鄉村治理中村干部角色的演變、沖突與定位

李 甜，牛 偉

（1．太原工業學院，山西 太原 030013；2．太原科技大學，山西 太原 030024）

當前，我國正處于轉型發展期，在新時代國家實施鄉村振興的戰略背景下，村干部在基層鄉村社會治理方面發揮重要作用，對村干部角色的研究也成為學術界關注的熱點。通過回溯歷史了解村干部的角色演變，剖析村干部在基層事務處理方面面臨的角色沖突等，有利于明晰深化新時代村干部在鄉村治理中的角色定位，從而進一步助力鄉村振興長遠發展。

一、從計劃經濟時期到社會轉型期間村干部角色逐漸演變

社會主義計劃經濟時期，村干部角色定位傾向于 “國家代理人” 。在工業基礎薄弱的客觀環境下，為了實現國家工業計劃，維護政權穩定，鄉村一直是中國工業化早期的重要發展源地，廣大農村地區對國家建設意義非凡，從戰略地位和政策落實方面國家都需要加強對農村地區的管理和控制。在 “三級所有，隊為基礎” 的鄉村政權結構下，各生產大隊的人、財、物等方面均由公社直接掌管，作為生產大隊的干部，承擔起 “公家人” 的角色使命，負責公社各項任務的具體執行［1］。中國共產黨的各級組織在選拔任命鄉村政治精英（包括村干部）時，首要標準為其是否符合中國共產黨及其國家執政理念，是否能夠堅定不移地執行黨和國家的方針政策。即使村干部與編制內的國家干部有所差異，但是村民依舊傾向于把村干部視為國家培養的 “代理人” ，認為村干部代表的僅僅就是黨和國家的形象和利益。而村干部自身也會牢記國家代理人這一身份，兢兢業業認真完成黨和國家布置下達的各項任務。

社會轉型期間尤其是改革開放以后，村干部角色定位傾向于朝 “國家代理人” “村莊當家人” 和 “家庭代表人” 多重角色轉變。社會轉型這一概念源于西方社會結構功能學派的現代化理論，側重從社會形態變遷或階段轉變來闡述，意指社會從傳統型向現代型的轉變，或者說由傳統型社會向現代型社會轉型的過程［2］。改革開放以來，我國社會發展正處于轉型期，中國鄉村社會歷經舊有人民公社制度的解體，新的社會關系和生產關系確立過程中所反映出的鄉村政治、經濟、文化以及社會生活等方面變遷，自然會對村干部的角色認知與定位產生影響。隨著國家政治、經濟政策的調整所帶來了社會結構的重構，村干部以往享有的大部分行政權力被弱化，村干部的角色也隨著發生改變，村干部傾向于同時協調處理好國家、村民與家庭之間的關系，逐漸從 “國家代理人” 向 “國家代理人” “村莊當家人” 和 “家庭代表人” 等多重角色轉變。

二、鄉村治理中村干部的角色沖突探索

（一）傳統與現代的交融所帶來的 “情” 與 “法” 的沖突

第一，同心圓式的傳統社會關系網絡。傳統社會關系網絡依托于幾千年來的宗族、血緣、姻親與鄰里關系，形成了一個封閉、排外的同心圓，而蘊含鄉風習俗、村民長期以來約定俗成的傳統觀念是其中最持久、影響最深刻的力量。大多數村干部屬于同心圓內的一部分，由本村威望比較高的家族成員或者本村能人擔任，他們在一定程度上會受限于傳統社會關系網絡。在處理上級事務安排時，也會自然考慮到本村村民的接受程度與配合程度。當鄉村中發生矛盾糾紛時，通常情況下，以村黨支部書記為代表的村干部會主動約定本村威望比較高、年長有地位的成員或者尋找一個與沖突雙方都熟悉的 “中間人” ，按照長期以來村莊流傳下來的村規民約與鄉風習俗等，幫助協調村民關系，處理矛盾糾紛。

第二，現代社會法治觀念的提升與實踐。中國特色社會主義法治國家的建設離不了鄉村治理中法治觀念的提升與實踐。當前鄉村治理體制機制還不夠健全，一些村干部作為鄉村治理的主要參與者，在處理鄉村事務時因為缺乏法治觀念，有時很容易偏向個人私利，呈現角色迷失，忽視本職職責，進而滋生基層腐敗。這無疑會給改革開放以來鄉村社會變遷過程中，鄉村走向 “善治” 帶來阻礙和隱患。因此，依法治村成為一種必然趨勢，村干部需要跳出傳統社會關系網絡的桎梏，提升并實踐法治觀念，按照法律規章辦事，在鄉村引領法治風尚，讓更多的村民了解法律和自己的合法權益。

第三，傳統與現代交融所帶來的 “情” 與 “法” 的沖突。傳統與現代的交融下，禮治與法治秩序需要進一步整合，然而在實際工作中，當自上而下的制度安排和政策落實與村民的集體訴求產生沖突時，村干部往往會處于一種進退兩難的尷尬困境。例如，在歷史上國家實行節育政策初期，就遭遇了一些村民的反對與不理解。傳統與現代的交融，鄉土性與現代性的摩擦在村干部處理基層事務時就體現為情與法的沖突，于情而言村干部與村民生活在同一個村莊，抬頭不見低頭見，也知曉村民反對抵制的原因，在情感上理解村民，于法而言村干部又不得不遵守國家的政策法規，認真完成上級布置的具體任務，因此，在具體事務處理上村干部常常處于糾結尷尬的困境。

（二）介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突

第一，村干部身上的 “官” 屬性印記。計劃經濟時期，村干部作為生產大隊的干部，在掌握集體財產和資源的支配權及使用權方面有重要的話語權，村民把村干部視為國家代理人，傾向于認為村干部代表的就是國家和政府。改革開放以來，中國處于社會轉型時期，村干部的行政職權雖然有所弱化，但在鄉村治理中村干部仍起領頭羊的作用，在村級事務方面仍占有較高的話語權，在處理村民矛盾糾紛和村級公共事務方面，村民依舊傾向于先向村干部尋求幫助，村民對村干部的依賴實質上也反映了村干部身上的 “官” 屬性印記。

第二，村干部身上的 “民” 屬性印記。即使村干部在鄉村治理中享有較高的話語權，但是就其身份編制來說，村干部與正式國家干部例如基層鄉鎮工作人員相比，無論是在待遇還是職業發展空間方面都有所差異，村干部屬于非正式編制的獨立于國家行政系統之外的人群，在這一點上村干部對自身的身份認知比較清醒。因此，村干部的生存和發展一方面需要國家的扶持，另一方面也需要立足安身立命的村落。很多村干部在卸任之后就回歸村民，不再享受國家工資保障，與普通老百姓并無本質差異，享受村民的待遇和福利，這就是村干部身上的 “民” 屬性印記。

第三，介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突。村干部本身非官非民的身份徘徊，決定了村干部在實施政策時常常形成身份沖突。村干部處在國家行政管理系統和農村社區自治系統的中介位置，既是這兩個系統利益一致的結合點，又是這兩個系統利益沖突的觸發點［3］。在執行國家的節育政策時，村干部不可避免地會在國家政策執行與鄰里關系維護方面陷入兩難。于 “官” 身份來說，國家希望村干部能像代理人一樣嚴格執行其布置的政策任務，堅決維護黨和國家的利益，同時，國家也會考慮到村干部容易受限于鄉村血緣親族關系。于 “民” 身份來說，村民希望村干部能像 “村莊當家人” 一樣，完全站在他們一方考慮，畢竟村民鄰里之間是要相處一輩子的，同時，村民依然會對這些村干部持一定懷疑態度，因為畢竟村干部是享受國家待遇保障的。介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突，常常會給村干部贏得國家和村民雙重信任帶來一定的屏障。

三、村干部角色沖突對鄉村善治的影響

（一）村干部角色困境誘發不作為現象

在村政環境中，村干部成為國家與村莊社會愈易被結構化的雙重邊緣群體［4］，這種進退兩難的境地很容易讓一些村干部走向 “不作為” 。村干部有時會夾在政府和村民之間，如果政府和村民的利益訴求一致還好，如果不一致那么村干部就會因為行事上的處理和政策執行，而陷入左右為難的困境。雖然村干部與國家干部仍是有所差異，但完全偏向村民意愿，不能很好完成政策執行，上級政府也會有懲罰約束，而完全偏向上級政府意愿，與村民意愿相沖突，村民與這些村干部抬頭不見低頭見，會讓這些村干部在未來很長一段時間內 “難堪” 。由于其身份與角色的尷尬， “經濟人的理性” 告訴他們做一個 “庸俗的事務主義者” 是個不錯的選擇［5］。兩頭都不得罪人對村干部來說確實是無奈又 “聰明” 的選擇，所以多數村干部表面上看起來忙忙碌碌，為村中事務四處奔波，實則也會出現應付上級檢查，只求維持村莊現狀。

（二）角色迷失下少數村干部涌現 “利己” 傾向

消極無為是為避免自己卷入矛盾糾紛，自利妄為是為自己謀求更多的利益與好處。即使村干部苦惱于角色困境，但仍有很多村民想要主動擔任。究其原因主要有三點：一是一些村民在村莊生活幾十年，對村莊情感深厚，真心愿意為村莊建設出力奉獻；二是村干部有別于鄉鎮干部，受政府管控約束相對較少，自由政治空間比較大，與普通村民相比在村子享有較高的話語權；三是村干部有把持人脈資源、投資私人企業，謀取利益的機會。隨著改革開放的深入推進，中國鄉村社會利益結構也面對調整和重構。對于長期以來一只腳居于體制內，另一只腳處在體制外的村干部來說，作為政府代理人和村民當家人，他們應當以公共利益最大化為行動目標，但是，當他們的理性人角色在三種角色中的相對權重上升時，他們作為當局代理人和村民當家人的角色或者弱化，或者懸置，或者扭曲［6］。一些村干部會逐漸向 “家庭代表人” 或是 “經營者” 的身份傾斜，他們充分利用以往積累的經驗和人脈優勢，來為自己謀求更多的利益，而這也必然在村莊掀起動蕩，引起絕大多數村民的反感與抵制，給鄉村治理帶來阻礙。

四、新時代鄉村治理村干部角色新定位

（一）村干部是黨和國家政策的堅定維護者與執行者

一是積極參與黨和政府對村干部的教育培訓，學習、了解、精通黨和國家的相關政策，學習鄉村治理的先進經驗，提高自身綜合能力。二是牢記職責使命，堅決維護黨和國家利益，積極向老百姓宣傳黨和國家的為民利民政策，堅決執行黨和國家政策在基層的實踐。三是在走訪調研與實地考察中，聽民情，知民困，解民憂，及時為老百姓解答政策疑惑，解憂紓困，促使黨和國家政策落地落實。四是搭建好 “官” 與 “民” 之間的 “橋梁” ，密切干群關系，跳出 “非官非民” 的身份困境，化身份劣勢為優勢，強化 “政治存在感” 。一方面主動作為，貫徹落實好黨和國家方針政策，贏得黨和國家的信任，另一方面，凝聚民眾奮進力量，攜手在新時代把鄉村建設得更加美好。

（二）村干部是傳統與現代交織下 “情” 與 “法” 的協調者

一是尊重優秀傳統文化，挖掘先進的鄉風文明，將傳統觀念里的仁義禮智信與社會主義核心價值觀、社會主義精神文明建設有效結合，促進鄉風文明建設。二是增強自身法律意識，帶頭貫徹落實好基層群眾自治制度，推動基層民主建設，明晰權力來源和邊界，在制度的框架里約束自身權力運行，為民干事能夠有法可依，弱化利己傾向，將鄉村的發展納入法律的框架中。三是善于因勢利導，跳出思維桎梏，探索找尋優秀傳統文化與現代法治建設的有效銜接點，幫助化解本村包括征地、拆遷、土地流轉等涉及農村事務等方面的矛盾糾紛，推動鄉村和諧發展。

（三）村干部是心懷熱愛勤勉辦事的務實者

一方面，在村干部自身角色日趨復雜化的背景下，組織部門要完善激勵約束常態機制，明確選人用人標準，強化正向激勵導向，把村（社區） “兩委換屆” 工作當作重要政治任務來抓。另一方面，基層鄉鎮部門要及時調研走訪，民主測評，聽取基層老百姓的意見與建議，定期對村干部進行考核，建立臺賬，協助上級政府把那些真正有思路、有頭腦，關心鄉村、熱愛鄉村，關心百姓、熱愛百姓、擔當干事的優秀人才識別選拔出來。同時鼓勵本土籍大學生畢業回村發展，用所學知識和技能帶領村落實現創新發展。

（四）村干部是新時代鄉村治理建設的領頭羊

一是在政治方面攜手做好基層黨組織建設，壯大支部力量，鼓勵符合條件的先進村民加入基層黨組織，尤其是在疫情防控常態化機制下，村干部更是要凝聚力量，充分發揮基層黨組織的戰斗堡壘作用。二是在經濟方面壯大村集體經濟收入，創新思維方式，敢于突破，敢想敢干，帶領鄉村走向興旺發達，帶領村民發家致富。三是在為民服務方面，強化村干部服務意識，激發干事創業熱情。通過到先進村調研學習，參與村支部書記大講堂、為民服務的 “擂臺賽” 、村黨支部書記 “領頭羊” 評比活動等方式，啟發謀劃本村發展新思路，激發村干部干事創業熱情，為美麗鄉村建設貢獻力量。

五、結語

隨著鄉村政治、經濟、文化及社會生活等方面變遷，村干部也經歷從計劃經濟時期到社會轉型期間角色的逐漸演變，為探究村干部角色沖突奠定基礎。新時代鄉村治理中實現對村干部的角色新定位，必須意識到其面臨的傳統與現代交融所帶來的 “情” 與 “法” 的沖突和介乎 “官” 與 “民” 之間的身份沖突，進而更好地擔任黨和國家政策的堅定維護執行者，傳統與現代交織下 “情” 與 “法” 的協調者，心懷熱愛勤勉辦事的務實者以及新時代鄉村治理建設的領頭羊來推動鄉村振興。