我國對外貿易壁壘調查制度完善建議

今年是我國加入WTO的第22年，我國對外貿易規模由于新冠疫情有所放緩但總體處于穩步增長狀態，我國在全球貿易中的地位不斷提升，由此帶來的貿易順差使我國成為發達國家推行貿易保護主義的主要目標，我國與主要貿易伙伴頻頻發生貿易摩擦，在很大程度上損害了我國的對外貿易。目前全球經濟整體呈下行趨勢，各國（地區）為保護本國產業紛紛設置貿易壁壘。為應對他國（地區）貿易壁壘提供國內法依據，我國也建立了符合本國利益的對外貿易壁壘調查制度。

我國對外貿易壁壘調查制度

1.貿易壁壘調查制度的作用

當今全球貿易摩擦處在新形勢下，貿易壁壘調查制度作為一種積極的貿易措施，其與傳統的反傾銷、反補貼及保障措施攻守結合，構建起了我國貿易壁壘攻防體系，為我國在國際貿易中保護本國產業、維護對外貿易秩序提供了法律手段。相對于傳統貿易救濟措施所固有的被動救濟色彩，貿易壁壘調查制度具有明顯的進攻性。貿易壁壘調查制度的建立，有助于快速消除貿易障礙，阻止因貿易壁壘造成的損害進一步擴大，更有效的保護本國企業和產業的利益。

2.貿易壁壘調查制度的發展

貿易壁壘調查制度最早出現于美國的“301條款”，歐盟在“301條款”的基礎上制訂了《新商業政策工具》（NCPI），此后在歐委會的建議下被《貿易壁壘條例》（TBR）所取代，歐共體也由此建立起了貿易壁壘調查制度。為了維護我國對外貿易權益，我國在2005年頒布了《對外貿易壁壘調查規則》，正式建立起我國的對外貿易壁壘調查制度。

與美國的“301條款”和歐盟的“TBR規則”相比，我國的對外貿易壁壘調查制度起步較晚，尚處發展階段，需要在實踐中汲取經驗逐步完善。

我國對外貿易壁壘調查制度的基本結構

我國《調查規則》就貿易壁壘調查規定了四個階段，在調查程序上，基本上采納了美國與歐共體的一些共同做法，但由于各國（地區）情況不同，也存在一定差異。

1.申請發起

《調查規則》第四條規定，貿易壁壘調查的發起方式有兩種，依申請和依職權。第五條規定，申請人有兩類：一是與被訴貿易壁壘涉及的產品或者服務有直接關系的企業或者產業；二是自然人、法人或者其他組織可以代表第一類申請人提起申請，其中包括行業組織、產業組織和商會等中介組織。

2.審查和立案

《調查規則》在第三章對立案申請的審查和主管機關的立案作出了規定，主管機關在收到申請人提交的申請書及相關證據材料之日起60日內，審查并作出立案或者不予立案的決定。主管機關主要審查申請書的形式和實質要件，形式要件審查主要規定在《調查規則》第六條和第七條，實質要件的審查主要是審查申請書內容的合法性和合理性。在商務部作出立案的情況下，應發布公告并載明被調查的措施或做法和涉及的產品、服務等信息。若商務部決定不予立案，應以書面形式將不予立案的決定通知申請人并說明理由。

3.調查和認定

《調查規則》的第四章闡述了調查和認定的流程，主要涉及調查對象、調查方法和時限等。調查主要審查兩個方面，一是商務部搜集有關的貿易壁壘信息，包括其是否存在和如何運作；二是在得到必要的信息后，商務部將分析其是否構成《調查規則》中所界定的貿易壁壘。在調查中，商務部可以利用申請人或其他利益相關人提供的信息或自行搜集相關信息。當調查涉及復雜的技術性和法律性問題時，商務部還可以要求組建專家咨詢組，提供有關調查的技術和法律建議。

調查期間，商務部可以與相關國家（地區）的政府就被調查的措施或做法進行磋商。如果被調查國（地區）給出符合《調查規則》要求的承諾，商務部可做出中止調查的決定并發布公告，《調查規則》也明確指出商務部認為有“其他情形”可中止調查。如被調查國（地區）政府做出了取消或調整被調查的措施或做法、提供適當貿易補償或履行經濟貿易條約或協定的義務的行為后，商務部應當終止調查并發布公告。當申請人申請、申請人在調查中不提供必要的合作或出現商務部認為可以終止調查的其他情形時，商務部可以終止調查并發布公告，公告是商務部就對被調查的措施或做法是否構成貿易壁壘做出的定論。

4.采取相關措施

經商務部的調查與認定，如果被調查的措施或做法構成《調查規則》第三條規定的貿易壁壘，商務部將協同實施貿易壁壘的國家（地區）進行雙邊磋商、啟動多邊爭端解決機制，或者采取其他適當措施。

我國對外貿易壁壘調查制度的不足

當前，距離我國頒布《調查規則》已經過去了十八年，商務部發布調查公告的案件僅三起，分別是2004年“紫菜案”、2010年“中美新能源案”、2023年對臺灣的貿易壁壘調查。反思我國《調查規則》，十八年僅適用三起顯然與我國的對外貿易現狀不符，我國貿易壁壘調查制度的實際運行顯然沒有實現立法的預期目標和立法目的，可見該規則在實體上和程序上都存在不足之處。

1.實體上的不足

一是貿易壁壘定義有局限。《調查規則》第三條對在什么情況下我國申請人可以申請貿易壁壘調查做了規定，共列舉了四種固定情形。這種列舉方式雖然清晰明了，便于主管機關識別申請人提起的貿易壁壘調查，但有明顯的局限性。隨著經濟的發展，貿易壁壘逐漸呈現出隱蔽性、復雜性的特點，貿易壁壘越來越難被甄別，這種限制性的定義方式，容易滯后于不斷發展的貿易壁壘，也難以適應潛在的隱性貿易壁壘，從而限縮該制度的適用空間，影響其實效性發揮。

二是申請人制度不完善。根據《調查規則》第五條，自然人作為從事外貿的主體被排除在申請人范圍之外，縮小了申請人范圍，不利于保護自然人外貿主體的合法權益。且該規則也沒有從不同類型的申請人角度考慮，應對貿易壁壘，大公司、成熟的行業協會明顯比小公司、不成熟的行業協會有經驗，可以利用的資源更多、求助的渠道更廣，但《調查規則》中卻沒有區分，針對不同類型的申請人適用的規則完全相同。

三是立案標準模糊。《調查規則》第十二條規定，申請人提交的材料符合規定應當立案。第八條規定，申請人應盡量提供證據材料，但并非強制性的。十六條第二款又規定，申請人提交的材料不完整，且未在規定期限內補充，商務部可以不予立案。綜上可知，貿易壁壘調查立案標準模糊且有一定的矛盾性，使得申請人不能產生合理預期，抑制申請人申請貿易壁壘調查的積極性。且對于十二條二款商務部自行立案也沒有規定標準，商務部自由裁量權過大，使得立案的不確定性加大，影響制度的實效性。

2.程序上的不足

一是程序不透明救濟權無保障。根據《調查規則》第二十一條，商務部可以采用問卷、聽證會等方式向利害關系方了解情況，進行調查。由此可知，貿易壁壘調查是否舉行聽證會的完全取決于主管部門的意愿。申請人作為對程序最關注的人，在整個過程中對程序的進展無法了解，更難對此提出自己的意見。程序實施過程對申請人和利害關系人不透明，作為受到程序影響最大的申請人反而未被賦予任何參與的權利，無從了解案情進展也無提出異議的權利保障。這種極度的程序不透明，加之無任何主動的權利，極易導致申請人對最后的認定結果和解決措施產生質疑，長此往，潛在的申請人就會對這套體制乃至相關政府部門失去信任，長期的信任感缺失會導致我國對外貿易壁壘調查制度名存實亡。此外，商務部也尚未制定問卷與聽證等調查方式的實施細則。

二是磋商程序未貫穿始終。《調查規則》二十五條規定，商務部在調查過程中，可以就被調查的措施或者做法與被調查國（地區）政府進行磋商，“可以”一詞，可見磋商并非貿易壁壘調查的必經程序，只是由調查機關自由裁量是否進行的程序。而在《調查規則》第三十三條中又將磋商作為被調查措施或做法認定構成貿易壁壘后采取的措施之一，可見，并不是在所有的調查過程中都會進行磋商，磋商程序不是調查的必經程序。當今國際貿易摩擦愈來愈常態化，磋商作為一種比較快速有效解決糾紛的方式，被各國（地區）普遍認同。美國的貿易壁壘實踐，大多都是以“301條款”進行談判、磋商，迫使對方改變政策措施，采取單邊制裁的并不多見。“301條款”不僅規定了強制性的磋商程序，還對磋商期限作了規定，而我國《調查規則》僅把調查中的磋商規定為一種自由裁量的程序或是調查結束后采取的措施之一，這樣就使調查淪為主管部門的單方行為，磋商作為解決與被調查國家（地區）糾紛的有效途徑，卻未被充分使用，不利于問題的實際解決。

三是缺乏事后救濟機制。無論是申請人不服申請被駁回，還是不服調查機構作出的最終決定，根據《調查規則》，申請人都沒有任何途徑進行權利救濟。《調查規則》作為維護申請人權利的最后一道屏障，事后救濟機制是有必要存在的。

我國對外貿易壁壘調查制度的完善建議

與美國和歐共體相比，我國貿易壁壘調查制度起步較晚，規則本身和配套機制尚不完全成熟，理論研究成果亦未豐富。建議從以下方面完善我國對外貿易壁壘調查制度。

1.完善立法，提高立法層級

一是提高《調查規則》的立法層級。將《調查規則》的效力等級從部門規章提升至行政法規或法律的高度，建立我國強有力的對外貿易壁壘調查制度，以增強其對外國（地區）政府的威懾力度，同時也便于執法機關在進行調查時調動各方資源，充分發揮制度效用。《調查規則》的法律效力等級為行政規章，但貿易壁壘調查根據產品和服務的不同涉及反壟斷、反不正當競爭、知識產權保護等領域。這就涉及到《調查規則》與其他法律、法規，商務部與其他執法部門相協調的問題，僅靠《調查規則》一部行政規章是無法協調好的。貿易壁壘調查措施相較于“兩反一保”屬于較為新型的措施，“兩反一保”相關措施由國務院制訂行政法規規范多年。反觀《調查規則》目前出臺已逾十八年，在實踐中應用卻很少，因此，建議提高《調查規則》的法律效力層級，至少提升至行政法規層級，以增強調查規則的威懾力和約束力。

二是明確界定相關術語。如《調查規則》第三條提及“直接關系”，但如何認定構成“直接關系”應有明確的標準，應進行更為細致的解釋或說明。其次，《調查規則》第三條提及“產品或服務”的表述修改為“產品、技術或服務”，以涵蓋貨物、服務、技術貿易和與貿易有關的知識產權等領域。因為我國調查規則是用來規范對外貿易壁壘調查，該規則只規定了產品和服務構成貿易壁壘的情況，沒有明確界定技術貿易和與貿易有關的知識產權等概念，建議借鑒發達國家的做法，參照WTO以及相關國際經濟貿易協定來界定相關術語。

三是增強程序透明度，保護救濟權利。申請人和利害關系人與調查結果息息相關，應當作為貿易壁壘調查的主要發起者、推動者，其功能不應限于申請程序啟動。增加申請人和利害關系人的主動參與機制，通過強制聽證程序和信息披露制度保證其在調查中的知情權和參與權，充分表達意見。我國可以借鑒美國的經驗，實行強制聽證程序，在調查開始時和調查過程中都賦予申請人申請聽證的權利，以便申請人及時了解自己案件的信息。同時主管機關要定期公布相關調查進程和信息，以便申請人主動進行了解，提高申請人的參與度及積極性，保證申請人的知情權等合法權益，從而保證該制度程序正當。

2.轉變政府職能，加強政企協作

一是轉變政府應訴態度。我國與其他國家（地區）發生貿易摩擦的原因是多方面的，應適度調整我國的對外貿易應對策略，鼓勵企業積極應訴。我國目前貿易壁壘調查實踐中，即使申請人已提交申請，商務部接受并立案的卻寥寥無幾。由于我國自古以來存在“以和為貴”的思想，我國政府總是避免正面沖突，面對貿易壁壘時往往怠于啟動相關應對機制。根據WTO的記錄，美歐在無法通過友好協商或雙邊協議解決貿易壁壘時會毫不猶豫的提交調查申請。相比之下，我國雖遭遇大量貿易壁壘，卻很少通過發起調查的方式來處理貿易沖突。因此我國應解放思想，合理運用國內機制和WTO貿易沖突解決機制，積極應對貿易壁壘，捍衛我國對外貿易權益。

二是加強政府與企業協作。不斷拉近政府和企業間的關系，使私人企業在遭遇貿易壁壘時更愿意向政府求助而非自行解決。在未來，我國政府須作出更多努力去實現身份轉變，采取更多措施使企業意識到政府為其服務，并鼓勵企業積極提供相關信息，最終讓相關的企業和行業受益。

3.完善相關配套制度

一是完善預警機制。在政府層面建立搜集國際經貿信息的機構，完善信息搜集機制。貿易信息的搜集和發布是各國解決貿易摩擦的信源，我國可借鑒美國等發達國家的做法，如美國與貿易相關的聯邦政府機構共有19個，收集并發布預警信息。龐大的信息網絡和強大的信息收集能力是預警機制運行良好的前提，我國海關部門以及出口貿易協會，也應積極建立相關貿易信息網絡，掌握不同國家貿易政策和產品標準變化，并將相關信息及時通報給出口企業，幫助企業提高產品出口標準，減少貿易壁壘帶來的突發負面影響。

二是支持行業協會發展。行業協會是市場經濟活動中最活躍的因素之一，是連接企業與政府的紐帶，是企業訴求和政府決策的信息傳遞者。行業協會要加強行業自律，充分發揮其組織、協調作用，真正成為聯結企業與政府之間的紐帶，為企業應對貿易壁壘提供支持。如江蘇省紫菜行業協會作為紫菜案的申請人，從遞交申請到調查過程中組織協會成員搜集資料、提供法律幫助和技術支持、配合相關部門調查取證等，這些單憑分散的私人企業無法做到。再如商務部對臺灣所涉2455項產品開展貿易壁壘調查，也是由中國食品土畜進出口商會等提起，體現了行業協會的重要作用。

4.增強企業維權意識，積極應對貿易壁壘

一是樹立問題意識，增強維權意識。企業是受貿易壁壘影響的最直接主體，也是應對貿易壁壘的最直接主體，貿易壁壘調查制度之妥當運行在很大程度上依賴于企業的支持和協作。因此，要提高企業鑒別貿易壁壘的能力，培養和強化企業法律維權的意識和信心，我國對外貿易壁壘調查機制才能更好地發揮作用。

二是提升應對能力，增強應對信心。在面對多樣的貿易壁壘時，企業除了要有維權意識，更要具備應對能力。作為提出貿易壁壘調查申請的主體，企業不僅要有認識和甄別貿易壁壘的能力，更要善于搜集和保留對自己有利的信息資料，以便申請啟動貿易壁壘調查程序和提供支持審查的重要證據。

對外貿易壁壘調查制度能否發揮積極作用，還取決于企業應對貿易壁壘的信心。我國企業正是應對貿易壁壘缺乏信心，認為通過調查制度清除貿易壁壘所需時間漫長，難達以到立竿見影的效果且成本高昂，常常放棄這一途徑維權。有鑒于此，政府應通過加強對我國對外貿易壁壘調查制度的宣講，建立企業應對貿易壁壘的信心，以促成我國對外貿易壁壘調查制度的有效運用和持續發展。

總之，《調查制度》的實施，使我國貿易壁壘調查措施有了明確的法律依據。但十八年來，我國對外貿易主管機關發布公告進行貿易壁壘調查的案件僅有三起，因此有必要反思我國現階段的對外貿易壁壘調查制度。我國應在總結現行對外貿易壁壘調查制度的基礎上，借鑒發達國家應對貿易壁壘的經驗，完善和發展我國的對外貿易壁壘調查制度，為政府有針對性地制定應對策略和組織開展對外交涉及幫扶企業開展應對工作等提供數據依據和決策參考。