政府引導基金需要突破哪些政策瓶頸？

王紅茹

為鼓勵創新創業，近年來，國家各部委及各級地方政府牽頭設立了大量的政府引導基金，這些引導基金充分發揮了導向效應、杠桿效應，極大地推動了我國科技創新的發展。

投中研究院日前發布的《2022年政府引導基金專題研究報告》（以下簡稱“《研究報告》”）顯示，截至2022年末，各級政府共成立1531只政府引導基金，自身規模累計達27378億元。

“隨著各級引導基金規模的不斷擴大，政府引導基金已經成為支持我國創投行業發展的關鍵力量。”中信資本董事長張懿宸接受《中國經濟周刊》記者采訪時表示，經過多年實踐可以發現，要發揮好政府引導基金的政策引導作用，實現可持續健康發展，為創新創業提供可預期的成長空間，仍需突破一些政策瓶頸。

政府引導基金的合肥實踐

政府引導基金又稱創業引導基金，是指由政府出資，并吸引有關地方政府、金融、投資機構和社會資本，不以營利為目的，以股權或債權等方式投資于創業風險投資機構或新設創業風險投資基金，以支持創業企業發展的專項資金。

為推動地方科技創新和產業轉型，近幾年各地積極設立政府引導基金，并推出激勵政策來增強地方招商吸引力。而政府引導基金的合肥實踐，跑出了獨有的基金運營模式。

合肥市政府引導母基金也交出“周歲”答卷：自去年3月設立以來，相繼招引設立47只參股子基金，與社會資本合作設立參股基金超1500億元。

不僅如此，2022年，合肥新設的政府母基金位居清華大學發布的最受投資機構歡迎政府母基金第1名。

今年，合肥市政府引導母基金又有新動作。3月21日，合肥市財政局官網發布消息稱，合肥市政府母基金管委會日前召開2023年第1次會議，審議通過第三批16只擬參股基金，規模達475億元，主要投向新能源、半導體、信息技術、生物醫藥等戰略性新興產業。

據《中國經濟周刊》記者了解，合肥市高質量發展引導基金有限公司作為合肥市政府引導母基金的管理機構，先后參股成立了合肥市種子基金、合肥市城市安全基金，支持合肥市天使基金規模擴大，按照省委、省政府的相關部署共同發起成立科大硅谷引導基金等專項基金；參股6只省級產業主題母基金；基本形成了涵蓋種子、天使、科創、產業投資等全生態鏈的基金體系，支持科技項目成果轉化，初創期、發展期、成長期、成熟期的企業發展全生命周期的投資基金體系。

截至今年2月底，合肥市政府引導母基金推介招商項目總數達105個，計劃總投資813億元。

業內分析認為，政府引導基金的“合肥模式”一躍成名，背后原因主要是政府創新機制的實踐結果。此外，合肥實踐的成功還得益于所創造的城市發展環境，以及政府配套措施和具有針對性的基金引導方向。

政府引導基金三大問題待解

作為政策創新工具，近年來，政府引導基金在全國各地遍地開花。《研究報告》顯示，政府引導基金主要集中于北京、廣東（不含深圳）、江蘇、上海、深圳和浙江六大熱點轄區。上述轄區政府引導基金自身規模合計約10205.88億元，占整體規模的37.28%；其中，江蘇、廣東（不含深圳）、浙江位列前三名。

從城市看，除了前述的合肥模式，蘇州、無錫和常州等長三角地區城市，以及深圳等廣東地區城市較早推出地方政府引導基金，也都取得了較好的效果。

盡管如此，據業內人士透露，實際能落地的基金卻是未知數，距離修成正果依然任重道遠。

張懿宸掌舵的中信資本，長期關注科技創新對傳統產業的賦能，旗下中信創投基金主要投向生命健康、半導體、智能制造和新能源的早中期硬科技企業。

由于深耕創投行業多年，張懿宸接觸了大量企業，他深知中小企業發展中的難點痛點和堵點。基于多年行業實踐經驗，張懿宸認為目前政府引導基金仍存在以下三方面問題。

一是資金的循環再投入問題。目前已經有部分起步較早的政府引導基金開始實現退出，或馬上面臨退出。從政府引導基金的管理經驗看，這些起步較早的政府引導基金發展成熟、經驗豐富、專業度強，對于子基金管理機構的投資能力、管理能力和合規能力最為了解。如果可以鼓勵這類政府引導基金將已退出的部分資金循環再投資，將更加有利于我國創投行業的持續平穩發展，進而實現對中小型科技創新型企業的支持。

二是退出方式單一問題。政府引導基金當前的退出方式主要以基金清算分配為主。但考察境內外基金行業的實操案例中，除基金清算外，基金份額轉讓也是非常重要的退出方式，值得研究借鑒。基金份額轉讓退出方式，可以讓政府引導基金更早地以市場公允價格退出，有利于加快政府引導基金的回收和再利用。

三是所持有份額轉讓難的問題。政府引導基金的份額轉讓適用于《企業國有資產交易監督管理辦法》（財政部第 32 號令，以下簡稱“32 號令”）的范圍，雖然32號令第66條規定，“政府設立的各類股權投資基金投資形成企業產（股）權對外轉讓，按照有關法律法規規定執行”。但相關部門尚未對政府投資基金轉讓產（股）權資產的流程進行特別規定。

基于以上原因，政府引導基金對于私募股權基金持有份額的轉讓需要經過產權交易所的招拍掛手續。但是目前只有北京、上海兩地的產權交易所在參與試點國有私募股權的招拍掛，其他省市的產權交易所尚未開展該項業務，所以很難實際操作。

三大建議助力政府引導基金創造競爭新優勢

為了持續發揮政府引導基金引導作用，服務現代化產業體系建設，創造新的競爭優勢，張懿宸提出以下建議。

一是鼓勵各級政府引導基金進行循環投資，實現對創投行業的持續支持。逐步推動政府引導基金向常青引導基金轉型，鼓勵各級政府引導基金將已退出的部分資金循環再投資，這將更加有利于我國創投行業的平穩發展，最終實現對中小型科技創新型企業的支持。

二是適當提高引導基金對子基金的出資比例，加大對創投行業的支持力度。目前，政府引導基金在投資子基金的出資有比較明確的比例限制（一些政策性的基金除外），通常各級政府的合并出資比例不能超過30%或50%。希望能夠鼓勵各地政府對于投資中早期的創投基金及天使基金，適當提高政府引導基金對子基金的出資比例，以更加有效地推動創投行業的發展。

三是完善法規，盡快出臺政府引導基金退出的配套政策，提升政府引導基金的資金使用效率。希望有關部門能夠盡快出臺政府設立的各類股權投資基金投資形成企業產（股）權對外轉讓的法律法規。同時，能夠盡快推動國有私募股權的招拍掛在全國各個地方產權交易所的落地實施，以支持政府引導基金的高效退出。

責編：郭霽瑤? guojiyao@ceweekly.cn

美編：孫珍蘭