會寧縣小型農田水利設施供給困境及對策

柴玉婷

摘要：農田水利可謂農業產業的命脈，改善農田水利設施對于節約水資源，提高灌溉效果，發展糧食產量，提升農業產出效益而言至關重要，是能夠給農民帶來豐產增收的事情。但是，現階段，甘肅省會寧縣農田水利設施在供給方面仍然面對主體單一、管護缺乏、一事一議、項目制等難題。為了解決這些難題，幫助會寧縣實現小型農田水利設施的供給保障，提高小型農田的供給效率，本研究深入分析研究了現狀，并提出了可行對策。

關鍵詞：會寧縣；農田水利；困境；對策

提高農業生產，發展建設現代鄉村經濟，實現鄉村振興，最重要、最根本的是改善農田設施，提高糧食產量，保障農村農業經濟的根本利益，為農民增收、為鄉村振興、為國家糧食安全提供共同保障。為了提高農田產量，必須要關注農田水利系統的建設。要思考當前的農田水利系統是否能夠滿足農戶的耕種需求和發展需求，尤其是甘肅省會寧縣這種相對貧困、農田產出量不高、農田存在“碎片化”情況的地區，更要發揮小型農田水利設施的有效作用，能夠讓縣區不同行政村的農戶從中受益。但是，不同于有專業機構管理的大型農田水利設施，只惠及各村莊的小型農田水利設施的管理和維護往往面臨很多問題。盡管當前國家惠農惠民政策對于農村相對比較優待，但是由于地區貧困和發展不均，會寧縣一些地區仍然存在小型農田水利設施無人管、管不了、管不好、管不到的各種問題，導致現有小型農田水利設施面臨功能快速退化、設施老化嚴重、報廢不符合使用年限等問題，給當地現代農業的發展帶來困境。本文主要分析了會寧縣小型農田水利設施的經濟特征和供給現狀，指出了會寧縣小型農田水利設施的供給困境，并提出了優化路徑，期望能致力于會寧縣水利設施的系統性改善，促進會寧縣現代化農業的發展，實現鄉村振興、科技農業、生態農業等戰略的落實。

1 小型農田水利設施的優勢

鄉村振興背景下，發展現代化農業是我們的目標，同時能夠兼顧農業生態環境，則是我們進一步的追求。尤其是在甘肅省這個缺水大省，在會寧縣這樣水土流失嚴重的干旱地區，通過建設現代化農業來為農民增產增收是我們奮斗的目標，通過科技農業的路徑來實現農業生態環境的可持續發展同樣也是我們的追求。因為“三農”問題關系鄉村民生，是我國治國的根本大計，也是黨和中央高度關注的問題。農民賴以生存的土地要保持可持續，農民才能在這片土地上長久地生存下去。所以，對于會寧縣而言，在優化農田產出的同時實現農業生態保護和改善是非常重要的任務。小型農田水利設施就兼顧這兩項經濟效益和生態效益。它能夠利用其有效的灌溉體系和灌溉效率，幫助農民節約農業用水，降低特別是沙地、坡地的耕種成本，提高農作物產量，保障國家糧食安全，增強農業綜合生產率，實現其經濟效益、社會效益；也能夠以更加科學的灌溉方式，防止改造的梯田、坡地等特殊耕種地的水土流失，優化地區的水土環境，具備生態效益。小型農田水利設施直接受益者是村莊農戶，但是最大獲益者是國家。因為小型農田水利設施為農民增產，減少損失，其社會效益和生態效益作用是非常顯著的，能夠減輕國家對這些地區農戶的耕種補貼，以及水土保持方面的較大投入，同時，也能夠提升我國的糧食綜合生產能力，具備非排他性和正外部性。小型農田水利設施具備公共物品屬性，它的灌溉覆蓋面一般僅僅涉及某一行政村，因此，它基本不存在競爭性。在該設施修建之后當地的農民都可受益，不會隨著人數增加而損害原有受益者的利益。但也正是因為它的公共物品屬性，給其供給帶來了一些困境和挑戰。其公共物品屬性要求政府承擔主要供給責任，由于地區間信息不對稱、管護主體缺失、供給主體單一等問題的存在，往往導致小型農田水利設施的供給錯位或不足。所以，我們必須承認小型農田水利設施的積極意義，同時也應該從這一角度出發來正視其問題和困境，給出有效的優化對策。

2 會寧縣小型農田水利設施供給現狀

會寧縣是甘肅中部降水資源最少，最為干旱的一個地區，不僅水資源匱乏，而且農業基礎落后，生產力低，是我國扶貧大縣。隨著我國扶貧力度的不斷加強，近兩年，甘肅會寧已經實現脫貧，全縣有效耕種面積上升到200多萬畝，其中糧食作物占據全部耕種的八成以上?？梢哉f，會寧縣是我國的農業大縣。但是，由于會寧縣的特殊地理位置，會寧的農業生產往往面臨旱、澇的雙重打擊，水土流失也比較嚴重。為了改善會寧縣的自然耕種情況，解決會寧縣農業生產力低下的根本問題，政府自20世紀六七十年代開始，就對會寧縣水利實施了水利工程建設，例如，在降雨相對良好的南部地區修建水庫、塘壩等蓄水工程、井提工程，在相對干旱的北部地區，進行“南蓄北引”的水利建設，構建了自流灌區北川渠、關川渠、西河渠以及靖會電力提灌等水利工程，為會寧的水利設施發展打下來良好的發展基礎。隨著國家對于會寧縣“三農”問題以及扶貧工作的關注，會寧縣的水利工程數量已經突破300處，包括電力提灌小泵站、井提工程、小型水庫、塘壩、河道節流灌溉工程等類型，有效灌溉面積達到40多萬畝。但是，相對于200多萬畝的耕種面積而言，其作用力仍然比較微小。尤其是由于這些水利工程多是由20世紀六七十年代建成，長期以來，在運行、稅收等方面面臨很多困難，導致一些工程面臨老化、失修、效率低下等問題。其中，運行30年以上的泵站就達69座，其外損系數較高，有些已經接近癱瘓。價值多數電井工程老化嚴重，水利事業面臨很大沖擊。近些年，國家和政府針對會寧縣的水利問題在積極進行優化升級和改造，尤其是在小型農田水利工程上面，不斷加大投入，不斷恢復和新增灌溉面積，改善生產條件，為農民實現了增收。尤其是在2010～2020年這10年時間內，會寧縣小型水庫水量增長很快。同時也會存在一些問題，由于小型農田水利設施在“兩工”取消以后，配套渠道沒有得到有效管護，伴隨著淤堵、損壞等問題，其有效灌溉面積卻在不斷下降，這就導致農戶還是無法低成本地實現農業灌溉。從這個角度來分析，會寧縣小型農田水利設施供給效率還需要進一步提升。具體的提升策略，還是要從導致會寧縣小型農田水利設施供給效率低下的問題入手，逐一來解決其中難題。

3 會寧縣小型農田水利設施供給困境

3.1……供給主體單一

上文中分析小型農田水利設施是具備公共物品屬性的，并且具備非競爭和非排他性。因此，在我國實行家庭聯產承包責任制實行之后，小型農田水利設施的主體成了分散的農戶，無法由集體進行統一管理，不再實行集權化的控制，因此，分散的農戶群體從其自身經濟利益出發，為了降低成本，往往存在“搭便車”的行為。特別是在稅費改革之后，雖然國家不斷強化對各個地區小型農田水利設施的投入，但是卻有礙于數量，一直無法起到良好的效果，導致農戶和村民委員會組織對于小型農田水利設施的供給力嚴重不足。這一問題的根本原因，還在于小型農田水利設施供給主體太過單一化。為了突破這一困境，必須要思考發揮政府、農民、村委、市場、其他機構等的協同作用，將共有資源、私有資源利用和發揮到最大化，從而提升小型農田水利設施的供給效率。

3.2……管護主體缺失

我們認識到，會寧縣在20世紀六七十年代投入建立了大量的農田水利工程，已經具備了相對完善的水利體系。但是，隨著農村社會體系的不斷發展，農戶之間的關系發生了變化，由從前的協作合作逐漸裝箱更加獨立的經濟意識。特別是農村稅改之后，原有的道德思想作用機制和社會制約能力已經失效，傳統的管護機制作用甚微，新的管護機制又沒有建立起來，在管護主體缺失的情況下，始終無法發揮小型農田水利設施的有效供給。尤其是對于會寧縣地區而言，由于農業生產率一直十分低下，農民長期在貧困當中，很難真正發揮其小型農田水利設施的管護主體作用，避免溝渠堵塞、電機老化、設施失修等問題，從而導致一些地區還是不能有效利用小型農田水利設施實現高效生產。

3.3……一事一議難題

一事一議是農村進行公共物品決策和籌資的重要制度，例如，如果需要提升村級小型農田水利設施的供給力度，就需要通過召開村民大會，通過一事一議籌資修建相關措施或實現翻新和維護。當然，在一事一議的過程中，針對某一項決策或籌資行為，要至少有60%的村民同意才可以達成。這項制度看似比較民主，但是卻面臨一個關鍵的問題，那就是責任變相地轉嫁給了村民委員會和農民，使得村民委員會和農民承擔過多負擔，其會議成本暫且不論，其實際的實施效果也是不太理想的。加之村民對于小型農田水利設施的需求度存在差異性，實際上村民委員會能夠籌集到的用于維護小型農田水利設施的資金是非常少的，并不能滿足實際供給需求。因此，還需要探討更加完善的議事籌資對策，能夠快速有效地解決實際問題。

3.4……項目制的難題

所謂的項目制就是國家通過項目制的方式為村民委員會提供財政資源，村民委員會可以通過向水利、農業等各級部門申報小型農田水利設施項目來獲取資金用以實現本地區水利設施的維護、翻新、優化和改造，促進小型農田水利設施的供給能力。但是，項目制同樣存在信息不對稱和暗箱操作的問題。由于政府撥款的財政部門不能近距離地了解農民的實際需求，而是由村民委員會進行代勞申報，而其所申報的項目或許并非符合農民的真實需求，在實施過程中也可能會面臨暗箱操作的問題。農民不了解資金的去向，也并不知道小型農田水利設施實施的質量，還是無法真正惠及農田灌溉，幫助農民實現增產增收。

4 會寧縣小型農田水利設施供給對策

4.1 “一主多元”的小型農田水利設施建設

所謂“一主多元”，就是依靠政府在水利供給方面的主要作用，發揮各方力量的協同作用，充分調動小農、鄉鎮政府、縣政府、省地級政府的聯動作用。由政府統一領導，實行監督、建設、管理工作，從地方政府中撥劃建設資金和管理資金，由縣級政府實行組織建設和實施管理，由鄉鎮政府承擔主要供給責任，也積極引進外部市場資源和資金力量來提升小型農田水利設施供給的積極性，發揮上下聯動作用，共建一個良好的制度環境，從而解決當前的困境和難題。

4.2 村社灌溉單元的重建與降低管理成本

更好地發揮小型農田水利設施的供給效果，必須要能夠發揮鄉鎮政府組織與農戶之間的紐帶作用，強化農戶之間的合作效益，不斷擴大集體灌溉面，發揮對灌溉單元的人力、資金、物資等調配作用，重建村社灌溉單元，減少農戶自建水利設施的成本，能夠充分利用和銜接大中小型水利社會，實現低成本的集體灌溉。其次，鄉鎮政府之間也可以根據具體情況實現聯動，尤其對于一些青壯年勞動力外出流失的村落，建議政府之間進行相互協調和統配，組建水利供給常備隊伍，確保小型農田水利設施供給、建設、管護的正常化。

4.3 “一事一議”財政獎補制度的完善實施

在鄉村振興的背景下，我國不斷鼓勵新型農業經營主體的擴大化，他們對于小型農田水利設施供給需求強烈，但是，農地流轉不夠穩定，無法對村級水利設施進行投入，供給效果也就很差。為了滿足他們的需求，也為了調動各級農戶的積極性，可以采取“一事一議”財政獎補制度，從而解決供給失衡等問題，完善供給結構，避免資源浪費，維護小型農田水利設施的良性發展。在這種制度之下，鄉鎮政府只需向本地農戶以及新型農戶征集少量資金，再集合政府財政資金獎補，就可以實現當地小型農田水利設施的有效補給，從根本上改善以前“一事一議”困難的問題。

4.4 項目制下小型農田水利設施供給的完善

我們建設小型農田水利設施的根本目的就是為了滿足農民的灌溉需求，如果不能滿足農民的這一需求，那么這一設施再完善也沒有什么用處。會寧縣的特殊地理和自然條件的原因，對于用水的需求量相對較大，對于小型農田水利設施的需求層次比較明顯。因此，應該做出科學判定，爭取詢問和得到廣大農戶的意愿之后，再進行相應決策。另外，也要避免過程中資金流向不明，而應該通過組建“村民委員會”的方式，來對政府相關資金使用和水利建設實施情況進行監督，一旦發現問題，可以直接提交和匯報給項目主管部門，提高農戶的檢查所用，可以讓政府財政資金真正為滿足農戶小型農田水利設施供給需求而使用，發揮其最大使用效益。

綜上所述，小型農田水利設施對于會寧縣農業生產力發展至關重要，為了提高小型農田水利設施的供給效率，必須要做好相應的改善措施，真正讓小型農田水利設施成為一項惠民工程，幫助農民實現增產增收。