地方政府隱性債務風險管理問題研究

梅彧

（昆明國有資產管理有限公司，云南 昆明 650000）

一、地方政府隱性債務形成原因

（一）地方經濟社會發展的需要

隨著城鎮化建設的深入推進，地方政府在道路建設、水務、城市電網等基礎設施建設方面資金缺口巨大。同時，科技、產業、教育等發展都需要財政資金支持。減稅降費政策助力企業轉型發展，促進經濟增長，從長期看是為了增加財政收入。由于近年來大環境對經濟的沖擊較大，財政支出大幅度增長，減稅降費政策的實施，地方財政在短時期內面臨支出困難，地方政府不得不更多地依賴融資。

（二）地方財政財權與事權的不匹配

1994年實行的分稅制改革，產生的后果就是，財力向中央政府集中，事權向基層集中。基層政府承擔的政府職責越來越重，財力嚴重不足。地方政府為了彌補財政收入不足，主要通過以下途徑籌集資金：一是嚴重依賴土地轉讓收入，據相關機構給出的數據，土地交易環節的出讓金和稅費的收入可以占到地方財政收入的40%以上，甚至更多。二是設立以城投公司為代表的地方投融資公司，通過發行城投債等方式融資，形成地方政府的或有隱性負債。

（三）地方政府盲目追求政績，熱衷舉債

當以GDP增長率為核心考核機制與政府官員個人的升遷掛鉤，地方政府熱衷舉債推進當地的經濟建設，往往忽略償債責任，從而形成隱性負債。多數地方政府認為中央財政會為地方政府隱性債務“買單”。

二、地方政府隱性債務存在的問題

（一）部分地方融資平臺公司的整改和轉型不到位

地方投融資公司仍然承擔新增隱性債務“白手套”角色。根據財政部的通報，貴州省興義市通過國有企業舉債新增隱性債務2.99億元。地方融資平臺公司仍然是違規融資的重要載體，一方面執行當地政府的指令，為公益性項目提供資金，另一方面以市場化經營的名義進行融資。

（二）一些地方的事業單位成為違規舉債載體

據四川省紀委監委網站2022年4月份通報，四川省平昌縣安排縣人民醫院、縣中醫院違規舉債融資，用于推動實施金寶新區以及8個4A級風景區等項目建設。由于缺乏科學研判，投資建設的多個景區項目效益不明顯，個別景區項目處于荒廢狀態。從2022年以來的違規舉債案例來看，一些事業單位也開始成為違規舉債的載體，值得警惕。

（三）疫情防控資金需求量大導致地方政府違規舉債

云南省玉溪市人民政府官方網站今年4月公布的《關于玉溪市違法違規舉債融資等問題的問責情況》通報提及，2020年2月，根據玉溪市政府對新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控相關工作的要求，玉溪市開投公司、玉溪家園公司向國開行云南分行貸款5.5億元，并轉借給玉溪市級有關單位。

（四）未嚴格貫徹落實國務院化解存量地方政府隱性債務的要求

自2014年以來，國務院出臺了一系列措施，要求地方政府在摸清隱性債務底數下，積極化解存量地方政府隱性債務。地方政府根據要求，制定了本地政府的存量隱性債務化解方案，計劃用5至10年時間化解存量地方隱性債務。在實踐中，仍然存在化解存量隱性債務不力的問題。具體表現為：一是有些地方政府制定的存量隱性債務化解方案缺乏可行性，在方案里沒有涵蓋全部存量隱性債務；二是未按方案安排預算資金償還隱性債務或沒有穩定的償債途徑，只能通過借新債還舊債的方式來償還隱性債務；三是對黨中央國務院的化解地方隱性債務的政策理解不到位，只是按照債務到期期限制定年度化解計劃，導致任務難以完成；四是未將存量隱性債務利息納入化債方案，化債任務實際更重。

三、地方政府隱性債務的風險

（一）償還能力的風險

1．地方政府償債的風險

According to the traditional RNN and LSTM,a traditional checking model of Chinese read-backs was proposed in Ref.35.To compare the proposed checking model,the experiments based on traditional model were conducted.The procedure of traditional checking model is shown in Fig.5.

地方政府財政收入主要依靠土地收入，但其不具有連續性和長期性。土地轉讓收入成為地方政府債務的主要歸還來源。與土地關系密切的房地產行業進入衰退期或者泡沫被戳破，地方政府掌握的土地資源無法轉換成財政收入，其償債能力相比之前而言大大減弱，信用風險會持續擴大。另外，隨著城鎮化快速發展，掌握在政府手中的土地數量會越來越少，土地財政收入的連續性無法得到保證。從而為政府帶來償債的風險。

2．中央政府償債的風險

前面提到，當以GDP增長率為核心考核機制與政府官員個人的升遷掛鉤，地方政府盲目追求政績熱衷舉債推進當地的經濟建設，在任期內大量舉債，通常不會考慮債務的到期償還問題，會陷入“前任舉債，后任還債”的惡性循環。一旦發生巨額債務違約，地方政府無法償還債務，甚至發生地方政府破產風險的情況下，會倒逼中央政府對其債務進行兜底。

（二）金融風險

政府籌集資金的主要平臺就是銀行等融資機構，居民存款或者基金是銀行資金的重要來源。相對大型國有銀行，因為有地方政府財政擔保，地方政府入股的地方性商業銀行對地方政府的融資項目比較容易發放貸款。此類融資項目主要以城市基礎設施建設為主，收益率很低，甚至沒有收益。地方政府投融資公司不能按時歸還，對銀行資金回流十分不利。地方政府沒有能力償還向銀行等金融機構所借的款項時，自身的財政壓力增加的同時極易造成系統性的金融危機。

（三）經濟發展受損害

地方政府為了轉移和消化債務負擔，會采取一些非常措施。如不少地方政府采取將生產經營良好，負債率良好的國有企業注入地方政府投融資公司，以增強投融資公司的流動性，繼續為地方政府做只有投入、低產出或沒有產出的項目，以滿足政府的政績需要。生產經營良好，負債率低的國有企業變成地方政府投融資公司的“提款機”“現金奶牛”，這些國有企業獲取金融資源的空間被擠占，導致企業技術研發后勁不足，甚至引致企業稅負上升、經營困難。根據有關機構研究結果，2008年至2017年間，當地方政府隱性債務增加10%時，當地上市公司的研發投入平均下降8%。過大的隱性債務規模，讓政府喪失了支持企業發展的能力和手段。地方政府承諾的吸引投資、引進人才等政策，因財力不足，難以兌現。導致地方政府信用受損，嚴重影響到營商環境，對長期經濟發展形成一定的損害。

（四）地方政府融資平臺公司融資隱藏違規違紀風險

地方政府投融資公司與開發區建設、基礎設施建設緊密相關，地方政府投融資公司容易成為違規違紀的溫床。地方政府投融資公司違規的表現形式有：違規招投標；違法違規融資；融資返費、返點；投融資公司主要負責人或監管人收取賄賂；違規以咨詢費、管理費等形式向第三方機構支付費用；公職人員及其近親屬套取金融機構信貸資金變相參與投融資公司集資行為等。根據中紀委發布的信息，有些縣市2020年查處的違規案件70%發生在地方政府投融資公司。地方政府投融資公司違規問題增加投融資風險、地方政府還債壓力增大，嚴重破壞當地政府政治生態和營商環境。

四、完善地方政府債務風險管控的對策

（一）健全發債信息披露制，確保債務信息的真實有效

健全發債信息披露制。我國目前地方債務的數據實時性差，政府的預決算報告的透明度不高。地方政府每一年都使用不同口徑披露信息，造成數據質量失去了原有意義。健全政府信息披露機制，經濟規模和預決算報告，有利于市場對作為信用主體的地方政府進行分析，也有利于加強市場限制地方政府債務。

（二）改革地方政府投融資公司，促使其市場化轉型

首先，加快國有企業改革。投融資公司屬于地方國資委監管企業，有選擇性地做優做強地方政府投融資公司。規范健全投融資公司法人治理結構，推動投融資公司轉為經營性國有企業。發展混合所有制經濟；管企變為管資，管資本布局、強化資本運作、優化資本收益、維護資本安全；使其變成真正的市場經營主體，對管理不規范、效率過低的投融資公司，允許其破產。如重慶市能源投資集團有限公司是重慶市國資委于2002年前后組建的，由重慶市國資委控股的市級城投平臺。2006年，重慶市能源投資集團有限公司，借助電力市場化改革，轉型為經營性國有企業，專注煤電氣等領域的經營投資。2022年4月11日，重慶市能投資源有限公司等16家公司以具備破產原因但具有重整價值及可行性為由，分別向重慶市第五中級人民法院申請破產重整，并同時提出預重整申請。重慶能投的破產重整是市場行為，意味著地方政府投融資公司轉為經營性國有企業是大勢所趨。

其次，提升地方政府投融資公司的造血機能。投融資公司的項目進行分類管理，不同性質的項目實現不同的管理運作方法。營利性項目按照市場化運作，由投融資公司自主決策；純公益性項目，由投融資公司代建，建設資金納入政府財政預算；半公益性項目，由地方政府給予補貼，剩余部分由投融資公司自籌資金，做到收支平衡。

（三）完善社會保障制度，防范、化解隱性債務和或有債務

進一步完善社會保障制度，強化保險費的收繳與基金管理。社保基金收繳存在的問題是：征收力度不大、收繳率不高、存在拖欠。稅務機關作為征收主體，大大提高征收效率。養老保險基金特點周期長、規模大、增值要求高，購買專項政府債券可以抵御通貨膨脹，確保未來支付能力。

（四）加強地方政府隱性債務監督

第一，壓實主體責任。國務院自2014年以來出臺了一系列法規和措施，明確要求落實地方政府對債務管理的責任意識，認真抓好化解地方政府債務，尤其是隱性債務，防范債務風險。

第二，建立健全化解和防范地方政府隱性債務的問責機制。完善政府績效考核，將嚴控地方政府債務尤其是隱性債務規模作為政府績效考核指標。堅決貫徹落實國務院化解地方政府隱性債務的一系列措施，對違法違規舉債的相關單位和政府部門追究相關責任人的責任。對脫離對違規處理地方政府隱性債務應進行問責，起到“問責一個、警醒一片、促進一方”的作用。

第三，加強欠發達地區的重點監管。化解隱性債務應重點關注財政收支形勢較為嚴峻的地區和無新增地方政府債券發行指標的地區。針對這些地區還應加強債務管理相關政策以及警示案例的宣傳，同時在財政收支、國有企事業單位資產負債等指標上加強監控，一旦發現有異常的收支變化、資產負債變化，應及時核實。

第四，發揮財政監督職責。一是加強地方人大對政府債務的審查監督。通過地方政府預算披露地方政府承擔的所有顯性債務和隱性債務，對地方政府預算實行硬約束，明確地方政府出資范圍的有限責任，“誰發債，誰負責償還”，地方政府不兜底。二是加強審計監督，加大督促審計發現問題整改力度，健全對地方政府債務審計發現問題督促整改機制，建立整改臺賬，明確整改責任主體，提出整改建議，提升審計監督效能。

第五，堅決查處投融資領域違規問題。數據顯示，2018年至今發行城投債的投融資公司高管因違法違紀被查處的人數已突破100。地方政府投融資公司缺失制度、相關部門監管不力或缺失，投融資公司黨風廉政建設主體缺失等問題導致地方政府投融資公司違規問題頻發。為了更好地貫徹落實國務院關于化解金融風險和債務風險的要求，各級紀檢監察機關對投融資領域的違規要保持高壓態勢，加強紀檢監察、審計、巡察等機構的協同，及時發現，及時查處相關問題。

五、結束語

綜上所述，地方政府債務，尤其是隱性債務的快速增長會帶來金融風險、債務風險，已經影響到了地方政府經濟的發展。必須全面準確地認識到地方政府隱性債務存在的問題，并對此提出相應的解決對策，從而更好地貫徹落實黨中央、國務院對防范化解地方政府隱性債務風險的要求。