數字化基層治理的路徑探析

何亞娟

（蘇州市行政學院，江蘇 蘇州 215021）

基層治理是國家治理體系中的微觀基礎，在保障民生、促進社會穩定發展方面起著關鍵性作用。目前，互聯網、各類數字化技術發展，推動基層治理朝著數字化方向轉變，促使基層治理適應數字化時代并轉型，已經是大勢所趨和必然要求。但是基層治理數字化轉型正面臨碎片化的難題，需要尋找破解限制基層治理數字化轉型的瓶頸方法，從不同方面創新基層治理體系，提高基層治理能力。

一、基層治理數字化轉型面臨的瓶頸

（一）數據觀念瓶頸

大數據自身的復雜性決定了在數據質量保障上的困難程度。數據的質量保障體現在數據可利用、能用、被善用等方面。數據可利用表現在數據具有全面性、綜合性、準確性和時效性，能夠通過大數據手段真實還原基層治理過程和場景，實現優化治理和高效治理。數據能用是指數據具有安全性、可靠性、可信性等，能夠在使用數據過程中得到技術、管理、法治等方面的保障。數據被善用是數據使用者能夠科學、合理地使用，按照數字行業規則和法律規定進行合法傳播、便利分享和使用數據，在傳播、分享和使用數據過程中保護數據的安全，不泄露敏感數據，更不能侵害其他利用擁有者的合法權益，并在基層治理中不能讓數據擁有者個人在使用和管理數據過程中承擔過高的治理成本。當前，在基層治理中，公共部門是擁有最多數據資源的主體，但是即使擁有豐富的數據資源優勢，在數據采集、存儲、管理、分析等方面的能力依然存在不足，加上先天缺乏對數據管理和數字化概念，后天學習和培訓又銜接不暢，導致公共部門無法有效維護、利用自身擁有的數據資源，更多需要依靠互聯網技術企業［1］。

（二）基礎條件瓶頸

實現基層治理數字化轉型，需要明確基層治理在現實世界和虛擬世界中的差異。在虛擬世界中基層治理相對開放和透明，參與主體廣泛，動員性較強，隱蔽性強，難以準確識別參與主體的身份，實施監管的難度較大。所以，基層治理數字化轉型并非沒有弱點，在虛擬世界中的基層治理也不能脫離現實世界基層治理主體和治理關系、責任、信用、權力等因素，要在依靠現實世界的基層治理體系規范和保障條件下，實現與現實世界中治理主體、治理結構、治理流程、治理制度等方面的協同性和一致性。所以，如果基層治理沒有認清和妥善處理自身在虛擬平臺和系統的數據與現實治理中的對接問題，就很難實現基層治理適應數字化轉型，也無法精準滿足人民群眾對基層治理的真實需求。其關鍵要解決的是在基層治理結構中通過縱橫原則，全方位貫穿基層治理范圍，包含網絡基礎設施、硬件設施、數字化平臺、網絡系統、數據、資金等各項基礎條件，并調動城市街道、社區居委會、社區黨組織、鄉鎮組織等基層治理參與主體共同參與治理的積極性，實現共治。但是當前利用 “互聯網+” 實現治理資源和權力下沉還不夠深入，在基層治理結構頂層設計和統籌規劃上還需要進一步完善，尤其是偏遠鄉村地區的互聯網、大數據等全覆蓋、廣聯通、一體化建設還需要加強。

（三）保障條件瓶頸

為了控制數據治理和數字化轉型的成本，需要確保使用權力的同時，也能貫徹落實相應的責任，避免基層治理工作陷入 “橫向不到邊，縱向不到底” 的困境以及出現 “事無巨細、責無邊界” 的超負荷管理狀態。因此，解決問題的關鍵在于，借助技術驅動和強化基層治理的法治保障，創新基層治理模式，優化治理流程和組織結構，將基層治理網絡體系與有限責任納入法治保障范疇。并基于現有基層治理模式、治理流程和組織結構，完善基層組織的環境保障和基礎保障條件，協調基層組織的內部與外部的關系，發揮基層治理主體的創造活動，提高他們的信息素養，以此加速推進基層治理數字化轉型進程［2］。但是若保障基礎條件遲遲不能完善和落實，只重視績效，忽視保障，觀念停留在過去，不能緊跟時代發展步調，以上的組織結構優化和數字化轉型等相關改進方案也只能成為無用的口號，無法實現基層治理與現代數字技術的融合與各環節治理的協同。所以，面對當前基層治理中多主體管理、權責不分明、協調與監管難等困境，只有加強保障才能有效推動轉型，并為基層治理數字化轉型持續投入予以支持。

二、結合具體案例分析以需求為導向的基層治理

（一）上海某鎮基層治理概況

促使基層治理數字化轉型，利用智能化管理系統，分配資源，統籌協調，強化基層治理水平，其關鍵是效能需求。以上海某鎮為例，該區域屬于城鄉結合鎮，城市化率達到85%以上，農村地區本地戶籍人口與外地來上海租住人口的比例接近1:6，很多村民自建房長期出租，以供外地來上海務工的人員居住。但這些地方環境衛生質量較差，無法管理，家庭安全隱患較多，雖然為提高城市整體建設水平，加大了整治力度，但都難以解決根本問題，加之治理和監管難度較大，距離城市中心較遠，想要從根本上解決農村治理難題，提升基層治理效能，需要上海某城鄉結合鎮從自身實際情況出發，以需求為導向，探究可行的治理模式，由此催生了數字化管理模式，依靠數字化技術，開發建設智能碼管理系統。

（二）在垃圾分類中采用人治方式

2019 年上海市為了加快實行垃圾分類，出臺了新的管理政策，并嚴格執行垃圾分類管理，要求居民按照分類標準，分別投放，并要求居民要將廚余垃圾、濕垃圾進行 “破袋” 投放。而有效落實新政，取得垃圾分類管理的成功，其關鍵在于城鄉居民是否認同垃圾分類管理模式，并嚴格按照新政要求嚴格執行，改變以往垃圾處理和投放的習慣。為了大力督促和監管居民實行垃圾分類，上海市發布了 “生活垃圾分類測評排行榜” 和 “生活垃圾分類示范區” ，建立綜合考評機制，對于示范區域、街鎮進行考評管理，并且發揮各級政府、管理部門和基層管理者的職能作用，落實責任管理，并建立獎懲措施，針對主要責任人進行施壓，加強責任主體對生活垃圾分類管理的重視。上海市某鎮在生活垃圾分類管理工作開始初期，與其他多數街鎮工作理念和方式大致相同，主要依靠社區管理人員、保潔人員、志愿者等人在垃圾投放站定點監督居民，對于居民沒有按照要求投放垃圾的行為進行糾正，要求居民嚴格按照新政執行，重新投放，確保無一遺漏。雖然這種看守、盯牢式的管理方式有一定效果，但是也需要投放較大的人力、物力，在城市中心社區這種方法是可行的，因為市區資源充足，人力投放力度較大，并且物業管理、攝像頭裝備、24 小時監控都建設得比較完備，可以起到很好的輔助作用。但是對于一些上海周邊及農村地區，由于居民居住分散，監管很難深入，并且公共垃圾桶設置較少，還有一些垃圾桶歸各戶獨立使用，想要通過人工 “看守、盯牢” 式監管方式，達到生活垃圾有效管理的目標，只會難上加難，并且其中耗費的人工成本也比較高，無法確保其管理效果。因此，在管理上如何讓數字化治理和人治相結合，并且改變數字化治理停留在裝設幾個攝像頭的觀念，要結合需求采用科學的治理方式［3］。

三、多元整合下推動基層治理數字化轉型的路徑

（一）加強各治理模塊之間的權力整合

針對街道、社區層面的基層治理中面臨各治理模塊因權力分割造成嚴重的碎片化問題，基層工作人員很難高效率、高質量地完成治理任務。所以，通過基層治理數字化轉型，加強各治理模塊的權力整合，將權力分散化導致治理難以集中的問題納入數字化管理系統加以解決。運用數字化技術可以將各部門和相關人員集中管理，推動不同位置的部門和人員高效溝通，及時協調工作任務，下達工作安排，并且在共同探討和相互溝通中提供特定的公共信息服務，輔助其他模塊部門及人員處理相應的問題［4］。但是數字化技術有效應用面臨的最大難題是數字化技術在基層治理中被不當利用，因各模塊權力分散，無法為數字化技術應用提供穩定前提，故解決關鍵在于將權力重新整合，著眼于數字化基層治理場景，要由政府部門統籌引領，加強基層治理數字化平臺建設，提高平臺建設的個性化和標準化水平，從實際出發，結合不同區域、不同服務領域對基層治理的差異化需求，以實際需求為動向，建設個性化統一治理平臺，以此加強各模塊之間權力有效整合。

（二）實現不同主體的利益整合

不同區域或同一社區的居民對公共服務和社會治理的需求是不同的，對于同一公共問題和社會服務的要求也有自己的價值判斷和理解。隨著城市化進程的推進，很多農村地區的常住人口減少，農村地區人口老齡化問題嚴重，對于共同利益訴求實現整合的能力不斷減弱。但不管是農村地區還是城市地區都面臨共同的問題，就是主體利益分散化問題。數字化技術的應用可以針對這一問題，加強基層治理，打通各方利益主體的界限，搭建有效整合通道，提供了技術支持。尤其是現代社交媒體的普及和應用，可以為各方利益主體和基層治理搭建橋梁。通過社交媒體平臺，便于政府、相關管理部門管理者及時了解民眾的訴求，不僅降低收集信息和意見的成本，還能取得明顯的效益。同時數字化技術容易被基層治理各方主體接受，有力推動基層治理數字化轉型。在數字化技術統籌下讓多元主體共同創造公共價值，采用自下而上價值創造模式，讓更多利益關聯主體積極參與到數字化基層治理過程中［5］。

（三）對不同場景的數據進行整合

對不同應用場景的數據加以整合是實現基層治理數字化轉型的重要保障。通過對公安、信訪、醫療等各領域的數據整合，實現數據信息實時共享，并利用大數據技術，針對整合的數據進行基層治理分析與判斷，以精準化、高效化治理方式，預判基層治理數字化轉型的發展趨勢以及方向。當前，主要問題是數據來源于不同領域，由不同層級部門進行管理，并將這些存儲在不同信息系統中，信息系統之間的互通互聯比較困難。面對這些不同應用場景的數據，加強數據整合十分關鍵。而數據整合還需要提高基層治理人員的數據理解能力、分析能力、統籌能力、敏感度、操作能力等，如果工作人員對數據缺乏敏感度、對數據內容理解不深刻、數據操作流程不熟悉，也難以提高數字化基層治理水平。為此，相關部門應針對基層工作人員開展針對性培訓，尤其加強基層工作人員的數據化管理思維的培訓，圍繞人員對數據內容的理解、數據操作等方面加強培訓，以此幫助人員改變工作思維工作方式，能夠做到將現實場景與數據相銜接，將不同信息系統中的數據統籌起來，做好服務和管理。

（四）利用二維碼實行精準化管理

傳統管理模式存在區域先天條件不足、各項監管措施不到位的情況，無法通過人員管理達成治理目的。為此，對于基層監管下放不到位、監管不細致的難題，需要依靠數字化管理思維，借助數字掃碼系統，在不過度加大人力、物力投放力度、不安裝攝像頭設備的同時，讓每個居民激活和掃描 “二維碼” ，讓數字化治理向城市基層延伸和拓展，提高區域治理效率，并且當居民需要幫助時，也可以通過系統掃碼，根據系統提示自動識別和予以支持，既方便對居民的管理，又能有效實現基層有效治理目標。但是實行二維碼精準化管理也面臨新的問題，即各區域數據路徑不同，無法實現數據共享，掃碼程序無法將各居民數據統籌起來，導致各數據存儲于不同掃碼系統中，難以集中化處理管理事務。對于這一問題，需要實現掃碼系統升級優化，實現 “一碼通用” 和數據共享。解決方法如下：首先，借鑒成功的案例，比如上海市某鎮的治理模式，在各級政策及相關部門負責人的管理和區領導的支持下，將垃圾分類中二維碼專用系統管理模式逐漸向著通用方向發展，不僅僅應用于生活垃圾分類管理工作層面，在2021 年底，借助智能碼系統的簡潔高效與可靠性優勢，應用場景已經從單一的生活垃圾分類管理，逐漸在市容管理、安全管理、農村自建房管理、督察督辦和營商服務等領域取得明顯成效，并且對于每一管理項目劃分層級，實行分級專項管理，達到多領域全面覆蓋、多層次一碼通用智能化管理系統。其次，統一為不同區域、各社區、每個街道的住戶印制帶有二維碼的門牌，并安裝在其小區大門外。住戶只需要掃碼，根據系統指示操作，系統會自動將住戶的進出信息、垃圾分類處理、生活服務信息等上傳至數據庫中，利用系統數據分析技術識別和歸類。同時，系統還會自動判斷和提示用戶當前操作是否正確，以提醒用戶準確操作。最后，再將這些信息推送至村委會相關責任人，由相關管理人員統一管理。這樣可以快速收集信息，實現全過程監管，在不增加額外成本的同時提高治理效果。

四、結語

綜合分析，將數字化技術應用于基層治理對實現基層治理現代化有重要戰略意義。本文從基層治理數字化轉型面臨的瓶頸出發，圍繞數據觀念、基礎條件和保障條件三個方面對基層治理面臨的瓶頸問題展開分析，需要通過轉變數據觀念、完善基礎條件和保障條件，以此推動基層治理的數字化轉型。同時在基層治理的數字化賦能過程中，結合上海某鎮數字化治理方式，針對生活垃圾分類治理內容，探究數字化技術嵌入基層治理體系的創新作用，以此實現基層治理變革和完成數字化轉型任務。為了進一步加強治理穩定性，要依靠數字化技術整合基層治理路徑，從權力整合、利益整合和數據整合三個方面進行落實。