我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度問題研究

李 博

內(nèi)蒙古工業(yè)大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010080

2007 年6月1日起施行的《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱《企業(yè)破產(chǎn)法》）中首次建立了破產(chǎn)管理人制度，并設(shè)立專章加以規(guī)定，體現(xiàn)了我國立法的科學(xué)性、進(jìn)步性和時代性。但是在實踐中破產(chǎn)管理人在履職中仍然存在很多問題，同時隨著未來個人破產(chǎn)法立法的實現(xiàn)，使得建立和完善破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度尤為重要。

一、我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度存在的問題

按照現(xiàn)行法律來看，對于管理人的監(jiān)督主要分為三種主體，即法院、債權(quán)人委員會以及債權(quán)人會議，三方相互聯(lián)系，共同發(fā)揮監(jiān)督作用。但是，從司法實踐來看，雖然對于管理人的監(jiān)督法律做了相應(yīng)的規(guī)定，但是規(guī)定得并不全面，并不能對管理人起到很好的監(jiān)督效果，尤其是對破產(chǎn)管理人監(jiān)督中的監(jiān)督主體缺乏完善的規(guī)定。

（一）監(jiān)督主體中缺少行政機(jī)關(guān)

首先，《企業(yè)破產(chǎn)法》雖然明確了法院、債權(quán)人會議以及債權(quán)人委員會三方監(jiān)督主體，并且賦予了三方相應(yīng)的監(jiān)督權(quán)，三者都存在各種問題和缺失。例如《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定在撤銷破產(chǎn)的申請案件中，原告為管理人有權(quán)提出撤銷個別清償行為。管理人對一審判決不服，有權(quán)上訴或再審。因此管理人和法院存在對立關(guān)系，同時法院有權(quán)監(jiān)管和考核管理人，這種制度設(shè)置可能影響司法廉潔和效力。值得人們深思。為了確保企業(yè)債權(quán)人的利益不受到侵犯，行政機(jī)關(guān)需要單獨設(shè)立一個部門來維護(hù)破產(chǎn)程序的正常運行，同時規(guī)范管理人的行為，一旦發(fā)現(xiàn)管理人存在違規(guī)行為，應(yīng)及時進(jìn)行處罰。國外的相關(guān)學(xué)者提出，行政機(jī)關(guān)要加強(qiáng)破產(chǎn)程序的監(jiān)督，除了維護(hù)司法權(quán)威，還要在專業(yè)方面加強(qiáng)，以便于了解管理人的行為，從而做出正確的管理和處罰。但是當(dāng)前我國并沒有類似的行政機(jī)構(gòu)能夠履行這方面的職責(zé)。

（二）缺少全國性的破產(chǎn)管理人協(xié)會

《企業(yè)破產(chǎn)法》強(qiáng)調(diào)破產(chǎn)管理人的自我管理與監(jiān)督，這需要破產(chǎn)管理人具備很高的職業(yè)素質(zhì)和道德水準(zhǔn)，但是實踐中，由于破產(chǎn)管理人自身職業(yè)水平和技能素養(yǎng)的缺乏是普遍存在的現(xiàn)象，這就需要一個行業(yè)組織來管理和監(jiān)督破產(chǎn)管理人。在英美等國家設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)或者自律性組織已經(jīng)實施很多年了，這一事實證明設(shè)立專門機(jī)構(gòu)是有價值的，就我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督現(xiàn)狀來看，這一措施值得我們國家借鑒。目前我國的律師和會計師領(lǐng)域有了自己的行業(yè)自律組織，筆者認(rèn)為破產(chǎn)管理人也應(yīng)當(dāng)建立自己的行業(yè)組織，一方面加強(qiáng)對管理人準(zhǔn)入和行為的監(jiān)督，另一方面也可以促進(jìn)管理人的專業(yè)化、職業(yè)化。[1]目前我國的法律還沒有明確將管理人協(xié)會作為監(jiān)督主體列入法律法規(guī)中。

（三）債權(quán)人會議監(jiān)督權(quán)不夠明確

設(shè)立債權(quán)人會議的目的是對管理人履行破產(chǎn)事務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，確保債權(quán)人合法利益不受到侵害。但是，目前債權(quán)人會議存在很多問題。由于債權(quán)人會議不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只有在必要的情況才設(shè)立，目前債權(quán)人會議的召開次數(shù)很少，并且途徑單一。成立債權(quán)人會議時，首次會議的召集主體是法院，此后也只有在法院認(rèn)為有必要的情況下或債權(quán)人委員會提出要求，以及持有債權(quán)在所有債權(quán)總額中占比達(dá)到25%的債權(quán)人集體提出申請和要求時，才會召開債權(quán)人會議。這就使得召開次數(shù)很少，僅僅靠著會議召開期間對破產(chǎn)管理人履職進(jìn)行監(jiān)督，顯然是不夠的。根據(jù)我國現(xiàn)行的《企業(yè)破產(chǎn)法》有關(guān)規(guī)定，債權(quán)人需要嚴(yán)格遵照法律法規(guī)來進(jìn)行申請，才能成為債權(quán)人會議中的一員。所以，如果債權(quán)人無法對重大事項進(jìn)行表決，也就無權(quán)對管理人進(jìn)行監(jiān)督。有表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)的人有可能出現(xiàn)為了確保自身利益而濫用權(quán)利的現(xiàn)象，從而侵害沒有權(quán)利者的合法權(quán)益，也會很難讓會議一致通過管理人的表決意見。管理人監(jiān)管的財務(wù)將來一般都會清償給債權(quán)人，債權(quán)人會議對破產(chǎn)管理人的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是及時的，但與法院不同，債權(quán)人會議召開時間不固定，對于管理人的工作不能進(jìn)行及時的監(jiān)督。[2]

（四）債權(quán)人委員會監(jiān)督權(quán)限不夠具體

債權(quán)人委員會實際上就是債權(quán)人會議的補(bǔ)充，能夠很好地填補(bǔ)原有監(jiān)督方面的不足。但是在實踐中，債委會本身存在很多問題。考慮到債權(quán)人會議不是一個常設(shè)的機(jī)構(gòu)，不能隨時對破產(chǎn)管理人的職務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)督，債委會需要在職能行使上彌補(bǔ)債權(quán)人會議的空白。但是現(xiàn)有的法律規(guī)定，債委會的權(quán)利被削弱，成為一個可有可無的機(jī)構(gòu)，有些債務(wù)人會議并不會成立債委會，因此在監(jiān)督職能的履行上必然不夠充分，同時目前法律法規(guī)并沒有進(jìn)一步規(guī)定債委會該如何行使監(jiān)督職權(quán)，法律只是規(guī)定在發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)管理人履職不力時，債委會有權(quán)請求法院做出決定，但具體如何行使監(jiān)督權(quán)法律規(guī)定并不夠全面和明確。[3]

（五）法院司法監(jiān)督權(quán)力過大

法院作為破產(chǎn)管理人的監(jiān)督主體，全方位地監(jiān)督管理人的行為，無論是對破產(chǎn)管理人的資格審查、權(quán)利行使還是選任聘任方面，都具有直接監(jiān)管的權(quán)力。法院在擁有眾多權(quán)力的同時，如果運用得好，可以有效監(jiān)督管理人正確履行職務(wù)，如果法院濫用權(quán)力，容易導(dǎo)致司法腐敗現(xiàn)象發(fā)生。尤其是法院還對管理人的選任、報酬的確定有著絕對的權(quán)力。一方面法院決定選任的機(jī)制和報酬方式、管理人的選任和報酬，直接關(guān)系到管理人在破產(chǎn)案件中能獲得多少薪資利益。所以，這兩個環(huán)節(jié)也是司法工作人員收受賄賂利用權(quán)力變現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。有破產(chǎn)法官反映，部分法院在采取隨機(jī)模式明確破產(chǎn)管理人過程中出現(xiàn)搖號程序不公開、不明確的問題，可能存在暗箱操作現(xiàn)象；[4]另一方面，法院擁有拍賣破產(chǎn)企業(yè)名下資產(chǎn)的權(quán)力。很多時候，拍賣行之間為了不正當(dāng)競爭，搶奪資源從而向法院進(jìn)行利益輸送。法院在破產(chǎn)程序中擁有的權(quán)力過大，一旦權(quán)力濫用不但不能有效地監(jiān)督破產(chǎn)管理人，還會阻礙破產(chǎn)程序的正常運行，破壞市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。所以，在破產(chǎn)程序中法院對于破產(chǎn)管理人的監(jiān)督權(quán)力過大，如果不正確行使，反而會產(chǎn)生反作用。

二、我國破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度完善措施

（一）確立行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督主體地位

目前我國法律對于行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體沒有相關(guān)的法律規(guī)定，造成了現(xiàn)實中政府對管理人的管理存在問題。一方面，管理人履職中涉及的例如工商注銷、稅務(wù)清繳、資產(chǎn)處置與過戶、職工安置、竣工驗收等多項行政事務(wù)，光靠法院的監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，必須由政府部門予以支持和配合，才能更好地對管理人形成良好的監(jiān)督，順利推進(jìn)破產(chǎn)程序，但是由于《企業(yè)破產(chǎn)法》缺乏對行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)的規(guī)定，使得行政機(jī)關(guān)在處理管理人履職業(yè)務(wù)時缺乏監(jiān)督與處罰的法律依據(jù)，只能由法院來解決，給法院帶來了額外的負(fù)擔(dān)；另一方面，由于缺乏明確的法律規(guī)定，可能造成行政機(jī)關(guān)在處理管理人所提交的業(yè)務(wù)時濫用行政權(quán)力，過度干預(yù)管理人的破產(chǎn)事務(wù)。所以需要立法機(jī)關(guān)通過立法明確行政機(jī)關(guān)作為監(jiān)督主體的地位，規(guī)范行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，這樣既可以做到依法監(jiān)督管理人，也可以防止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力。行政機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律的規(guī)定出臺具體的實施細(xì)則，將行政權(quán)力和責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，對破產(chǎn)管理人進(jìn)行更好的監(jiān)管，促使其依據(jù)法律法規(guī)行使權(quán)力。

（二）建立全國性的破產(chǎn)管理人協(xié)會

我國應(yīng)當(dāng)把管理人協(xié)會作為監(jiān)督主體之一。管理人協(xié)會通過實踐應(yīng)當(dāng)總結(jié)經(jīng)驗，平衡“管”“放”，打造良好的環(huán)境，鼓勵啟發(fā)式自主管理以及監(jiān)督機(jī)制，對各方面資源進(jìn)行協(xié)調(diào)，幫助管理人推進(jìn)工作解決面臨的困難，例如可以組織互助會、律師協(xié)會和各類自治團(tuán)體制定自律機(jī)制。[5]我國有必要建立覆蓋全國范圍的破產(chǎn)管理人協(xié)會等實行會員制的非營利性民間團(tuán)體。在成功搭建起給管理人協(xié)會后，各地區(qū)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)發(fā)揮行業(yè)自律進(jìn)行行業(yè)自查，提高管理人的自律意識，避免出現(xiàn)貪污腐敗行為。此外，管理人協(xié)會應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)管理人的日常工作，配合中國破產(chǎn)管理人總協(xié)會舉辦職業(yè)資格考試，提高從業(yè)人員的專業(yè)能力，促使各項權(quán)力都能夠在監(jiān)督下正確實施。

成立破產(chǎn)管理人協(xié)會需要做好以下幾項工作：一是制定針對破產(chǎn)管理人職業(yè)發(fā)展和工作統(tǒng)一的規(guī)范體系，從而保障破產(chǎn)管理人行使管理權(quán)的規(guī)范性；二是定期組織破產(chǎn)管理人開展交流和培訓(xùn)會。管理人協(xié)會需要接受專業(yè)的機(jī)構(gòu)指導(dǎo)，對破產(chǎn)管理人定期開展培訓(xùn)，制定培訓(xùn)內(nèi)容編制培訓(xùn)工作計劃，訓(xùn)練出能夠勝任破產(chǎn)管理的復(fù)合型人才團(tuán)隊；三是對破產(chǎn)管理人進(jìn)行資質(zhì)評級和業(yè)務(wù)考核，制定統(tǒng)一的評級和考核標(biāo)準(zhǔn)，考核破產(chǎn)管理人的履職情況，同時對于其實際能力和專業(yè)水平完成評級；四是對整個行業(yè)的全面自律進(jìn)行考評，實施獎懲，對行業(yè)的考評制定完善的機(jī)制。

（三）加強(qiáng)債權(quán)人會議監(jiān)督作用

第一，適當(dāng)?shù)亟o予債權(quán)人會議合理的復(fù)議權(quán)。目前，國內(nèi)的債權(quán)人會議沒有該項權(quán)利，自身地位較低，缺乏話語權(quán)，法院一旦駁回其異議權(quán)就沒有救濟(jì)方式，所以應(yīng)當(dāng)給予債權(quán)人會議合理的復(fù)議權(quán)。債權(quán)人會議作為對債權(quán)人權(quán)利提供維護(hù)和保障的自治機(jī)構(gòu)，應(yīng)更多授權(quán)才能更好地推進(jìn)破產(chǎn)程序的順利運行。

第二，債權(quán)人在行使監(jiān)督權(quán)時應(yīng)當(dāng)由原來的“被動”態(tài)度轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃印睉B(tài)度。例如，債權(quán)人會議可以及時地對管理人資金情況進(jìn)行監(jiān)督，以防管理人套取公司的資產(chǎn)。實踐中，有時可以發(fā)現(xiàn)管理人賬戶資金突然暴增，這些資金很大一部分是在破產(chǎn)資產(chǎn)處置中獲得的。如果能對管理人的賬戶進(jìn)行監(jiān)督，可以在第一時間找到管理人違法的證據(jù)，從而減少企業(yè)的經(jīng)濟(jì)損失。此外，很多銀行都非常歡迎管理人設(shè)立內(nèi)部賬戶，這就給管理人創(chuàng)造了有利的條件，導(dǎo)致違法挪用資金的可能性大增。為了避免發(fā)生此類情況，債權(quán)人會議可以要求管理人定期將賬戶資金和流水公開，同時接受質(zhì)詢，保證管理人的各項操作規(guī)范化、合法化，從而降低風(fēng)險。

（四）完善債權(quán)人委員會的監(jiān)督權(quán)

第一，明確債委會的監(jiān)督職權(quán)范圍，例如聽取報告，查閱賬簿資料，向管理人了解情形等，一旦發(fā)現(xiàn)破產(chǎn)管理人履行職責(zé)不力時，情節(jié)較輕的情形下，由債委會自行處理；情節(jié)嚴(yán)重的需要報給法院或債權(quán)人會議處理。優(yōu)先考慮債權(quán)人會議產(chǎn)生的決議，如果二者發(fā)生矛盾，要保證債權(quán)人合法權(quán)益不受損害。

第二，因為債權(quán)人會議召開費時費力，因此在債權(quán)人的共同表決下，成立債權(quán)人委員會是必要的。但目前國內(nèi)的法律沒有明確債委會成立的必要性，有些時間債權(quán)人會議不成立債委會，因此后續(xù)的法律修訂中應(yīng)該明確債委會的地位，明確在特定情況下必須成立債權(quán)人委員會，更好地行使監(jiān)督權(quán)。

（五）明確規(guī)范法院的監(jiān)督權(quán)

破產(chǎn)管理人制度建立的初衷是希望破產(chǎn)管理人發(fā)揮其應(yīng)有的作用，促進(jìn)破產(chǎn)程序高效有序地進(jìn)行，人民法院在破產(chǎn)程序中主要負(fù)責(zé)審理破產(chǎn)案件以及對破產(chǎn)管理人的相關(guān)職權(quán)進(jìn)行一定的監(jiān)督，但是，我國《企業(yè)破產(chǎn)法》當(dāng)前規(guī)定法院居于主導(dǎo)地位，法院不僅要負(fù)責(zé)案件的審判，還要監(jiān)督管理人，使管理人在破產(chǎn)程序中成了幫助法院進(jìn)行審理破產(chǎn)案件的幫手。正是因為法院對于管理人的權(quán)力過大，需要對法院的監(jiān)督權(quán)進(jìn)行明確規(guī)范。司法權(quán)具有被動性和裁判性，法院對破產(chǎn)管理人的選任結(jié)果如果遭到債權(quán)人質(zhì)疑或者提出異議，法院自己對自己裁判顯然是不合理的。考慮到破產(chǎn)管理人具有社會性和專業(yè)性等特征，選任管理人應(yīng)當(dāng)符合市場化機(jī)制，建議由行政機(jī)關(guān)或債權(quán)人會議進(jìn)行確定。首次召開債權(quán)人會議前，破產(chǎn)管理人由法院委托行政機(jī)關(guān)指定，當(dāng)正式召開會議時，確定是否聘用其他破產(chǎn)管理人。破產(chǎn)管理人需要定期通過書面形式將履職情況匯報給人民法院，需要匯報的內(nèi)容等必須有明確的立法。最后，由法院定期評估管理人的工作情況，把握進(jìn)度。為了保證破產(chǎn)管理人的獨立性，法院給出的評估結(jié)果不具有法律價值，但是可以作為破產(chǎn)管理人選任的參考資料。

三、結(jié)語

改革開放至今我國的經(jīng)濟(jì)增長迅速，當(dāng)前經(jīng)濟(jì)面臨著轉(zhuǎn)型發(fā)展階段，企業(yè)的生存環(huán)境更為復(fù)雜，破產(chǎn)制度是推動經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的重要保障。破產(chǎn)管理人制度在破產(chǎn)程序中發(fā)揮著重要的作用。本文以破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度為研究對象，針對目前破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度所呈現(xiàn)的問題深入分析，并提出相應(yīng)的優(yōu)化措施，以此來提高監(jiān)督的質(zhì)量和效率。在立法方面，提出應(yīng)該把行政機(jī)關(guān)和破產(chǎn)管理人協(xié)會加入監(jiān)督主體中，加強(qiáng)債權(quán)人會議監(jiān)督作用，明確規(guī)范法院的監(jiān)督權(quán)力。這樣才能使得破產(chǎn)管理人監(jiān)督制度更加完善，破產(chǎn)管理人制度也會為推進(jìn)破產(chǎn)程序順利進(jìn)行、優(yōu)化營商環(huán)境發(fā)揮更重要的作用。