云南易地扶貧搬遷大型安置區群眾生計生活調查思考

吳海燕 李 林 劉 偉

做好易地扶貧搬遷后續扶持工作，確保搬遷群眾“穩得住、有就業、逐步能致富”，對于鞏固脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接、推動實現共同富裕具有重要意義。“十三五”時期，云南省實際完成易地扶貧搬遷涉及搬遷群眾150 萬人（其中易地扶貧搬遷建檔立卡貧困人口為99.6117 萬人）。搬遷建檔立卡貧困人口居全國第3 位，占全國搬遷總規模的1/10。其中，19 個萬人以上大型安置區都屬于城鎮安置，占全國的27.14%，共安置87681戶368564 人（其中建檔立卡貧困戶76667 戶324410 人），建檔立卡貧困戶安置人數占全省易地搬遷總人口的32.57%（數據來源：云南省發展和改革委員會.云南百萬易地扶貧大搬遷的偉大壯舉［M］.昆明：云南人民出版社，2021）。面對大型安置區龐大的易地扶貧搬遷人口，如何做好易地扶貧搬遷后續扶持工作已成為我們必須思考的問題，為此，課題組深入全省萬人以上大型安置區實地調研走訪，針對搬遷群眾生計生活情況和存在問題，提出相應的對策思考。

一、大型安置區搬遷群眾生計生活基本情況

（一）搬遷后群眾生計以打工為主

大型安置區搬遷群眾大部分來自于自然環境較為惡劣的山區，原來的生計主要依靠農業生產、打工、公益性崗位、自主創業、兜底保障。搬遷以后，仍然依靠打工、自主創業、兜底保障的三類群體，生計方式沒有發生變化，但是搬遷前以農業生產為主的群體，收入來源主要是種植業和養殖業，搬遷后無地可種，所以生計方式發生轉變。

根據調研數據整理得出，搬遷前，群眾生計主要依靠農業生產和打工（見圖1），分別占47.9%和44.1%；搬遷后，截至2022 年1月，打工占比85%（固定打工占60.6%和打零工占24.4%），呈現“一頭獨大”的就業狀況。與搬遷前相比，公益性崗位占比增加3.7 個百分點。

圖1 搬遷前后主要生計結構情況

（二）搬遷群眾各年齡段就業狀況

截至2022 年1 月，19 個大型安置區勞動年齡（18 ～60 歲）人口就業占比為83.69%（見圖2），就業形勢總體平穩，并呈現以下特點：一是有就業意愿未就業情況仍然存在。勞動年齡（18 ～60 歲）人口有就業意愿未就業占比為16.76%，其中：18 ～45 歲為17.54%，45 ～55 歲 為17.44%，55 ～60 歲 為12.06%，60 ～70 歲為4.66%，70 歲以上為0.16%。二是隨著年齡增大就業占比不斷走低，55 歲以上勞動力未就業人數相對較多。從就業占比來看，18 ～45 歲和45 ～55 歲基本持平，分別為84.61%和84.63%。但是55 ～60 歲下降到74.03%，60 ～70 歲僅為17.01%，70 歲以上為1.83%。大齡勞動力就業率低是社會普遍存在的現象，對于大型安置區而言，由于搬遷前60歲以上人口主要從事農業生產，搬遷后無地可耕，自身缺乏技能，未能適應就業崗位要求等原因導致難就業。

圖2 各年齡段總體就業情況圖

（三）配套產業發展已具雛形

全省19 個安置區共建有扶貧工廠（車間）122 個，包括服裝加工23 個、電子產品24 個、醫療器械3 個、食品加工29 個、鞋加工7 個、其他行業（中藥材、棒球、口罩等）36 個，吸納就業勞動力9887 人，其中脫貧人口6480人。具備交通、資源優勢和產業基礎的安置區，其周邊配套發展了一批種植、養殖基地以及農特產品加工業。如，昭陽區紅路安置區建設高山冷涼蔬菜基地、蘋果產業示范基地、蘋果產業冷鏈物流園、有機蔬菜基地、食用菌大棚、蔬菜基地等產業配套項目6 個，可提供就業崗位6000 個，季節性用工1 萬人次左右。

（四）社區治理格局逐步形成

安置區建立健全黨的組織體系，推行“社區+網格+樓棟”的樓宇黨建模式，實行“社區居委會自治+業主委員會共治+物業公司服務”的社區治理模式，治理格局逐步形成。截至2022 年1 月，除有2 個安置區由社區代管之外，17 個大型安置區都引進專業企業進行社區物業管理。

（五）社會融入穩步推進

針對搬遷群眾分散居住在不同山區、生活理念和習俗差異較大等實際問題，社區采取網格服務和包保機制，為搬遷群眾盡快融入社區生活創造有利條件，實現平安和諧發展。通過入戶462 份問卷調查發現，約有85%的搬遷受訪者（391 戶）認同家庭成員與安置區居民關系相處融洽（見圖3）。

圖3 搬遷群眾與當地居民關系

二、大型安置區面臨的困難和問題

（一）特定群體生計轉型困難

搬遷前以農業生產為主的群體，收入來源主要是種植業和養殖業，搬遷后無地可種，所以，生計方式轉變困難。而這類群體中尤以大齡勞動力（大齡勞動力指45 歲以上勞動力人口）、受限勞動力（受限勞動力指有勞動能力且有勞動意愿，但是需要留在家中照顧家庭成員、無法外出務工的勞動力）尤為突出。原以農業生產為主的搬遷大齡勞動力、受限勞動力等群體，面臨城鎮就業超過法定勞動力年齡人群（男60 周歲、女50 周歲）不能購買工傷保險、缺乏勞動技能等障礙，普遍存在有意愿但難就業問題，未就業率達12.06%。60 歲以上群體在農村還可以做農活，但是在城鎮就業非常艱難，約90.60%未能就業。受限勞動力就近就業較難，如，某安置區有受限勞動力626人，而扶貧車間僅能提供200 個左右的崗位。

（二）搬遷群眾持續增加收入存在多重壓力

易地扶貧搬遷使農戶的生計策略在整體上由農業轉向非農業，收入以工資性收入為主，收入來源單一，持續增加收入壓力較大。

第一，搬遷群眾增收不穩定因素較多。一是勞動年齡內就地就近就業崗位普遍質量不高，主要以打零工和公益性崗位就業為主，分別占就業人數的24.4%、10%，工資收入較低。二是大部分就業崗位與搬遷勞動力技能、就業意愿存在不匹配，依然存在結構性失業，加之受疫情等影響，勞動力外出務工面臨崗位少、不穩定、工資低等問題更凸顯。三是財產收益較少。由于受原搬遷地區土地零星分散、交通不便、基礎設施薄弱等影響，“三塊地”盤活難度較大，搬遷群眾享受的“三塊地”財產收益較少。

第二，搬遷群眾生活成本增加。安置進城生活后，搬遷群眾普遍面臨生活成本增加的問題。一是生活費用增加。搬遷群眾進城后無法繼續自給自足的生活方式，所有農副產品都需要購買，生活支出增加。二是電費增加。搬遷群眾進城安置后家用電器普遍增加，且使用頻率相對較高，用電量較搬遷前大幅增長。三是增加物業費支出。目前，物業費享受減免政策，但長期來看最終還是要由搬遷戶承擔。以上各方面因素疊加，搬遷群眾生活成本顯著增加。

第三，搬遷群眾主動就業意識有待提高。部分搬遷群眾長期形成的傳統生產方式和觀念尚未改變，難以適應固定工作的紀律約束。部分搬遷群眾由于語言不通，無法外出務工。部分搬遷群眾還不同程度地存在“等、靠、要”思想，艱苦創業、自發致富的思想觀念尚未有效樹立。

（三）產業培育較慢且帶動作用有限

一是安置區產業配套仍不到位。部分安置區配套產業項目尚在建設中。遷入地集體經濟發展仍較薄弱，新型經營主體發展緩慢，與搬遷戶利益聯結機制缺失，逐步能致富的產業支撐尚未形成。二是產業運營亟待轉型。扶貧車間主要靠房租減免、就業補貼等優惠政策維持運營，發展能力、市場競爭力弱，運營遇到瓶頸，部分項目出現經營風險。三是扶貧車間帶動就業能力弱。19 個安置區共有扶貧車間122個，入駐的企業普遍規模小，提供的崗位不穩定，對搬遷群眾吸引力不高，吸納就業人數有限。

（四）人房矛盾逐步顯現

搬遷入住后，因婚入和新生出現家庭人口增加，導致安置住房不能滿足需要，截至2022年1 月，涉及8862 戶。這部分住房緊張群體主要有三種政策訴求：一是期望出臺明確的購買安置區剩余房源政策；二是期望租賃安置區剩余房源；三是期望能新批宅基地建房。而地方政府解決人房矛盾主要面臨兩個困難：一是有的安置區現有空置房源小于住房緊張家庭數量；二是有的地方政府沒有剩余公租房和保障房房源，而推進保障性租賃住房建設缺乏資金和政策支持。

（五）物業運營資金保障存在隱患

第一，物管費用難到位。搬遷群眾享受物管費等減免補政策，2019 年全額減免，2020年減免65%，2021 年減免45%，2022 年減免25%，2023 年減免10%。部分安置區執行“先繳納后兌付”政策有偏差，尚未向搬遷群眾收繳物管費，容易使他們產生政策依賴，更加無法形成“付費意識”，為后期收取物管費帶來更大困難。部分安置區已經推進物管費收取工作，但收取困難，尤其兜底保障戶更為突出。同時，由于地方政府財政困難，減免補貼配套資金難以到位，雙重壓力之下物業管理運行艱難。

第二，住房維修資金無保障。目前，有18個安置區住房及配套設施在質保期內，由承建單位負責維修。如果工程質保到期，住房后續維修將由物業公司負責，但是由于所有安置區都沒有向搬遷群眾收繳過住宅專項維修資金，后期維修費用沒有來源。因此，安置房后期維修資金沒有保障。

（六）社區治理仍需加強

所有安置區都建立了社區管理的體制機制，但是要從剛搬遷來時的“社區管理”過渡到保障搬遷群眾安居樂業的“社區治理”仍然需要一個過程。

第一，社區長效治理機制有待完善。由于安置區建設期間是一種建設邏輯而非治理邏輯，注重搬得出、脫貧和管控，所以，目前社區服務、社區治安、社區衛生、社區文化等服務管理機構尚未形成高效的治理機制，相關工作開展不夠順暢。一是社區工作人員不足。由于大型安置區安置人員體量較大，專業的社工人員配備不夠，工作人員與工作職能不匹配，存在一人多責、一崗多職現象，社區工作人員工作強度較大。例如：某安置區兩個社區工作人員20 人，以10601 名搬遷群眾為基數，干部群眾比為1.8‰。二是特殊群體類別多，社區服務管理保障壓力較大。部分安置區缺乏專業的機構和人員，對精神病人的監護治療、對酗酒者的治療管控、對鰥寡孤獨的管理服務較為困難。在推動外出務工的同時，帶來一定數量的“留守兒童”“空巢老人”，以及存在一定程度的家庭婚戀矛盾，社區治理壓力增大。

第二，搬遷群眾基本未遷出戶籍。搬遷群眾擔心原居住地林權、農村土地承包經營權等權益歸屬會發生變化，因此，19 個安置區的搬遷群眾基本都沒有遷出戶籍，與戶籍有關的業務（如婚姻登記、“三類對象”動態監測、新生兒落戶、綜治維穩案件辦理等）仍然存在“雙頭管理”現象，搬遷群眾存在“兩頭跑”的不便，也給社區治理帶來困難。

三、大型安置區后續扶持工作的對策建議

（一）用活用好現有各項政策

19 個安置區所在的縣（市、區）已經被納入國家級鄉村振興重點幫扶縣范圍。各地應結合鄉村振興和新型城鎮化建設，整合落實好財政、金融、土地、人才、基礎設施、公共服務等方面的差異化幫扶支持政策，積極謀劃一批穩定就業、發展產業、提升公共服務、促進社會融入等方面的重大項目，探索出鞏固拓展脫貧攻堅成果、全面推進鄉村振興的新路徑。在推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的基礎上，組織實施2 ～3 個有效銜接試點示范安置區，總結試點經驗，逐步推廣，面上推進，實現頂層設計和基層治理良性互動。

（二）分類施策促進特定群體生計轉型

對于18 ～45 歲難就業或失業群體，加強開展訂單式、有針對性的培訓項目，切實提高群眾就業技能。支持有條件的地方探索安置區周邊土地整理與流轉，重點安排45 歲以上有意愿的大齡勞動力和受限勞動力從事農業生產。以工代賑項目應向大型安置區傾斜，擴大項目實施范圍，逐步提高計劃發放勞務報酬占中央資金比例，擴大就業容量，優先吸納生計轉型困難群體參與項目。針對超過法定勞動力年齡無法購買工傷保險的問題，建議相關部門協同推動保險公司為這些特定群體設計新險種，解除企業招人后顧之憂，促進這部分群體就業。

（三）拓展搬遷群眾增收渠道

第一，以發展產業帶動就業，增加搬遷群眾工資性收入。推動易地搬遷后續產業規劃與鄉村振興規劃相銜接，大力培育發展安置區配套產業。支持安置區充分利用周邊閑置地塊，以街景移動商鋪為載體建設大眾市集，發展地攤經濟、夜市經濟、廣場經濟、菜攤經濟等多業態，增加就業創業崗位。發展“田間式扶貧車間”，支持安置區依托經營良好的涉農企業或新型經營主體，發展種植、養殖產業扶貧基地，讓搬遷群眾到田間地頭、蔬菜大棚、養殖基地就近打工。梳理清退經營困難、吸納就業人數較少的扶貧車間，落實好獎補扶持政策，切實解決扶貧車間的實際困難，打造扶貧車間“特色精品”，引導幫扶車間逐步向“安置區就業工廠”發展。

第二，增加財產性收入。保障搬遷戶享受農村土地承包權、經營權和原有各項支農惠農補貼政策不變。鼓勵各類新型經營主體通過土地托管、訂單農業、牲畜托養、代種代養、土地經營權股份合作等方式，與搬遷群眾建立穩定的利益聯結機制，使群眾從中受益。扎實推進遷出地土地流轉，確保搬遷群眾“人遷地不荒”。發展設施農業、特色養殖、光伏發電、鄉村旅游等項目，投資形成的分紅折股量化給搬遷群眾。支持安置區發展物業經濟，建立專業合作社，將商鋪、廠房、停車場等營利性物業產權量化到人。

（四）解決新增人口基本住房

因區施策，全面盤點已建成安置區閑置安置房和可用于公共租賃的房源底數，推行過渡期租賃住房制度，切實解決人口增加住房不夠的問題。從長遠考慮，各地應結合當地城鎮化發展以及保障性租賃住房總體需求情況，積極爭取保障性租賃住房建設，保障符合條件的搬遷人口對新增住房的需求。

（五）緩解物業管理運營資金壓力

嚴格執行兌付減免補貼政策，落實地方政府補貼配套資金。各地方應積極做好群眾思想工作，循序漸進敦促搬遷群眾先繳納物管費，再兌付減免補貼，幫助搬遷群眾樹立“付費意識”。同時，各安置區根據實際情況，“一區一策”制定后期住宅和配套設施專項維修資金的保障辦法，探索使用集體經濟、向群眾收取等方式解決住房維保問題。省級財政可以運用以獎代補的方式對取得成效的安置區進行資金獎補，專項用于保障房屋和配套設施維護。

（六）完善社區治理體系

第一，加強黨組織建設，充實社區工作隊伍。加強基層黨組織帶頭人隊伍建設，選好配強支部書記，不斷提升基層黨組織的群眾組織力，推動形成黨領導下的居委會、業委會、物業服務企業等多方聯動的社區治理格局。進一步壯大社區治理隊伍，合理劃分服務半徑，推動建好自治組織、群團組織，培育用好社會組織，加快形成黨組織領導下的綜合治理體系。提高社區干部待遇，配置專業社工，繼續推進脫貧攻堅中的“干部包戶”幫扶方式，調動各方力量參與社區工作，促進搬遷群眾盡快融入新生活。注重吸引政治覺悟高、熱愛社區事業、熱心服務群眾、具有一定專業素養的人才到社區工作，建設一支數量充足、結構合理、管理規范、素質優良的社區工作者隊伍。

第二，不斷提升社區公共服務水平。加強社區服務設施建設、綜合信息平臺建設、專業服務隊伍建設和組織網絡建設，基本形成以政府公共服務為主體的社區服務體系。推動基層黨員、干部踐行黨的群眾路線，察民情、知民心、解民憂，積極創新社會矛盾化解手段，預防和妥善處置群體性事件。針對老人、留守兒童和婦女等特殊群體，廣泛開展形式多樣、內容豐富、符合群眾物質文化生活需要的各類個性化、特色化服務，提升群眾歸屬感和幸福感。

西盟縣中課鎮小寨村回鄉創業的佤族青年，直播帶貨銷售民族服裝，讓婦女縫制的佤族服裝從邊疆小山村銷往省內外 （劉建明 攝）

第三，有序推進戶籍人口遷移。加強政策宣傳，提高管理服務水平，消除群眾顧慮，充分保障搬遷群眾合法權益。各安置區要根據實際制定戶口遷移方案，有序完成搬遷群眾戶籍管理服務移交工作，實行戶籍人口常態化管理，確保搬遷群眾享有各項基本公共服務。