更著眼于體現(xiàn)社會主義生產(chǎn)資料公有制。這些特性使得土地流轉(zhuǎn)的邏輯層次較為復(fù)雜，所有權(quán)的歸屬主體未必能實際實施相關(guān)的所有權(quán)行為。而入市主體這一統(tǒng)一性的稱呼卻并未區(qū)分土地權(quán)利的歸屬主體和代理主體，致使實踐中對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歸屬和利用，在主體方面存在虛位、混亂等問題[8]，農(nóng)民集體、村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織常在認定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)主體時被混用。

2.入市實施主體混亂

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施主體的認定分歧主要體現(xiàn)為混用農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會。主要原因在于，我國并未將集體經(jīng)濟主體制度以法律的形式固定下來，農(nóng)村集體亦并未形成完全的集體經(jīng)濟組織施政的局面。根據(jù)《民法典》第一百零一條的規(guī)定，若村集體經(jīng)濟組織并未設(shè)立，則由村民委員會代行其職能[11]。也就是說，在缺乏集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村集體中，相關(guān)的自治事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)均由村民委員會負責管理。但這兩類事務(wù)的性質(zhì)并不相同，歸于同一實施主體亦未必妥當。據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，除集體經(jīng)濟組織并未在所有自然村或行政村設(shè)立以外，已經(jīng)設(shè)立的集體經(jīng)濟組織的名稱、組織形式和所能負責的民事活動等亦不具有統(tǒng)一性和規(guī)范性[9]，且其中還存在不少村民委員會和集體經(jīng)濟組織成員同一的情形。如此看來，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的混亂局面存在已久，并延續(xù)至農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市活動中。

（二）客體制度之困境

現(xiàn)有理論和實踐對于入市客體所指涉的對象是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的使用權(quán)并無爭議，爭議之處在于，針對入市客體所衍生的征收與入市的沖突以及流轉(zhuǎn)目的的限制。

1.征收擠壓入市空間

我國現(xiàn)階段的城市建設(shè)用地被國有土地全覆蓋式壟斷，若想增加新的城市建設(shè)用地，需要借助征收手段將集體土地國有化，亦即城市建設(shè)用地增量的來源所在僅有集體土地[10]。盡管當下的土地征收大多是為了公共利益，但仍然存在經(jīng)營性征收空間。而農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，給城市建設(shè)用地提供了征收以外的增量途徑，同樣可以達到非公益性征收的目的。但土地資源的總量并未變化，兩種用途并存難免引發(fā)資源利用的沖突。即使修正后的《土地管理法》改革了征收制度，對可以征收集體土地的六種情形加以明確，從而給集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市留出了相應(yīng)的可操作空間，但從反面理解，該規(guī)定同時體現(xiàn)了對政府繼續(xù)在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)進行經(jīng)營性成片開發(fā)征收的認可，因為實踐中的成片開發(fā)不乏用于營利性商業(yè)建設(shè)的情形。非公益性征收的存在，將可能使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度的實踐效果大打折扣。

2.流轉(zhuǎn)目的受限明顯

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市后，相對方可對這些土地進行何種模式的開發(fā)與利用，即是入市流轉(zhuǎn)的目的所在。《土地管理法》第六十三條將可流轉(zhuǎn)的集體土地的流轉(zhuǎn)目的設(shè)置為“工業(yè)、商業(yè)等經(jīng)營性用途”。從表述來看，該用途設(shè)定的范疇除工業(yè)、商業(yè)性用途以外，亦包括其他符合經(jīng)營屬性、與工商業(yè)性質(zhì)相當?shù)膶嵺`活動。但從現(xiàn)有實踐來看，“經(jīng)營性”的目的似乎并未得到充分的貫徹，集體建設(shè)用地和國有建設(shè)用地的開發(fā)和利用空間存在較大的差異[11]。以經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)為例，涉及該項內(nèi)容的多數(shù)政策性文件明令禁止農(nóng)村集體土地用在開發(fā)經(jīng)營性房地產(chǎn)上。即使是入市試點地區(qū)，亦多否定將集體經(jīng)營性建設(shè)用地用于商品房開發(fā)與建設(shè)[12]。但是在我國當下的用地結(jié)構(gòu)中，利用率偏低的工業(yè)性用地量遠高于居住服務(wù)用地量，這種失衡的用地結(jié)構(gòu)致使房價畸高及其他土地利用難題頻發(fā)。經(jīng)營性的流轉(zhuǎn)目的未能得到充分的貫徹，使得農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的開發(fā)利用空間遠小于國有建設(shè)用地，制約了入市后土地資源的合理利用和土地功效的充分發(fā)揮。

（三）交易制度之困境

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易困境主要集中于交易方式和交易規(guī)則上。

1.交易方式不盡統(tǒng)一

在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易方式上，不論是入市試點地區(qū)所體現(xiàn)的實踐層面還是學(xué)者研究所體現(xiàn)的理論層面[13]，均未達到統(tǒng)一。多數(shù)觀點認可農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以通過出讓的方式進行入市流轉(zhuǎn)，但是對于其他的交易方式，例如出租、作價入股、抵押等，卻存在態(tài)度上的差異，或者提到全部的方式，或者只提到其中的部分方式，或者沉默不提及，又或者明確不認可。這些分歧造成了對交易方式界定的差異化，亦使農(nóng)地入市交易的實踐變得較為混亂。不同地區(qū)不同分析并設(shè)定不同的方式組合固然有其好處，但我們不能忽略的是，統(tǒng)一性的規(guī)則設(shè)計對于實踐進程的指導(dǎo)和實踐秩序的維護具有極為重要的作用，而這在各地廣泛開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市活動的初期是十分必要的。交易方式不盡統(tǒng)一的困境確需紓解。

2.交易規(guī)則不盡完善

交易規(guī)則模糊的緣由除交易方式不盡確定以外，更取決于我國對農(nóng)地入市態(tài)度從禁止到允許、從嚴格到逐步放松的轉(zhuǎn)變進程。2002年以前，相關(guān)政策大多著眼于對農(nóng)地入市進行禁止，自然沒有用何種法律規(guī)則來對農(nóng)地入市進行規(guī)范的考慮必要。從2002年到2010年，相關(guān)政策轉(zhuǎn)向逐步放松，進行了將集體土地的用途作經(jīng)營性和公益性二分等多項嘗試，并在原《物權(quán)法》中明確將《土地管理法》認定為集體建設(shè)用地使用權(quán)相關(guān)規(guī)則設(shè)計的遵循依據(jù)[14]。這一階段，集體經(jīng)營性建設(shè)用地雖在流轉(zhuǎn)方面有所放開，但仍主要受制于政策的把控，法律規(guī)則依然處于模糊或缺失狀態(tài)。2010年以后，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的探索呈現(xiàn)出更加積極的態(tài)勢。自2011 年“十二五”規(guī)劃首次提及集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)始，政府相關(guān)工作文件提及農(nóng)地流轉(zhuǎn)的頻率大幅提高，且總體態(tài)度多為引導(dǎo)和支持。但農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市是一項系統(tǒng)性、長期性工程，限制的逐步放開雖釋放了規(guī)則構(gòu)建的有利信號，但規(guī)則的構(gòu)建并不能一蹴而就。在具體的入市規(guī)則上，仍舊存在不少不足和空白亟須彌補。

（四）分配制度之困境

對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的分配而言，主要的困境在于，收益的內(nèi)外部分配機制不夠完善。相較于內(nèi)部分配主要著眼于解決入市收益在集體內(nèi)部的分配問題，外部分配還包括政府對分配的參與。

1.外部分配尚待明確

對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的外部分配，困惑點主要在政府對分配的參與上。現(xiàn)有理論與實踐對于政府能否及如何參與入市收益的分配形成了如下幾種不同的認知。其一，從產(chǎn)權(quán)的歸屬來看，入市收益應(yīng)歸屬于農(nóng)民集體和集體成員，政府不能參與收益的分配[15]。其二，政府對集體經(jīng)營性建設(shè)用地的基礎(chǔ)配套設(shè)施進行了投資和建設(shè)，促進了土地的升值，基于公平補償和受益原則，政府可以直接參與入市收益的分配[16]。其三，促進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的順利開展是政府的職責所在，作為行政管理主體，政府并無直接參與入市收益分配的正當性，但可基于調(diào)節(jié)收益差異、維護社會公平的考量，通過稅收等方式間接參與入市收益的分配[17]。由此可以看出，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的外部分配中，政府能否作為分配主體存在模糊性，需要進一步加以明確。

2.內(nèi)部分配亦待明晰

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的內(nèi)部分配主要體現(xiàn)在農(nóng)民集體和集體成員之間。在入市流轉(zhuǎn)實踐中，集體資產(chǎn)管理等行為規(guī)范的缺失導(dǎo)致實踐缺乏指引，致使入市收益的內(nèi)部分配規(guī)則不統(tǒng)一，分配格局亦不一致，主要涵括三種方式：其一，農(nóng)民集體是收益的唯一歸屬主體，而收益的用途主要體現(xiàn)在集體公益性事業(yè)上，集體成員通過分享社會福利共享收益。其二，將收益作為集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行投資，集體成員持股并分紅。其三，農(nóng)民集體提留部分收益，剩余收益則在集體成員間分配，但各地在農(nóng)民集體提留的比例上有所不同[18]。可見，在農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的內(nèi)部分配上，亦缺乏較為統(tǒng)一的規(guī)則，而這些相異的規(guī)則究竟是否妥適，需要更為深入的探討和明晰。

（五）配套制度之困境

除主體、客體、交易和分配制度的困境以外，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還面臨著相關(guān)配套制度不完善的困境。

1.確權(quán)登記制度不足

確權(quán)登記可以明晰集體土地相關(guān)權(quán)利的具體內(nèi)容和歸屬主體，對于促進土地的有序流轉(zhuǎn)和土地資源的高效利用具有重要意義。盡管并不缺乏相關(guān)的倡導(dǎo)性規(guī)定，但受制于相對落后的經(jīng)濟和教育水平，集體土地的確權(quán)登記并非農(nóng)民群體可以輕易了解的概念，加之宣傳力度的不足，使得其重要性未能受到足夠的關(guān)注，一定程度上制約了集體成員參與確權(quán)登記的積極性。許多農(nóng)地甚至并未進行確權(quán)登記，而在已進行的確權(quán)登記中，登記內(nèi)容亦未必完整。若在這種背景下直接開展農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市活動，極易導(dǎo)致農(nóng)地流轉(zhuǎn)隱形市場的出現(xiàn)，弱化土地入市流轉(zhuǎn)的效果。相關(guān)統(tǒng)計證明，如果其他條件一致，相較于進行了確權(quán)登記的入市土地，未確權(quán)登記而直接入市流轉(zhuǎn)的集體土地在入市流轉(zhuǎn)的可能性、土地面積和租金率方面均有所降低[19]。唯有改革并完善集體土地的確權(quán)登記，方能穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)、降低交易成本并保護農(nóng)民權(quán)益，優(yōu)化入市流轉(zhuǎn)的效果。

2.土地規(guī)劃制度疏漏

只有土地規(guī)劃得合理，入市制度的制定和入市實踐的開展才會更加合理有序。對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行規(guī)劃可謂將其入市的重要前提條件。但是在現(xiàn)有的入市流轉(zhuǎn)實踐中，土地規(guī)劃并未受到足夠的重視，反而存在一味追求利益而將其流于形式的風險[20]。我國土地資源的分布并不均衡，且公益性的農(nóng)村建設(shè)用地并沒有獨立的入市資格，可用的集體經(jīng)營性建設(shè)用地較少，多數(shù)村莊甚至并無存量集體經(jīng)營性建設(shè)用地[21]。而受利益的驅(qū)使，面對有限的可用地，一些非集體經(jīng)營性建設(shè)用地也被人為轉(zhuǎn)化成入市流轉(zhuǎn)的客體作經(jīng)營性使用，造成土地隱形流轉(zhuǎn)的局面，對農(nóng)地利用的正常秩序造成破壞。

3.權(quán)益保障制度滯后

于農(nóng)民而言，集體土地承載著一定的社會保障功能。農(nóng)民借助土地這一載體，獲得衣食等需求的原始材料與額外的收益，維持生活并維系生存。而農(nóng)地入市，將在一定程度上打破農(nóng)民群體原有的生存和生活模式，使得如何對其權(quán)益加以充分保障的問題更為凸顯。一方面，我國現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)民群體社會保障制度的發(fā)展較為遲緩，保障資金缺口較大。另一方面，土地作為農(nóng)民群體賴以生存的重要資本，如果被征收或者直接入市，即便集體成員會獲得一定的收益或補償金，這些資金相較于生存與生活的維持和改善成本也未必足夠。加之部分農(nóng)民的知識水平和技術(shù)能力較為低下，其他合適的工作機會并不容易獲取，后續(xù)的生活極有可能發(fā)生不便或困難。因而，我們不能不重視農(nóng)地入市后農(nóng)民群體的權(quán)益保障問題。

三、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的困境紓解

對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的困境進行紓解，要在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求的指引下，對應(yīng)具體的制度困境。具體而言，農(nóng)地入市困境的紓解主要包括主體、客體、交易和分配四個方面。

（一）主體困境之紓解

1.厘清入市流轉(zhuǎn)主體

對于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市而言，土地所有權(quán)并不具有流轉(zhuǎn)性，而因為有了歸屬主體的設(shè)權(quán)行為或授權(quán)行為，使用權(quán)從所有權(quán)中衍生而出，才使土地從不可流轉(zhuǎn)變得可以流轉(zhuǎn)。流轉(zhuǎn)所對應(yīng)的客體正是土地的使用權(quán)。使用權(quán)作為所有權(quán)之外的他物權(quán)，其設(shè)立的權(quán)限在于所有權(quán)人。因而也就不難推出農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的歸屬主體，即是入市流轉(zhuǎn)的讓渡主體。對于前文所述實踐中的混用情形，首先，我國《憲法》第十條、《民法典》第二百六十一條和《土地管理法》第九條等的規(guī)定，從法律層面認證了農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)主體地位。其次，村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等作為特別法人，屬于私法主體的范疇，將其作為集體土地的所有權(quán)主體與土地公有制相悖。因而將入市的讓渡主體認定為村民委員會或農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不妥當。農(nóng)民集體作為存在特定社會關(guān)系的成員組合成的集體，才是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的所有權(quán)主體，才是農(nóng)地入市的適格流轉(zhuǎn)主體。而村民委員會、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織等主體，則應(yīng)歸屬于集體所有權(quán)的代為行使主體的范疇[12]。

2.統(tǒng)一入市實施主體

實踐中農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實施主體的認定難題主要在于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民委員會的混用。相較于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民委員會并非合適的集體土地的經(jīng)營管理者。按照《村民委員會組織法》的相關(guān)規(guī)定，村民委員會主要負責行使更注重公益性而非營利性的行政職能與社會職能[13]。而經(jīng)濟職能則主要屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的負責范疇，包括代表農(nóng)民集體開展各項經(jīng)營活動，對集體所擁有的財產(chǎn)進行經(jīng)營和管理等[22]。不同于行政管理類村務(wù)，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市更為注重效率，更加強調(diào)市場經(jīng)濟規(guī)律的約束，屬于市場經(jīng)營行為，更符合經(jīng)濟活動的范疇。因而，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是更為適格的農(nóng)地入市的實施主體。對于現(xiàn)實存在的混亂困境，則可采取如下措施：其一，對村集體的事務(wù)進行政經(jīng)分離，將行政事務(wù)和經(jīng)濟事務(wù)交由不同的負責機構(gòu)[23]，避免不同事務(wù)間邊界不清和侵權(quán)越權(quán)事件的發(fā)生。行政類事務(wù)應(yīng)交由村民委員會負責，經(jīng)濟類事務(wù)則應(yīng)交由集體經(jīng)濟組織負責，且兩方主體中負責日常管理的人員應(yīng)互相獨立。其二，加快制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法，規(guī)范與集體經(jīng)濟事務(wù)的管理主體相關(guān)的制度，使集體經(jīng)濟組織的組織形式統(tǒng)一化，設(shè)立、運行和權(quán)利保障規(guī)范化。

（二）客體困境之紓解

1.入市征收妥當分置

就征收擠壓入市空間這一困境而言，土地征收權(quán)與集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)分別是公權(quán)與私權(quán)，法治提倡揚私抑公，因而在對入市與征收進行協(xié)調(diào)時，應(yīng)將公共利益作為關(guān)鍵的衡量因素，并賦予入市一定的優(yōu)先權(quán)[24]。亦即在對城市建設(shè)需用的建設(shè)用地進行增量供給時，應(yīng)首選將符合規(guī)劃的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地進行入市的實現(xiàn)方式，僅在涉及公益時方采取征收的方式，從而保障集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的正常推進，弱化并消解征收這一公權(quán)力方式對集體土地入市的不合理限制。如果土地入市流轉(zhuǎn)后用于經(jīng)營性用途，入市應(yīng)優(yōu)先于征收；但當征收是指向社會成員的共同利益時，權(quán)利則應(yīng)受到權(quán)力的限制。而對于《土地管理法》第四十五條中成片開發(fā)這一征收需要，若其目的主要在于發(fā)展經(jīng)濟，那么和公共利益屬性下的公共使用有別[25]，以農(nóng)地入市的方式達成目的亦未嘗不可。但成片開發(fā)需用的土地面積較大，可能涉及不同的農(nóng)民集體，若主體間因利益沖突而無法達成入市合意，影響城市建設(shè)目標的實現(xiàn)或危及公共利益，則政府亦可對所涉農(nóng)地進行征收以滿足開發(fā)之需。

2.充分貫徹經(jīng)營目的

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市即進入農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場進行交易，若想入市功效最大化，理應(yīng)充分貫徹經(jīng)營性的流轉(zhuǎn)目的。“流轉(zhuǎn)目的即土地的開發(fā)利用空間，實際上是土地發(fā)展權(quán)的效力范圍問題。”[18]基于管制制度，土地規(guī)劃對土地發(fā)展權(quán)予以配置，土地用途不同則土地發(fā)展權(quán)的效力也不同。有學(xué)者主張，從國家經(jīng)濟宏觀調(diào)控的角度出發(fā)，為避免房地產(chǎn)市場的熱度進一步加劇，應(yīng)將商品房開發(fā)排除出集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途范圍[26]。筆者對此有不同看法。我國房地產(chǎn)市場過熱的根本原因，在于地方政府對土地財政的過度依賴。地方政府壟斷了城市商品房所需的建設(shè)用地，而出讓這類建設(shè)用地所獲得的收益是土地財政的重要來源。同時，人們對住房的需求會隨著人口增加而逐漸變大，使得對可用于商品房建設(shè)的用地的需求亦隨之增大，形成供弱于求的市場態(tài)勢。政府出于提高土地財政收益的目的將設(shè)置更高的建設(shè)用地出讓門檻，高出讓金自然將引發(fā)高房價。但若充分釋放集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，允許其用于商品房開發(fā)，將促使多元化土地供應(yīng)體系的形成，給過熱的房地產(chǎn)市場降溫。要想實現(xiàn)對土地資源的充分利用，需要消除對土地歸屬主體身份的歧視，在土地發(fā)展權(quán)上賦予集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地以平等權(quán)，真正貫徹“同地同權(quán)同價”的理念。亦即應(yīng)將《土地管理法》第六十三條“等經(jīng)營性用途”中的“等”理解為等外等[27]，使其涵括開發(fā)商品房住宅、建設(shè)公租房或旅游設(shè)施等其他與工業(yè)或商業(yè)具有同等價值的行為[11]，使經(jīng)營目的得到充分貫徹。

（三）交易困境之紓解

1.統(tǒng)一入市交易方式

統(tǒng)一集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易方式，可以為入市實踐提供良好的指引，促進入市實踐的順利開展。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的發(fā)展?jié)摿^大，也許我們并不能夠預(yù)知全部的交易方式，但這并不是否定交易方式統(tǒng)一化的充分理由。一方面，我國對農(nóng)民集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市進行了多地試點，積累了豐富的試點經(jīng)驗；另一方面，法律制度具有一定的相通性，集體土地資源作為不動產(chǎn)，可以借鑒其他性質(zhì)類似的不動產(chǎn)的成熟的交易規(guī)則。此外，將不盡統(tǒng)一的入市交易方式統(tǒng)一化，至少先將較為成熟的交易方式相對統(tǒng)一化，亦將對具體交易規(guī)則的完善有所助益。我國《民法典》第三百五十三條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人有權(quán)將建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規(guī)定的除外。”《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》亦明確規(guī)定：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，賦予農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股權(quán)能，明確入市范圍和途徑。”[14]根據(jù)前述規(guī)定及相關(guān)實踐，筆者認為，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易方式可以統(tǒng)一為出讓、轉(zhuǎn)讓、租賃、入股、抵押、互換和贈與等，從而給當事人以選擇空間，也給將來可能出現(xiàn)的其他可行方式以加入機會。

2.明晰入市交易規(guī)則

就農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則而言，不同的入市交易方式自然應(yīng)當遵循法律對各項交易方式的具體規(guī)定，例如租賃方式應(yīng)當遵循《民法典》合同編的通則和“租賃合同”一章中關(guān)于租賃的規(guī)定等。此外，亦有一些適用于各種交易方式的通用性規(guī)則[15]。其一，入市交易合同的訂立應(yīng)當采取書面形式，且當事人應(yīng)就農(nóng)地的入市交易向登記機構(gòu)申請相應(yīng)的登記[16]。其二，入市交易合同的內(nèi)容應(yīng)當包括當事人的名稱和住所，土地界址與面積，建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施占用的空間，土地用途與規(guī)劃條件，建設(shè)用地的使用權(quán)期限，價額等費用及其支付方式，以及解決爭議的辦法等條款[17]。其三，入市交易的期限應(yīng)當符合《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第十二條對國有土地使用權(quán)出讓于不同用途的最高年限的要求。原因在于，集體土地和國有土地同為公有土地，在追求同權(quán)時亦應(yīng)受制于同限，在我國法律并未對集體土地使用權(quán)出讓年限作出相關(guān)規(guī)定的情況下，借鑒該條規(guī)定認定其最高交易年限并無不當。其四，在合同約定的交易期限屆滿前，若出于公共利益之需要而提前收回土地，則應(yīng)給相對方相應(yīng)的補償，并按照應(yīng)使用而不能使用的剩余期限退還相應(yīng)的價額。此外，還應(yīng)遵循房地一體的流轉(zhuǎn)原則，即集體經(jīng)營性建設(shè)用地在進行入市交易時，應(yīng)當及于其上所附著的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，反之亦然[18]。

（四）分配困境之紓解

1.外部分配之政府與集體

就農(nóng)地入市收益的外部分配而言，筆者認為，讓政府直接參與收益的分配或者將政府完全排除出收益的分配均不妥當，而以稅收的方式使政府間接分得入市收益較為合理。原因在于：一方面，政府并非集體土地的產(chǎn)權(quán)主體，而將收益分配給產(chǎn)權(quán)主體可謂基本的分配規(guī)則；加之政府作為公權(quán)力主體，若允許其直接參與入市收益的分配，在分配比例上可能造成對農(nóng)民集體和集體成員之私主體獲取正當權(quán)益的空間的不當壓縮，因而政府不宜直接參與入市收益的分配。另一方面，政府雖非土地使用者，亦非流轉(zhuǎn)土地的產(chǎn)權(quán)主體，但是土地和一般的商品不同，其上還承載了相關(guān)的政治和社會功能。從入市實踐來看，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主要存在于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，這些區(qū)域發(fā)達的經(jīng)濟和完善的基礎(chǔ)設(shè)施推動了農(nóng)地入市良好前景的形成，而發(fā)展經(jīng)濟、興建基礎(chǔ)設(shè)施等具備公益性并促進土地增值的事務(wù)的首要承擔主體正是政府。從投入與產(chǎn)出的角度，不應(yīng)將政府完全排除出農(nóng)地入市收益的分配主體范疇。相較而言，政府通過稅收的方式間接參與入市收益的分配更為合適。一方面，這些收益是政府促進土地增值的投入的對價，亦能提升政府財力從而支撐相關(guān)設(shè)施的進一步完善。另一方面，政府通過稅收途徑間接參與分配，可以借助轉(zhuǎn)移支付擴大收益的覆蓋面，提升入市收益分配的統(tǒng)籌性和公共性，更好地承擔其均衡利益和推動社會發(fā)展的公共職能[28]。在分配比例上，應(yīng)當以傾斜于農(nóng)民這一弱勢群體的利益保護和均衡不同區(qū)域的收益差異為基本出發(fā)點，在基準地價的基礎(chǔ)上，綜合考量土地開發(fā)成本、入市流轉(zhuǎn)的階段、基礎(chǔ)設(shè)施的投資等修正要素，對不同區(qū)位集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市溢價，以累進稅率征收增值收益稅[29]。比外，與入市交易有關(guān)的其他稅種亦應(yīng)正常征收，例如對國有建設(shè)用地使用權(quán)的同類型流轉(zhuǎn)所設(shè)置的印花稅、契稅等稅種，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市收益的稅費征收上亦可借鑒。

2.內(nèi)部分配之集體與成員

就現(xiàn)有入市收益內(nèi)部分配的幾種模式而言，將農(nóng)民集體作為收益的唯一歸屬主體，和將全部收益作為集體經(jīng)營性資產(chǎn)進行投資并由集體成員持股分紅的模式，在將入市收益落實到集體成員時均具有間接性，隱含著對于農(nóng)民個體利用資本能力的不信任。而集體提留部分、剩余部分留給集體成員的模式則既給農(nóng)民集體支配部分收益留出空間，又給集體成員獨立利用收益以可能，較為可取。同時，地區(qū)發(fā)展具有差異性，經(jīng)濟發(fā)展水平高的地區(qū)公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較完善，公益事業(yè)所需費用的供給來源亦比較穩(wěn)定，將入市收益轉(zhuǎn)化為經(jīng)營性資本的操作空間較大，而經(jīng)濟不太發(fā)達的地區(qū)則更需要將收益投入于推動社會保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與完善上。因而，在制定具體的內(nèi)部分配規(guī)則時，既要考慮制度的統(tǒng)一性，也要考慮制度的適應(yīng)性，給集體自治留出空間。具體而言，一方面，應(yīng)當對農(nóng)民集體的最低提留份額加以明確并做好資金使用的監(jiān)管[30]，以制約市場主體的逐利性，并維護集體資產(chǎn)的公共屬性與集體的持續(xù)性發(fā)展。另一方面，應(yīng)當允許集體成員依照區(qū)域?qū)嶋H情況對剩余收益在成員間的分配格局進行形式創(chuàng)新，或是直接進行均等分配，或是交由集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一管理經(jīng)營并由成員獲取分紅，或是采取其他既尊重實際又符合公共意愿的合法方式。

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的配套設(shè)計

除對入市本身的困境加以紓解外，配套制度的完善亦不能忽視。

（一）土地登記確定化

確權(quán)登記的缺失將使農(nóng)地入市流轉(zhuǎn)的信息傳輸和交流受阻，阻礙入市進程，因而需要完善土地的確權(quán)登記。基層集體自治組織可以通過群眾喜聞樂見的方式進行宣傳引導(dǎo)，使農(nóng)民群體真正知曉確權(quán)登記能在土地入市中實現(xiàn)效果的實質(zhì)性轉(zhuǎn)化，提升農(nóng)民群體對確權(quán)登記的積極性。政府和相關(guān)部門還可以通過深入基層實地登記等方式解決登記不便等登記難題，并可通過獎勵激勵機制的建立與落實提高群眾的參與力。而在進行具體的登記時，為了明晰農(nóng)地的入市流轉(zhuǎn)情況并妥善解決可能出現(xiàn)的糾紛，除要對入市交易的當事人、客體、期限、用途等相關(guān)交易要素進行全面登記外，還需建立動態(tài)的登記信息系統(tǒng)，在入市交易的相關(guān)要素發(fā)生變化時及時進行變更登記，以使登記不僅具有及時性，同時具備可溯源性。

（二）土地規(guī)劃科學(xué)化

完善的土地規(guī)劃制度可以遏制土地的隱形流轉(zhuǎn)和不當利用，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市更有秩序性。因而要制定明確且合理的土地規(guī)劃，且要敦促農(nóng)民集體等入市主體對相關(guān)規(guī)劃進行嚴格執(zhí)行。地方政府在制定土地利用規(guī)劃時，除以區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平和實踐情況為依據(jù)外，還要注重對農(nóng)民集體和集體成員的合法權(quán)益加以保障。具體而言，一方面，規(guī)劃應(yīng)當具有全面性。土地規(guī)劃應(yīng)當覆蓋存量、流量和增量型集體經(jīng)營性建設(shè)用地，并應(yīng)適當提高集體經(jīng)營性建設(shè)用地在土地規(guī)劃總面積中的占比，以切實推動入市活動的開展和建設(shè)用地市場的發(fā)展。另一方面，規(guī)劃應(yīng)當體現(xiàn)民主性。在制訂土地規(guī)劃方案時，應(yīng)當積極探索使農(nóng)民群體參與土地規(guī)劃編制程序的可行性及相關(guān)途徑，以使土地規(guī)劃方案融入農(nóng)民集體和集體成員的自主性，提升規(guī)劃的持續(xù)性和長效性。

（三）利益保障完善化

在農(nóng)地入市的時代背景下，可對農(nóng)民群體的權(quán)益進行如下保障：其一，依托入市收益，完善農(nóng)村社會保障體系。將部分入市收益，尤其是政府與集體分得的份額，用于農(nóng)村社會保障體系的健全性發(fā)展上，例如加強服務(wù)型基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與社會保險的財力支撐等，可以間接發(fā)揮土地的保障作用，亦符合“取之于地，主要用之于農(nóng)”的政策導(dǎo)向。其二，開發(fā)新型農(nóng)業(yè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)供給。傳統(tǒng)低端農(nóng)業(yè)的供給力較之人們?nèi)找嫣嵘奈镔|(zhì)需求相對變?nèi)酰蚨枰M先進人才和設(shè)備，加強科技創(chuàng)新，推動形成集約化、規(guī)模化的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式。其三，加強技能培訓(xùn)，優(yōu)化就業(yè)格局。上級政府和村委會等可以引入對農(nóng)民群體的技能培訓(xùn)以提升其再就業(yè)能力，以多元化就業(yè)的形式將農(nóng)民群體的生產(chǎn)生活對第一產(chǎn)業(yè)的依賴逐漸分散到二、三產(chǎn)業(yè)上，促進農(nóng)民增收，提升農(nóng)民創(chuàng)造力和幸福感。

習(xí)近平總書記在二十大報告中指出：“必須堅持問題導(dǎo)向。問題是時代的聲音。”[6]鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地相關(guān)問題可謂“實踐遇到的新問題、改革發(fā)展穩(wěn)定存在的深層次問題、人民群眾急愁難盼問題”的現(xiàn)實體現(xiàn)，對這一問題進行深入探討，找尋妥適的解決方案，是“構(gòu)建新發(fā)展格局”的需求所在，更是“推動高質(zhì)量發(fā)展”的題中應(yīng)有之義。針對農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市所存在的各項制度困境，以鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略對農(nóng)地入市的需求為導(dǎo)向，對入市的主體指向明確化、客體規(guī)則完善化、交易機制規(guī)范化、紅利分配合理化以及配套制度健全化，有利于進一步完善土地入市規(guī)則，提高土地利用效率，優(yōu)化土地資源配置，保障農(nóng)民合法權(quán)益，從而推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實踐的優(yōu)化，助力鄉(xiāng)村振興的全面推進，全面推進全體人民共同富裕的中國式現(xiàn)代化。

注釋：

①《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第十三章第一節(jié)。

②2014年中央“一號文件”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》及2016 年中央“一號文件”《中共中央 國務(wù)院關(guān)于落實發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)全面小康目標的若干意見》等均提及“放活土地經(jīng)營權(quán)”。

③⑦[14]《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十三章第一節(jié)。

④《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十三章。

⑤⑨⑩《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》。

⑥《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》第十七章。

⑧《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022 年）》第三十四章第二節(jié)。

[11]參見《民法典》第一百零一條第二款。

[12]參見《民法典》第二百六十二條。

[13]參見《村民委員會組織法》第二條。

[15]因為我國法律僅對土地使用權(quán)的出讓規(guī)定了較為明確、具體的規(guī)則，基于交易方式中部分要素的相通性，出讓的相關(guān)法律規(guī)定亦可適用于其他交易方式，因而，通用規(guī)則大多借鑒于土地使用權(quán)的出讓規(guī)則。

[16]參見《民法典》第三百五十五條。

[17]參見《民法典》第三百四十八條。

[18]參見《民法典》第三百五十六條、第三百五十七條。