事業單位內部控制問題及策略

倪麗

（上海市浦東公證處，上海 200127）

一方面，由于事業單位是為社會提供公益服務和公共產品的機構，國家對其服務質量和管理能力提出了很高的要求。另一方面，由于全球經濟不景氣等原因，各地財政將在當前及未來一段時間內處于緊平衡狀態，各事業單位需要落實中央過“緊日子”的要求。在高要求和過“緊日子”的雙重壓力下，事業單位內部控制將起著重要的作用。通過規范內部控制，可以使事業單位防范和管控經濟活動中存在的風險，提升內部管理水平，更好地履行服務社會的職能；通過定期向社會公開內控監督，可加強社會監督，提高事業單位的公信力，樹立良好形象；也有利于政府及時準確地掌握各單位管理狀況，提高國家整體治理能力。但目前，事業單位內部控制并沒有完全發揮出其應有的作用，為此，本文將深入研究目前事業單位內部控制普遍存在的問題，并探討解決對策。

一、事業單位內部控制的內涵及要素

事業單位內部控制，是指事業單位借助一系列手段，比如制定規章制度、實時控制措施，執行流程，來實現控制的目標，有效地規避單位涉及經濟相關的活動風險，使單位各項財務管理合法合規、資產利用率增高、領導廉政風險降低，提高事業單位服務的屬性，進而提升內部管理水平。

2012年11月，財政部頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，從單位管理層級出發，將事業單位內部控制的主要內容歸納為四個要素，即風險評估和控制方法、單位層面內部控制、業務層面內部控制、評價與監督，其中，業務層面又分為五部分，預算業務，收支業務，政府采購業務，資產業務，建設項目業務和合同業務。下面也會從這五部分著手分析事業單位內控的主要問題。

二、事業單位內部控制存在的問題

（一）管理層不夠重視，工作人員內控意識薄弱

首先，一些事業單位管理層對內控不重視。近年來，財政部布置內控報告，通過財務人員來通知各項工作，再由財務部組織完成。造成部分單位負責人將單位內部控制與會計內控相混淆，認為內控僅僅是財務的工作。其次，部分事業單位工作人員內控意識薄弱。由于大部分事業單位的崗位編制數量需經編辦核批，數量有限，導致工作人員也較少，很多事業單位并沒有專門的內控部門，都是由財務部門來兼任的，存在一崗多職的情況。由于單位對內部控制的不重視不關注，間接造成其他職能部門的工作人員認為內控工作與自己無關，認為實施內控只會增加自己的工作量。此外，事業單位工作人員基本都是資歷年紀比較大的，長期從事一個工作崗位，工作自己有一套方式方法以及流程。當內控需要改變原先的工作流程，改變現在的工作流程時，第一感覺都認為只會增加工作量，不愿意接受流程再造，配合度較低，導致現在內控工作流于形式，無法真正實施。

（二）內部控制制度不完善，未覆蓋全單位

內部控制作用的發揮與內部控制制度息息相關，一套完善的內部控制制度對內部控制工作的開展具有極大的推動作用。但在實際過程中，有些事業單位的內部控制制度一成不變，有的甚至還沿用十幾年前的制度，與當前的政策和環境都不相符。比如，2019年行政事業單位開始實行新政府會計準則，按照新準則固定資產需要計提折舊，但目前部分事業單位相關制度仍沒有改變，導致單位會計信息可靠性受到影響。

（三）工作人員專業素質不高

內部控制管理工作會涉及單位管理層面、業務層面，需要全體人員共同參與。目前，事業單位大部分人員專業能力一般，比如財務人員停留在最基礎的會計核算職能上，甚至有的財務人員職業道德缺失，操縱會計信息，使得管理層無法掌握單位真實情況，甚至誤導管理層決策。

（四）業務層面內部控制不力

1．資產利用率低

首先，事業單位資產存在有人購進無人管理的狀態。當資產使用人員離職或調崗后，不使用的資產存在空置狀態，新來人員又重新購進新資產，造成財政資金的浪費。其次，固定資產管理存在嚴重問題，登記、領用、處置、盤點等制度得不到落實。一是固定資產存在賬實不符，比如有賬無物，比如有物無賬，更有甚者十幾年前的電腦按照常識早就更新換代不能使用，卻仍存在賬面上未報廢。二是固定資產領用時貼了固定資產標簽，更換了使用人未改標簽，導致登記的領用人與實際使用人不符。三是固定資產未按規定處置，處置價值和其剩余價值不符。

2．預算編制不科學、執行不嚴格

有些事業單位的預算編制全部由財務部門完成，造成預算不準確，執行率較低。首先，財務并不太了解業務部門的情況，只能通過歷年數據加以修改，導致預算不夠全面。其次，業務部門對預算不夠重視，存在經驗主義，隨意性較強。存在超預算支出、隨意更改支出事項，年底突擊花錢，預算執行率低。

3．收支管理未嚴格按照規定執行

事業單位執行的是收支兩條線管理，部分單位收取的服務費用存在應收賬款。首先，可能財務部門和相關處室缺乏溝通，財務并不了解收入的金額及到賬時間，造成應收賬款未及時收回，可能會損害單位的相關利益。其次，有些事業單位支出未經適當的審核、審批，比如三重一大中的大額資金支出，未經單位領導班子集體決策，無法避免錯誤或舞弊的發生。

4．政府采購缺乏規劃或規避監督

首先，有些事業單位未編制采購預算，導致政府采購計劃安排較粗糙，未正確了解單位各個部門所需要的辦公用品、固定資產等的需求，導致資產閑置或不夠。其次，有些單位通過化整為零等方式規避政府采購，還有規避政府采購監督等，這些操作可能導致采購業務的違法違規。

5．建設項目缺乏論證、管理不到位

首先，事業單位涉及的建設項目不多，但項目金額較大。有些事業單位對項目不精通，不了解，也沒有專門做建設項目的人員，隨意安排辦公室空閑人員負責項目，盲目操作缺乏研究，可能導致項目出現問題。其次，施工現場控制不當，施工材料以次充好，缺乏監督管理，可能導致豆腐渣工程。此外，建設項目竣工后未進行驗收，未移交檔案等相關手續，資產未結轉入賬，可能導致資產流失。

6．合同管理不規范

首先，事業單位基本由綜合辦公室來負責合同管理，沒有政策法規處。各部門簽訂好合同之后，直接交由辦公室歸檔管理，存在一些部門應簽署合同而未簽訂，可能導致單位利益受損。其次，合同未經政策法規處審查，可能存在合同文本的合法性缺陷而導致有損單位利益。

（五）內控監督機制不健全

事業單位內控監督一般分為內部監督和外部監督。首先，事業單位內部監督流于形式。內部監督一般由單位內審部門負責，但有的單位人員較少，沒有單獨的內審部門，會由財務部門兼任。這樣內控既是財務部門牽頭負責，又是財務部門監督，不符合不相容崗位相分離原則，內部審計缺乏獨立性，工作流于形式，導致審計結果的客觀性和準確性下降。其次，外部監督缺失。事業單位外部監督有很多，如中介機構（會計師事務所）、人民群眾監督。中介機構受單位委托，有時候單位未提供完整的資料致使外部監督也不全面。外部的審計機關一般較側重單位財務的審計。此外，人民群眾監督需要有渠道了解事業單位的情況，然而人民群眾卻缺乏知情權，導致外部監督的參考性被弱化。

三、加強事業單位內部控制的對策建議

（一）增強內部控制管理意識

首先，提高事業單位管理層對內部控制的重視程度。財政部在布置工作任務時，可讓事業單位負責人一并參會，使其意識到內控工作是“一把手”負責的工作。單位領導需要轉變傳統思想，自主參與單位內部控制的日常管理。其次，帶動單位其他部門人員了解認識內控。通過宣傳、邀請內控專家開展培訓、內部小組討論等方式，提升相關人員對內控的認識。另外，領導可以結合社會經濟發展情況和單位的發展規劃，將內部控制的積極作用傳遞到單位各部門，讓大家進一步認識到內部控制的好處，從而積極參與到內部控制工作中，提高工作效率等。

（二）完善內部控制制度體系

事業單位內控無處不在，只要有經濟活動的地方都需要內控管理，各單位各部門需加大力度建立健全內部控制制度，應時刻關注新政策，一旦新政策與現有內部控制制度不符，需及時更新內部控制制度。如2019年起，機關事業啟用新會計準則，單位即需以新政府會計準則管理固定資產，更新固定資產管理制度。以權責發生制為基礎對固定資產進行會計核算，以收付實現制為基礎對固定資產進行預算會計核算。

（三）加強培訓，提高工作人員專業素質

在知識經濟的現代社會，財務人員必須時刻保持學習。每年的繼續教育中，可以選擇針對自己所欠缺的知識進行學習。另外，單位可以制定一定的資金預算，給相關人員提供機會、平臺，進行專業知識的培訓，提高相關人員的綜合素質修養等。財務人員不能僅僅停留在做賬、基礎會計核算工作，需參與到單位管理中，將單位的內部控制工作做得更好更全面。

（四）加大業務層面內部控制力度

1．提高資產利用率

事業單位的資產是單位開展業務的資金和物質基礎。資產管理是內部控制制度的重要內容。首先，要完善各個事業單位資產管理制度。資產的申請需以預算為前提申請人即后續的資產使用人需管理好自己的資產。堅持誰使用的資產、由誰來保管、并全權負責的原則。其次，合理配置和有效利用資產，避免資產閑置或浪費，員工離職或調崗需將固定資產上繳，由固定資產管理員簽收，然后更換固定資產標簽用于其他新進員工等，提高資產使用效率。

2．提高預算執行率

事業單位的預算工作是單位開展經濟活動的起點。首先，財務負責組織單位的預算編制和調整，監督各部門的預算執行進度，以及決算工作。各職能部門負責本部門的預算編制計劃并按預算計劃執行，而非全部由財務室負責編制單位所有預算工作。其次，應完善預算執行機制，使預算做到有效執行，提高預算執行率。各部門應定期開會分析預算的執行情況，對出現的預算執行偏差進行原因分析，如有問題，應盡快進行集體決策，也可與財務科溝通。不能只憑個人經驗來做預算、執行預算，避免年底突擊花錢等現象。

3．規范各項收入支出

首先，事業單位的收入應定期統計，應收款項及時回收，年底未能收回的及時計提壞賬，避免存在呆賬。其次，應完善單位支出業務各項規章制度，嚴格審批程序，對屬于三重一大的支出應進行集體決策，各項審核審批手續齊全。

4．政府采購合理化

首先，單位應編制采購預算，由相關部門提出預算，合理安排采購計劃。其次，嚴格執行相關法律法規，嚴禁拆分采購需求來規避政府采購等行為。

5．建設項目規范化

首先，建設項目的金額大、周期長，屬于單位的重大決策，單位應安排有相關經驗的人員負責建設項目。再由項目負責人對項目的相關事項匯報給單位領導班子，由集體決策意見，避免一人單獨決策。其次，建立項目監督機制，將建設項目的相關文件竣工決算報告等，由具備評審能力的中介機構出具報告。此外，當建設項目竣工后，單位應當組織竣工決算審計，按照審計好的決算價來辦理竣工決算。最后，按照相關規定進行檔案，資產等的移交。

（五）健全內部控制監督機制

事業單位需根據監督機制現狀采取相關措施，建立健全監督機制，通過應用系統的、規范的方法，評價并改善單位內控中風險點，幫助單位實現內控目標。首先，內部審計應該避免無計劃無組織的內部審計工作，造成人力物力的浪費。建立完善的內部控制審計工作機制，促進單位形成有效的經濟活動監督機制。其次，建立內部審計制度、審計表彰，為內部審計工作的科學性、規范性提供支撐。內部審計需建立精干、高效的內部審計隊伍，促進內部審計工作的有序開展。最后，加強和完善外部監督機制。事業單位也可借助外部專業會計師事務所進行外部監督，單位提供有效的資料，確保外部監督發揮應有的作用。此外，事業單位還有加強人民群眾的社會監督，如今，互聯網功能比較普遍，可通過建立公眾號等線上渠道，讓群眾了解單位的情況，繼而發表評論意見。線下，單位定期組織公益活動，讓群眾參與進來，實現人民群眾的外部監督功能。

四、結束語

事業單位的內部控制，不僅是國家加強內部監督的要求，也是單位自身發展的必經之路。本文通過闡述事業單位內部控制的內涵、要素，分析存在的問題，提出了解決策略。在建設和完善事業單位內部控制的過程中，要提高相關人員內部管理水平，完善內部控制體系，建立健全內部控制監督機制，需要重視內部控制中存在的問題，不斷探索解決辦法。為建立健全事業單位內部控制制度提供建議，促進事業單位在新形勢下健康持續發展。