從國家治理看新型黨制度建設：定位、考驗與對策

摘要：新型政黨制度建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要環節。在統籌考慮國際國內兩個大局的背景下，國家治理面臨的民心向背、補短板與強弱項、人事代謝三個主要考驗，需要新型政黨制度建設在牢固制度根本、推進制度健全、抓緊制度落實三方面上下功夫。圍繞制度建設的目的、保障和主體三方面要求，充分發揮新型政黨制度“一黨領導，多黨合作；一黨執政，多黨參政”的民主集中功能。

關鍵詞：國家治理；新型政黨制度建設；執政黨；參政黨

中圖分類號：D621

文獻標識碼：A

文章編號：1008-2603（2023）02-0017-07

從國家治理的角度衡量新型政黨制度建設各方面的工作和要求，有很強的理論和現實意義。這體現了中國共產黨善于洞察政黨制度發展規律，發揮歷史主動性的先進性特點。十九屆四中全會揭示了“中國之治”的制度密碼，強調了制度和治理之間相輔相成的辯證統一關系，為堅持和完善中國特色社會主義制度指明方向。十九屆五中全會進一步指出國家治理效能得到提升是“十四五”時期經濟社會發展主要目標之一。十九屆六中全會肯定了十九屆四中全會以來推進國家治理體系和治理能力現代化的重要意義，尤其強調這一意義在發展中國特色社會主義民主政治中的作用。二十大報告也明確指出，要把國家治理體系和治理能力現代化的深入推進，作為未來五年全面建設社會主義現代化國家的一個目標任務。新型政黨制度建設是推進國家治理體系和治理能力現代化的一個重要環節，國家治理面臨的問題和考驗同樣是新型政黨制度建設應當聚焦的關鍵內容，是提供其現實對策的邏輯前提。

一、新型政黨制度及其建設在國家治理中的定位

新型政黨制度即中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，它形成于新民主主義革命時期，是中國共產黨領導的革命統一戰線留下來的寶貴財富，體現了人民民主的至高精神。解放戰爭期間，國民黨倒行逆施的舉措和獨裁行徑使自己失去了人民群眾的支持，一些民主人士推崇的“第三條道路”也日漸破產。在歷史大勢的發展下，各民主黨派在爭取人民民主的價值取向上和中國共產黨不謀而合，最終響應了中國共產黨的“五一口號”，共同成立了民主聯合政府。新中國成立后，依據這一革命歷史傳統，我國建成了不同于西方政黨制度范式的中國特色政黨制度，以“合作、參與、協商”為主要精神，以“團結、民主、和諧”為基本屬性，不斷發展和深化中國特色社會主義人民民主的真諦。這也是我國之所以沒有照搬先進西方文明推崇的兩黨制、多黨制的深刻的歷史原因。

在長期的國家建設、改革歷程中，新型政黨制度作為一項基本政治制度，在國家治理中擁有戰略性和全局性的地位。它關涉到了國家政治權力的運行和分配問題，是國家制度設計的重要承擔者。在政黨制度比較視野中，無論基于何種立場，國內外學者都很重視“一黨領導，多黨合作、一黨執政，多黨參政”的政黨制度格局。但在堅持中國共產黨領導的大前提下，國外學者往往不理解其中的合作因素，忽視或有意識降低各民主黨派和無黨派人士在當中的作用。應當認識到，新型政黨制度是國家治理體系的重要組成部分，其“重要”二字既指向中國共產黨的領導地位，也指向各民主黨派和無黨派人士政治職能的發揮，任何一種偏廢都無法達到對制度的整體功能的認知，甚至有悖于中國特色社會主義民主政治的精神內涵。 從制度和治理的關系上來說，國家治理是新型政黨制度建設的出發點和落腳點，新型政黨制度是國家治理的中間過程和環節，二者彼此交融，互相作用。國家治理體系和治理能力現代化，蘊含了治理之“善”的意味，是國家治理的目的。西方古代社會認為城邦的“善”指的是城邦所有成員追求的共同價值目標，在這個意義上，“善”是一種“本己的、固有的、難于剝奪的東西”[1]，因而要從“善”的理念出發去尋求人的存在方式。這正如當前西方社會從民主政治的形式出發去尋求人民民主一般。但馬克思主義國家理論對于治理之“善”不是單單著眼于它自身的規定性，其邏輯理路不是從國家的存在去規定市民社會的內容。從《黑格爾法哲學批判》到《共產黨宣言》，馬克思已經錨定了國家治理“人民至上”的內核，其最終目的是實現人的全面而自由的發展，國家制度作為中間環節，是它的實現形式。“人民是否有權為自己制定新的國家制度？對這個問題的回答應該是絕對肯定的，因為國家制度一旦不再是人民意志的現實表現，它就變成了事實上的幻想。”[2]制度是治理的工具，更是人民自由行使權利的工具。制度設計在根本上是同人民意志相統一的。新型政黨制度建設如何貫徹、保障以人民為中心的發展理念，使國家治理有條不紊、符合廣大人民群眾根本利益要求，使“中國之治”成為滿足人民對美好生活的向往要求的實質內容，就要在堅持中國共產黨的領導之下，迎時代之問，使自身合實際、合規律、合目的。從國家治理看新型政黨制度建設，是將新型政黨制度置于國家治理這一具有前瞻性、全局性、戰略性的宏篇巨著中，既把完善和發展新型政黨制度當作豐富中國特色政黨制度理論和實踐的推進器，也使政黨制度功能匹配國家治理的整體方向，順應國家治理民主化、制度化、多元化的內在要求，提高二者的契合度。因此，與其說新型政黨制度建設要遵循自身發展規律實現自身的完善發展，不如說在具體的時代背景下，國家治理面臨的問題給新型政黨制度建設方向帶來不少思考，敦促新型政黨制度依據理論基礎、歷史經驗、實踐要求和時代趨勢，積極應對。

二、國家治理面臨的考驗給予新型政黨制度建設的思考

黨的二十大報告指出，全面建設社會主義現代化國家，要堅持深化改革，把我國的制度優勢更好轉化為國家治理效能。[3]在中華民族偉大復興的戰略全局和世界面臨的百年之未有大變局下，國際國內因素相互交織，錯綜復雜，國家治理面臨復雜環境的考驗。其中，民心向背的考驗、國家制度補短板和強弱項的要求、黨政機構的人事代謝是國家治理在當下和未來都要認真思考的問題。民心向背的問題是關乎國家治理如何響應民眾需求、確立自己合法性的重要問題，它是國家治理存在和運行的前提，也是國家治理的是否為“善”的試金石。從這一前提出發，推進國家制度的制度化建設，完善國家制度體系，保障、推動和發揚人民民主就成了新型政黨制度建設的題中應有之義。同時，為了有效運用國家治理的工具，國家治理的重要主體，即黨政領導干部，也要做好賡續無產階級政黨的歷史使命的傳承工作。

（一）民心向背是國家治理不容回避的挑戰

之所以說民心向背是國家治理不容回避的挑戰，是因為國家治理的合法性必然源自人民。“江山就是人民，人民就是江山。”[4]從法學立場上來看，國家治理合法性的基礎需要由憲法來奠定，通過規范制度程序，來使人們相信其存在的合理性。從治理效能看，民心向背則是認識國家治理合法性問題的關鍵，決定了黨和人民事業成敗。以人民為中心是國家治理的落腳點，國家治理必須從最廣大人民的根本利益出發，守住為人民服務的底線。人民群眾作為歷史創造的主體，始終是馬克思主義政黨為之努力的主體。雖然主體只有一個，但主體的利益要求卻不是單一的恒定不變物，人民群眾在其根本利益之外，還存在不同社會群體、不同社會階層的特殊利益和具體利益。如果只是從最基本的層面去響應人民的需要，顯然無法滿足作為個體的人的發展要求。

經濟全球化和科技發展將世界帶入現代化的軌道也加速了利益分化過程。如果國家社會改革不能適應這個過程，必會背離人民群眾的要求，降低人民群眾對國家制度體系和治理能力的認同。改革開放以來，我國實現了從總體性社會走向多元性社會的轉變，形成了政府主導一社會協同的治理模式。這一轉變是成功的，它既要歸功于中國共產黨恪守“立黨為公、執政為民”的理念，也要歸功于中國特色社會主義制度利益整合功能的成效。以美國為例，美國的制度改革就無法做到以上的兩點，它既服務于資本，又無法應對社會利益分化和重組的問題，民主形式受到詬病，也暴露出國家治理各方面的弊病。對于新型政黨制度而言，民心向背的問題同樣是衡量執政黨長期執政和參政黨長期參政的核心關鍵，是國家政權穩固的根本，需要各個政黨主體提高工作能力，提升制度的利益整合效能，響應民眾訴求。

（二）補短板、強弱項是國家治理的必由之路

我國國家治理所表現出來的“短板”和“弱項”反映在制度的缺失及能力的不足上。

所謂“短板”是相對治理體系的完整性而言。現代社會的治理過程越來越依賴于治理體系，治理體系越完善，越有利于治理能力的發揮，否則，國家治理的整體優勢會因為某一制度“短板”而被消解。“短板”雖不代表沒有，但在其健全以前，無法發揮相應作用。每一制度體系因其應對領域不同，具有不同特點。像公共衛生應急管理體系，重在應急，制度設計就要靈活且有彈性，做好“事前”“事中”“事后”相關環節的應對機制，完善制度執行流程，最好是使之常態化，能以不變應萬變。對新型政黨制度而言，它既要發揮中國共產黨的領導功能，又不能失掉各民主黨派和無黨派人士參政議政、政治協商和民主監督的民主功能，它的建設方向是考慮如何使制度建設更好地實現民主與集中的統一。

所謂“弱項”是制度的應用問題。一是，對于基層而言，制度要能因地制宜，需要經歷從一般到特殊的轉變，沒有這個轉變，制度難免會被僵化、粗暴化和形式化，喪失制度設計的初衷。“實踐層面，政策執行過程是政策意志與地方差異化現實綜合作用的結果。”[5]基層治理需要有這種制度轉變的能力，在保持制度基本原則不變的前提下做出適合地方要求的改變。但實踐過程中，不少基層的“懶政”行為大大損害了制度的效力，執行上級政策而不根據現實需求做出相應規劃。在人民的愿望和訴求也缺乏反饋機制的時候，人民就不得不只有“認同”一個選擇。因此，把握好制度張力，是基層治理發揮治理效能，提高治理效率的必備素質。二是治理的協同性問題。當代中國社會在利益主體多元化的現實要求下，已經邁向了建立多方參與的“多元共治”的體制機制。比如新型政黨制度、人民代表大會制度等涉及國家頂層設計和國家政策的制度，在調動人民群眾的積極性、參與性和創造性方面發揮了重要作用。但整體上看，政府機構部門、社會組織和團體之間還是缺乏系統性、協調性、相配套的治理體系，以致在部分問題上，相關的組織、團體的治理能力沒有發揮出來，不能和黨政部門形成治理合力，從而浪費了可用的治理資源。

（三）人事代謝的考驗

古今中外的歷史發展表明，人事代謝關乎國家治理的興衰成敗，指明了國家治理所面臨的培養好接班人的考驗。國家治理要落實好“人”的問題是全方位的，關鍵核心是對黨政領導干部的培養。反思蘇聯解體的歷史，定然避不開對戈爾巴喬夫其人的評判。根據人類社會發展規律，在當時的歷史條件下，外因雖然發揮了很大的作用，但蘇共垮臺的根本，是內因在起作用，主要問題是過度集權的黨政領導體制這一制度性因素。如果不是黨的領導制度在內部就發生問題，外因又何以起作用呢？而制度性因素與黨政領導班子密切相關。當時蘇聯的領導集體對西方民主輸出毫無防范，甚至借“公開性”和“民主化”大搞無政府主義的民主，任由社會主義價值觀被其取代，加之改革無力、政治經濟體制僵化的弊端日益突顯，使其漸失民心。如今美國的選舉制度也有“德不配位”的問題。資本的博弈越來越先于被選舉人的政治才干，國家政策往往因為領導班子的換屆發生翻天覆地的變化，缺乏連續性和穩定性。比起延續以前的政治傳統，新成立的領導班子更注重自己的發展意愿。但站在他們的意愿背后的不是人民，而是利益集團。

由此觀之，國家制度的健康運轉需要有高素質高水平的黨政領導干部，這對國家治理的興衰成敗有深刻影響。鄧小平同志十分重視培養國家建設接班人的問題，對如何組成一個實行改革的有希望的領導集體有明確的規定：第一條是要使人民放心，取信于民；第二條是干出實績，比如懲治腐敗、深化改革、擴大開放。[6]重視對黨政領導干部的培養和選拔工作，是在完成符合國家治理現代化過程的關鍵事項。它不只要求對中國特色社會主義道路的堅守，還要求一個必須順應時代發展、充滿活力的領導集體。“我們處在前所未有的變革時代，干著前無古人的偉大事業，如果知識不夠、眼界不寬、能力不強，就會耽誤事。”[7]領導班子只有擁有與時俱進的政治素養，才能代表國家的未來；只有做好傳承和發揚優良的政治文化傳統的工作，才能堅持馬克思主義在意志形態中的指導地位，站穩以人民為中心的政治立場。

三、新型政黨制度建設應對國家治理考驗的對策建議

國家治理面臨的考驗從總體上說，對新型政黨制度建設提出了根本要牢、制度要全、落實要穩的三方面要求。新型政黨制度建設的目標不應當只局限于政黨制度本身理論和實踐的發展要求，而要從全局出發，從國家發展戰略出發，從完善黨政領導制度和積極融入全過程人民民主出發，用制度特色彰顯治理智慧，通過健全制度功能推進治理效率。

（一）制度根本：夯實長期執政（參政）的群眾根基

中國共產黨有加強長期執政能力的要求，各民主黨派和無黨派人士同樣有加強長期參政能力的要求。二者雖然職能有別，但在目的上是一致的，就是要滿足人民日益增長的美好生活的需要，切實協調好人民群眾的利益問題。所以，新型政黨制度能否提高利益整合能力，加強與人民群眾的血脈聯系，扎牢群眾根基，是衡量執政黨執政能力、參政黨參政能力的關鍵。

第一，在多黨合作中強化政黨意識，充分提高利益整合能力。西方的政黨制度以競爭為主要內容，政黨活動的實質是不同利益集團的力量博弈，決定了他們無法從根本上達到整合人民利益的目的。在新型政黨制度中，中國共產黨和各民主黨派及無黨派人士所呈現的合作關系是一種“共同體”的表現，二者雖有利益差異但無利益對抗。中國共產黨的政治領導恰恰是后者存在與發展的基礎，各民主黨派和無黨派人士參政能力的發揮則對提高黨的領導水平和執政水平有重要作用。通過提高政治站位強化主導地位，中國共產黨首先要能把握人民利益中最本質的、核心的和共同的部分，為推動社會公平正義奠定政治基礎。其次，通過政黨協商、政協協商等民主協商平臺，增進和各民主黨派與無黨派人士之間的交流與共識，聽取他們的專業意見，促進政治決策的真實性和科學性。除政治性以外，各民主黨派和無黨派人士還具有極高的專業性，甚至可以說，專業性是其政治性得以發揮的基本條件。各民主黨派和無黨派人士要以專業性本領的增強克服其在政治過程中“等、靠、要”的消極因素，勤下基層展開工作指導和社會調研，聽取、總結基層的群眾的利益訴求，以便在政治參與中提出科學合理的建議。

第二，以全面從嚴治黨的決心永葆政黨初心。“我們黨長期執政，黨員干部中容易出現承平日久、精神懈怠的心態。”[8]“對我們這樣一個長期執政的黨而言，沒有比忘記初心使命、脫離群眾更大的危險。”[9]面對市場經濟的考驗，執政黨要時刻警惕資本邏輯的滲透，恪守黨的初心使命。全面從嚴治黨不僅是新時代無產階級政黨對恩格斯所謂“工人運動的生命要素”[10]的堅持和發揚，也為中國特色社會主義參政黨站穩人民立場提供制度和精神支持。在新型政黨制度建設中，中國共產黨必須充分發揮全面從嚴治黨的示范和帶頭作用，以身作則，以良好的政治風氣和精神面貌影響各級黨政機關和國家工作人員為人民服務的行事風格。作為執政黨的“親密友黨”，參政黨一定會在良好的政治氛圍中受到教育，在工作實踐中堅守以人民為中心的發展思想，使自身的專業性成為為人民辦實事的利器。

（二）制度健全：對標彰顯制度功能的關鍵要素

中國共產黨是一個政治性強．思想先進、組織完善、能力突出、紀律嚴格的大黨，百年來的實踐淬煉也在不斷提高黨領導水平和執政水平，因此在人民心中，黨所彰顯的權威性在發揮社會主義集中力量辦大事的優越性上是無與倫比的。相較之下，各民主黨派和無黨派人士在表現政黨制度民主功能的方面能力較弱，相關制度體系的剛性、硬性還不夠。在國家治理現代化的要求下，要構建滿足“程序合理，環節完整”要求的政黨制度體系，可以通過把政黨制度體系的部分環節、內容融入國家治理體系的其他方面和過程來解決。正如健全黨的領導制度有利于塑造新型政黨制度權威性和集中決策的能力一樣，參政黨的監督工作也可以作為黨和國家監督體系的一環加以考慮，通過完善參與監督的主體和機制、明確對象和范圍，間接增強各民主黨派和無黨派人士參政的有效性，給予其民主監督的剛性。政黨協商也要積極融入社會主義協商民主體系建設當中，依據協商民主體系的構建要求賦予政黨協商體系具體內容。

內容決定形式，形式對內容具有反作用，形式的變化發展會對內容產生深刻的影響。在落實政黨制度民主功能的過程中應當采取怎樣的形式，國家治理已經提出了明確要求，即全過程人民民主。這是一種“全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛．最真實、最管用的社會主義民主。”[11]其中，“全鏈條”表明人民民主是貫穿選舉、協商、決策、管理和監督的全過程，其實現形式要落實到中國特色社會主義制度民主功能的健全上，是“全方位”和“全覆蓋”的前提。黨的二十大報告10次提及全過程人民民主，并強調在健全人民當家作主制度體系中要“發揮我國社會主義新型政黨制度優勢”[3]。新型政黨制度建設在黨的領導下應當抓住全過程人民民主的實現形式，通過多黨合作推動民主選舉、協商、決策等環節的發展，合理構建促進人民廣泛有序參與的民主協商機制。要加強中國共產黨自上而下的政治宣傳工作和人民群眾自下而上的愿望反映兩者的結合力度，完善中共和各民主黨派與無黨派人士的意見交流程序，防止搞形式、走過場，在權威性與民主性的統一中彰顯新型政黨制度民主功能。

（三）制度落實：抓好后繼有人的根本大計

解決制度與人的關系的核心是提高制度執行力，提高制度執行力的根本在于人才的培養。“黨和人民事業發展需要一代代中國共產黨人接續奮斗，必須抓好后繼有人這個根本大計。”[12]這對各民主黨派來說也是一樣。培養接班人是一項基礎性工作，基礎有多扎實，蓋起的樓就有多高多穩固，否則，再好的制度也會成為擺設。歷史表明，一個政黨、一個國家，能不能不斷培養出優秀領導人才，很大程度上決定著這個政黨、這個國家的興衰存亡。

從執政黨方面講．中國共產黨要著眼建強黨的執政骨干隊伍，使其堅守黨性，有極強的政治判斷力、領悟力和執行力，造就一批又一批忠誠干凈擔當的高素質專業化干部。所謂黨性，就是要始終堅定共產主義理想和中國特色社會主義信念，通過“不忘初心、牢記使命”的主題教育，發揚共產黨人為革命、為理想不懈奮斗的優秀品質。在政治判斷力、領悟力和執行力方面，要給予后備干部隊伍更多的政治歷練機會，在實踐中完善工作方法、提高工作能力、發揚艱苦奮斗的斗爭精神，及時吸納優秀年輕干部。從參政黨方面來講，要做好新老成員的政治交接工作。一來，“民主黨派政治交接的重點是繼承和發揚民主黨派老一輩長期與中國共產黨團結合作形成的政治信念、優良傳統和高尚風范。”[13]這是一種政治意識的凝練和傳承。參政黨要牢記自己身為中國特色社會主義參政黨的身份，從推進國家和人民事業的發展出發，銘記與中共結成統一戰線政治聯盟的初心和使命，引導成員自我認識、自我完善、自我提高，加強自身定位。二來，在國家社會經濟結構的變化下，各民主黨派要跟進社會利益群體不斷分化、重組的步伐，放寬人才吸收范圍，廣羅社會人才，優化自身的界別特色。為避免組織成員作用“上熱、中溫、下涼”，多方位培育人才，要及時考察各級成員工作情況，適當調配工作，調動中層工作積極性，發現基層工作人才，培養他們的代表性和影響力。

從執政黨、參政黨長期的合作經歷來看，培養政黨接班人，除了夯實多黨合作共同的思想政治基礎以外，更要把長期以來積累的多黨合作工作經驗一代代傳授下去，以“人民至上”為多黨合作的工作樞紐，不斷開創多黨合作的新思路、新方式、新途徑。一方面，中共需要時刻關心各民主黨派和無黨派人士的發展需求，因而在培養過程中，領導干部必須豐富和黨外人士的思想交流、共事經驗，才能在未來根據現實情況的變化和對方的訴求拓寬多黨合作的平臺和渠道，提高多黨合作效率，推動各民主黨派界別特色的優化。另一方面，各民主黨派的特色因專業性而存在，但其作為“中國特色社會主義參政黨”，政治性的重要程度甚至要略勝專業性。各民主黨派在培養代表人士的過程中，必須著重鍛煉政治工作能力，才能領導自己的政黨履行好政治協商、參政議政、民主監督的基本職能，提高獨立自主開展工作的能力。

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