行政事業單位預算管理與預算績效管理 融合問題研究

張小麗

（衡水職業技術學院，河北 衡水 053000）

行政事業單位注重預算編制，注重財政資金的取得，通過預算績效管理可以促使其提高預算資金的使用和管理，改進預算管理，注重支出結果，講求支出績效，提高預算資金的使用效益。行政事業單位要從意識形態上重視預算績效管理，從全局和整體角度融入預算管理全過程。預算績效管理的主線是結果導向，預算的編制、執行、監督等要以年初確定的績效目標為依據，始終圍繞績效目標實現這一主線。

一、行政事業單位預算管理與預算績效管理融合存在的問題

（一）預算編制質量不高

1．對預算管理工作不夠重視

部分單位沒有足夠重視預算管理工作，缺乏正確的認識，沒有統一部署預算編報工作。部分單位對預算管理及預算績效管理工作認識不全面、不深刻，未設置預算管理工作機構。有些單位按上級布置的時間節點要求等開展預算編制工作，但預算績效管理未同步。此外，相關預算編制財務人員在預算編制有關業務及流程方面有所欠缺，沒有做好基礎數據信息的準備及相關人員的培訓，也沒有明確各相關業務部門及人員在預算編制中的職責，沒有責任至崗，責任至人。還有一些單位預算編制拖拉，造成預算編制時間緊，準備不充分，導致預算編制準確性不高。有些單位為了獲得更多的預算資金，提高預算金額，認為上報后財政也會削減，削減后能達到預期，沒有科學合理測算資金需求，無法顯示單位的實際資金預算。

2．未在單位內部建立起有效的溝通協調機制

有些單位財務部門與其他業務部門之間缺乏有效溝通或業務部門不參與其中，認為與自身業務關聯不大。在財務部門組織相關會議時，業務部門認為是走過場、走形式，參與度較低，沒有引起足夠的重視，認為反正最終有財務把關，缺乏全盤考慮，往往只從本部門工作要求出發。信息上不對稱，溝通不暢，溝通過程簡單，沒有有效對接，互相不理解，以至于在后續業務中，業務部門認為財務部門報賬難。各相關部門有相對側重、專業的工作內容，財務部門可提供預算編制的各項基礎資料，對工作流程、預算編制原則、編制方法，預算編制、預算績效管理等有關政策較專業，但對項目的具體業務內容不了解。業務部門對項目的開展、推進進程，合同內容等更專業，但對具體的項目沒有專人對接，沒有交流的平臺。

3．預算項目不細，編制粗糙、隨意性強，導致約束不夠

一個目標，一個項目，應對應一份支出。在實際工作中，項目支出出現交叉，即項目的目標或任務有重疊，項目邊界不清楚，設置不盡合理。為一個目標發生的支出，分散到多個項目支出中去。有的單位在設立項目時，以事為主，以本部門為主，沒有詳細的實施方案及具體支出計劃及支出內容等。

4．績效目標和指標體系設置不合理、不科學

績效目標是財政把資金撥付后，要在一定期限內達到一定的效果，產生一定的產出。績效目標和指標設置不合理、不科學，可能影響行政事業單位職責的履行以及財政資金使用效益。績效目標設立條件的變化，會造成不確定性，可能會出現增大預算或降低目標的傾向。在實際工作中，績效目標設置缺乏應有的準確性，目標空泛，缺乏細化量化指標；多為直接指標，缺乏間接指標；申報的績效指標與資金預算不相匹配；多為定性指標，缺少定量指標；只有產出指標，沒有效益指標；指標之間缺乏關聯性。為了按期完成預算及績效目標、指標的編報，往往不認真研究設置績效指標的原因，造成預算編制質量低。

（二）預算執行偏差

1．執行缺乏剛性約束

預算項目執行過程中，各部門沒有專人負責，沒人專門追蹤問效，導致項目執行慢甚至未開展，或者集中在年底突擊支出，集中報賬。由于時間倉促，可能造成審核不嚴，例如經辦人未簽字或蓋章；一些手續不全的支出；先支出，后補手續，增加財務人員工作量；有些人認為財政的資金，不支出就收回了，想辦法支出。實際預算執行時對預算項目不了解，預算項目間互相擠占挪用，預算編制與預算執行過程脫節，由于沒有參與預算編制，經辦人甚至都不知道走哪個項目，無預算、超預算支出，影響預算硬約束。

2．缺乏預算執行分析與績效監控

預算績效管理制度不健全，預算管理機構形同虛設，沒有進行監控，沒有具體組織預算執行分析會。執行情況不能及時反饋與溝通，導致執行差異不能及時分析，差異原因解決措施不到位，分析形同虛設。項目執行過程沒有進行有效監控，沒有專人負責，導致執行不力甚至未執行，預算目標難以實現。績效監控與預算執行沒有結合，只關注預算資金支付進度和合規性，沒有關注資金績效目標的實現程度，可能導致預算支出績效偏離目標。比照著年初的績效目標、指標填寫，只是完成了監控填寫任務。

（三）預算績效評價指標體系和評價結果應用不完善

1．績效評價體系不夠完善

部分行政事業單位將重點放在了績效評價報告和績效評分表，對預算績效管理工作認識比較片面，存在的問題沒有及時分析。行政事業單位在接到績效評價的通知，財務部門就按通知要求，被動地按照年初的績效指標填寫，在績效評價過程中績效評價往往存在較大的隨意性，會優選較易完成的定性指標，部分定性指標描述不清晰、過于籠統。定量指標沒有完善的數據計算分析，評價指標設計不夠合理，評價方式不科學，部分行政事業單位在評分過程中，出現打分隨意的情況。

2．績效評價結果流于形式

部分行政事業單位不太注重評價結果的應用。評價結束后沒有及時反饋給相關人員，沒有就相關問題充分溝通。由于不重視評價結果的應用，預算績效管理的作用不能發揮出來。評價結果與預算申報沒有銜接，也很少與獎懲掛鉤，導致對評價工作積極性不高，只是為了評價而評價。

二、行政事業單位預算管理與預算績效管理融合的優化對策

（一）提高預算編制水平

1．建立、健全預算管理組織機構，明確各部門職責權限

一是應加強預算工作的組織領導，明確各業務部門的職責權限、授權批準程序并加以落實并設立預算管理機構。二是加強財務人員有針對性的培訓，提高業務素質，打鐵自身硬，熟悉流程，掌握工作方法，卡好工作時間節點。三是財務部門牽頭，做好基礎數據準備工作以及政策制度指導解釋。各部門負責人擔任成員，并將工作落實到具體工作人員，財務不定期開展政策解釋、指導、技術等支持。財務人員要規范預算編制程序，科學準確編制收入預算、規范基本支出、項目支出的預算編制，認真編制政府預算，認真編制資產購置預算。四是與領導及相關人員講解清楚相關制度、責任、后果等，引起單位領導與業務部門高度重視。

2．業財深度融合，建立有效的溝通協調機制

一是做好預算編制財務人員培訓，確保正確把握預算編制有關政策。做好編制基礎數據信息的準備，確保預算編制有關人員及時、準確、掌握相關規定。建立預算編制、預算執行、資產管理、政府采購管理、人事管理等相關業務部門間的溝通協調機制。二是加強各部門的溝通，促進單位總預算目標與子目標的協調，各部門之間預算目標的協調，規范預算管理工作和流程，各業務部門配合，并積極參與。三是各部門制定的年度預算計劃，應盡可能詳盡，以便細化，歸口部門對業務事項合理性審核。財務部門審核匯總各部門預算，并對預處理建議數的合規性進行審核。四是通過有效溝通實現業財融合，財務懂基本業務，業務具備一定的財務知識。可以建立工作群，通過持續反復的溝通，加深項目參與者對當前工作性質的認識，統一思想，形成合力。

3．細化預算項目編制

項目支出之間不能交叉，項目支出預算應包括所涉及的全部經費支出，保證項目支出的專項性、獨立性、完整性。收集相關資料，做好事前績效評估，要有充分的立項依據，詳細的實施方案、具體的支出內容和范圍，并準確編列項目預算的支出經濟分類。

4．做好績效目標管理工作

好的績效目標應該是具體的、可衡量的、有一定挑戰性，并可以在一定時間內可實現完成的。一是編制績效目標時，要考慮相關各部門的職責、規劃，關注績效目標本身的特殊性，注意績效目標的多元性。在設計績效目標過程中要通盤考慮，統籌規劃，避免不同項目之間績效目標可能沖突。跨年度的要將幾個年度的預算與績效管理信息前后銜接，根據相應的目標制定詳細的經費使用計劃，根據實際情況將具體指標進行分配，精確編制預算。二是行政事業單位要提升績效目標管理意識，注重完善績效目標管理，即要資金干什么，想達到什么效果。強化預算績效管理主體責任，誰使用，誰負責。結合職責設定與年度工作計劃，科學分項制定各項目績效目標。績效目標要全面準確、細化量化，達到可審核、可監控、可評價、可公開。三是圍繞目標，先建設項目，再考慮支出。績效目標應指向明確，并且符合單位職能和事業發展規劃等。應從數量、質量、成本及社會效益、滿意度等方面進行細化，突出結果導向，重點考量產出效果和工作實績，指標細化量化時盡量進行定量表述，或可采用具有可衡量性的定性表述。

（二）通過績效運行監控加強預算執行管理

1．確保預算嚴格合規、有效執行

在本年度預算總額控制范圍內，按照工作計劃對預算資金進行分配，對標準和具體支出方向進行限定，對各項支出的開支范圍與標準進行明確。支出范圍是對支出事項和事項明細的界定，支出業務事前申請，加強支出事前申請程序，須經審核通過后才能開展相關業務。單位內部明確審批權限、程序，應按權限和級別進行審批，不得越權審批。加強支出審核控制，財務部門重點審核報銷單據來源的合法性，內容的真實、完整性，是否符合預算，審批手續是否齊全等。

2．加強預算執行情況及績效目標實現程度分析、監控

一是建立健全各環節管理辦法，增強實用性和可操作性。定期編制預算執行分析報告，為單位領導提供信息支持。預算管理機構要統籌進行預算執行進度分析，通過績效運行監控報告對前期工作的總結，為判斷預算執行進度的合理性提供依據，提高預算的執行的均衡性。二是建立預算執行分析機制，定期或不定期召開預算執行分析的會議，開展預算執行分析。財務部門要及時通報各部項目具體執行情況，上級有關部門制定的財務制度等。業務部門主要負責介紹本部門預算的執行進度、下一步工作計劃等，對執行進度偏慢甚至未開展的項目進行重點分析。對內部執行導致的執行差異，提出具體改進措施，并分清責任，與考核的獎懲掛鉤。也可以通過信息系統、報告、調研等形式及時監督、分析項目執行的情況，分析差異的形成原因，提出對策建議。財務部門與業務部門不能只各行其是，要相互配合，互相支持，除正式的會議溝通，日常也要溝通，發現問題，及時匯報，并解決。實行雙監控，發現問題及時糾正，采取有效措施切實加快支出進度。

3．建立預算績效管理責任體系

建立責任約束制度，清晰界定權責邊界，體現“誰使用、誰負責”。各部門要對項目設具體崗、具體人對項目追蹤、跟進，完成不好的要有相應的懲罰，業務部門專人負責對項目進行自評，追蹤。全面的基礎上突出重點，建立重大項目績效跟蹤機制，對存在重大問題的項目，暫緩或停止支付，督促及時整改落實。加強工作考核，考核結果要通報，強化激勵約束，人員獎懲與績效考核結合起來，提高對預算執行的積極性、責任感。

（三）完善績效評價及評價結果應用

1．完善績效評價

年度預算執行終了，單位要對項目的經濟性、效率性、效益性及績效目標的實現程度進行自評，形成相應的自評結果，評價結果向部門反饋，預算執行完成后要全面收集，并系統整理完成信息。績效自評要程序簡便、客觀公正，不是填完就了事，要切實負責。

2．評價結果應用

各行政事業單位要將評價結果作為完善政策、改進管理的重要依據，做到真改進、真提升，績效評價結果應用，使預算管理落到實處。要硬化預算掛鉤機制，加強自評結果的整理、分析及應用，將績效評價納入單位領導班子年度考核內容，建立考核結果通報制度，強化班子預算績效管理意識，要推進績效信息公開，并逐步擴大公開范圍和內容。

三、結束語

行政事業單位人員對績效意識不足，要加強組織領導，切實轉變思想觀念，提高績效意識，健全預算績效管理工作機構，結合實際制定實施辦法。對預算的編制、執行和完成情況進行全面的追蹤問責，錢可以花，要花在刀刃上，要看有沒有達到預期，不斷提高預算資金使用效益。開展業務培訓，抓好領導干部和財務管理人員培訓，加大宣傳力度，強化預算績效管理意識。熟悉績效管理的流程，掌握工作方法。強化信息支撐，依托預算管理一體化系統，加強信息聯網和數據共享，促進業務、財務、資產信息互通互聯，為預算管理和預算績效管理提供支撐。