元治理視角下“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同化的法治因應

尤明青，李姍蔓，2

（1.中南財經政法大學 法學院，湖北 武漢 430073；2.石河子大學 法學院，新疆 石河子 832003）

一、引言

2018年修正的《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）第二條要求對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制。2020 年3 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于構建現代環境治理體系的指導意見》。2021 年1 月發布的《生態環境部關于統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，提出了統籌減污降碳、構建現代環境治理體系的路徑，要求制定、修訂相關法律法規，保障在實現碳達峰、碳中和（以下簡稱“雙碳”）的同時減少環境污染。2022年6月，生態環境部等部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》，明確了協同減污降碳的總方針、基本原則和具體措施。2022 年10 月召開的中共二十大要求“協同推進降碳、減污、擴綠、增長”。本文采用元治理理論，基于“雙碳”轉型與現代環境治理體系在科學與政策層面的客觀協同需求，從二者協同的現實困境出發，對協同的法治邏輯與法治路徑予以闡釋和論證。

二、“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同化的法理闡釋

（一）理論參照：“元治理”的引入

1.元治理理論的內涵：從統治到善治

“元治理”（meta-governance）[1]被稱為治理的治理或批判，起初是為應對科層制、市場化和社會網絡三種治理形式的失靈，作為解決西方資本主義國家治理難題的措施由英國學者鮑勃·杰索普首次提出。繼“元治理”概念提出后，圍繞其展開的公共衛生、環境、可持續發展等公共行政領域的研究，進一步推動了該理論的深化與拓展。就現有研究成果看，元治理具有多層次的內涵：一是強調政府在治理體系中的主導角色，強調該角色對原有統治邊界的超越和非政治化或非權威性轉變[2]。二是主張公私主體之間基于平等地位良性合作的制度化關系，以解決權力集中、信任危機、參與低迷等問題[3]。三是發揮政府機構、市場機制和公眾組織的各自優勢和同頻共振，形成兼顧效率與公平的治理效果、剛性與柔性的治理手段、權力與責任的治理對等[4]。四是注重信息資源的權威、透明與充分交換，促進共治目標的達成[5]。

需要警惕的是，元治理的本質既非政府中心主義的回退，亦非政府對社會的無限放權，而是政府主導下治理主體、治理規則的交互式安排，以及特定場域下對這些安排引發沖突的權衡與化解[6]。政府以治理而非統治的姿態，對內進行結構調適，對外同市場、公眾互動，是元治理的基本路徑。市場機制和公眾組織在此過程中受政府引導不斷健全和發展，在公共利益上形成共識、共建與共享的“善治”圖景，即元治理的終極目標[7]。為實現此目標，往返于循舊和創新的元治理，需解決利益相關者的有效參與、不同權益的救濟保障、決策程序或結果的不確定性、行為規則的認同與內化等難題，否則，依然面臨治理失靈的窘境。

2.元治理理論的運用：以協同治理為實踐框架

“元治理”理論契合環境管理的公共事務屬性，也更符合我國以科層制為偏好的強職權主義環境治理模式這一基本國情。任何一種治理模式都有失靈的傾向，元治理理論也并非盡善盡美，根據其與我國環境治理的適切性，在實踐中持續地更新與修正，才是最小化甚至避免這一治理模式失靈的關鍵[8]。事實上，“雙碳”導向下的生態環境治理表現為主體、領域、利益的復雜性升級，突顯了治污與降碳耦合關系下的協同重要性。借鑒元治理理論，可以為“雙碳”轉型與現代環境治理體系的協同化實踐提供一定的有益啟示。

首先，元治理的政府主軸理念契合“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同推進的階段性國情。自《碳排放權交易管理辦法（試行）》于2020年12月審議通過，生態環境部取代國家發改委成為碳達峰碳中和的主管部門，意味著“雙碳”事權正式納入現代環境治理體系。涉碳生態環境治理的成本投入、民生保障、風險防范等社會問題，均依賴政府及相關部門進行前瞻性的法規制定、空間規劃、產業升級，以及平衡性的經濟-民生-生態決策。單一主體、領域或手段的治理應對，在價值認知片面、制度供給滯后、市場參與不足、風險防范缺乏的現實背景下，顯然無法循序漸進、安全有序地實現社會低碳轉型。生態環境職能部門作為規則的制定者、治理的參與者和力量的整合者，有責任統籌考量環境治理體系的內外部因素，依法推進應對氣候變化與生態環境保護的雙重治理目標。

其次，元治理的混合治理策略符合“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同推進的整體性邏輯。在執法效能的驅動下，嵌入“雙碳”目標的環境治理體系必須通過價值再統一、事權再配置、利益再分配等制度設計，整合現有政府職權、交易市場和公眾組織的優勢力量，確保減污降碳在各環節、各層級、各領域的整體性動態協同。傳統環境治理體系自上而下的行政色彩不利于“雙碳”約束的市場化運行，命令型與激勵型政策手段的切換或結合，可以彌補政府資源的有限性，在威懾企業落實減排目標的同時，促進涉碳生態產品市場機制和公眾低碳行為習慣的孕化養成。

再次，元治理的公私互動原則切合“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同推進的多元化格局。涉碳生態環境治理的主體、權益和責任不斷多元化，如何構建讓政府、企業和社會公眾等良性互動的治理新范式，是環境治理體系與治理能力現代化的時代要求。“強政府”與“弱社會”的社會歷史慣性，不利于環境治理民主決策、公平與效率價值的實現。政府在賦權于企業、社會公眾的同時，應當在理念引導、信息共享、獎懲監督等方面為其參與共治提供必要的制度保障。只有從意愿、能力和渠道上創造多元互動的制度性條件，才有可能達到資源與利益合理分配的治理效應[9]。

（二）價值統領：生態文明法治理念

在我國全面推進高質量發展的背景下，將應對氣候變化納入生態環境治理體系是新時代生態文明法治建設的必然結果。以整體系統觀為指導，推進“雙碳”與生態環境保護的協同治理，是解決生態環境與氣候危機的戰略使然和創新路徑。從國家戰略出發，“雙碳”目標嵌入生態文明總體布局，開辟了中國式人類文明的新形態，將減污降碳協同增效作為我國經濟社會綠色轉型的總抓手，是依據我國國情全面構建現代環境治理體系的頂層意志[10]。

“雙碳”轉型與現代環境治理體系的耦合關系既有協同又有失衡，以“協同推進”各類社會關系與生態環境保護為目標的生態文明法治思想[11]為其奠定了價值基礎和實踐指引。一方面，基于生態系統服務功能的規制對象耦合，二者具有高度的物質關聯、目標重疊和能效增益關系。應對氣候變化與污染治理、生態功能修復的有機統合，意味著現代環境治理體系和治理方式的低碳轉型和現實回應。另一方面，協同產生競爭，競爭則有失衡[12]，乃公共事務相變的普遍規律。此消彼長的治理失衡，是二者內部與外部未能正向協同的表現，從而引發次生的治理異化問題。為此，現代環境治理體系應當在生態文明法治的整體系統觀指引下凝聚最大共識，通過周延的法理論證和法治設計，為合法、合理實現“雙碳”目標與生態環境保護作出合力貢獻。

（三）規范證成：以《大氣污染防治法》為規范基礎

《大氣污染防治法》的減污降碳條款，為“雙碳”轉型與現代環境治理體系的協同推進提供了基礎性法律依據。該條款可視為氣候變化政策法律化的初步嘗試，以遵循自然規律的科學理性為前提，表征了現代環境治理體系從傳統分割式到統一辯證的治理思維轉變[13]。我國的氣候變化治理是以加入《聯合國氣候變化框架公約》的國際合作行動肇始的，國內層面的相關政策及“雙碳”承諾是基于現階段國情確定的，應對氣候變化的綜合性立法也啟動在即。基于溫室氣體與其他大氣污染物的同源性、生態資源本底與減碳固碳能力的關聯性，對氣候變化與生態環境協同管控是推動生態環境一體化治理的科學選擇[14]。

三、“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同化的現實困境

為實現“雙碳”與生態環境保護的協同規制，宜針對二者的失衡困境提出高度契合和邏輯自洽的法治協同對策，全面而精準地推動環境治理體系與治理能力的現代化進程。“雙碳”約束下的現行環境治理體系總體呈現出“良法”不一、“善治”不足的局面，亟待從涉碳價值認知、涉碳事權配置、涉碳制度供給和涉碳風險管控層面進行協同規制和健全處置。

（一）涉碳空間層面的失衡

1.價值認知的片面

以環境資源要素治理、生態修復改善為導向的環境治理體系與以經濟社會高質量發展為追求的“雙碳”行動存在天然的價值目標反差。具體而言，作為環境法核心原則的“保護優先”與經濟社會“發展與保護相協調”的需求之間仍存在一定張力，不同地區的生態環境治理對融入“雙碳”目標的認知水平和適應能力也有較大差異。事實上，“雙碳”戰略作為中國式現代化的新形態、生態文明建設的新標尺，是以能源安全和國家發展為底線，回應人民美好環境需求與社會發展之間不平衡、不充分的權宜之舉。

傳統環境治理體系正經歷內在形式理性與外在效用理性的雙重困境，缺乏科技與法律、權力與權利的融通理念和制度支撐[15]。首先，作為環境治理依據的法制體系仍存在立法空白、重疊與銜接等問題，在形式上表現為單純治污的偏重與經濟理性的不足，無法滿足“雙碳”轉型的利導性制度需求。以環境法典的編纂，自然保護地法、江河流域立法以及生物安全法等立法進程為代表，現代環境法制體系在生態化、系統化的方向逐步演進。與此同時，與低碳經濟密切相關的能源基本法，石油、天然氣等單行立法尚未出臺，現有舊法又缺乏對標減排的明確條款和配套措施，相互之間欠缺溝通銜接。其次，企業及公眾參與決策和表達訴求的驅動機制尚未形成，現有環境治理體系難以擺脫封閉型權力管控的治理模式。再次，行政邊界的剛性區劃、職能部門的分立建置以及府際不良競爭等，人為割裂了生態環境的整體治理格局，是區域、流域至全國范圍內出現“局部好轉、整體惡化”這一失序狀況的根本原因[16]。

綜上，將生態文明聚焦于單維的生態環境治理與改善，或純粹追求降碳的經濟活動都是對生態文明建設整體布局、長遠規劃的片面認識[17]。以上諸多層面的問題，本質上可歸結于對生態文明綠色發展觀的認知偏差，進而導致治理目標與治理手段的不對等。

2.事權配置的偏頗

在全面推進依法治國、依法行政的背景下，環境執法與管理一直是生態文明體制改革的重點領域，而“雙碳”作為新增事權，對這一體制改革下的權力運作提出了新要求。面對“雙碳”轉型的結構性變革，傳統生態環境治理的弊端愈發突出，以事權配置的失衡作為問題根源，其存在無力回應降碳減污任務、難以嵌入國家治理體系現代化整體語境的體制性障礙。以涉碳事權的均衡配置為切入點，現有環境治理體系在縱橫關系上面臨執法收效不足、主體權責不清、監管激勵缺位、協調合作不力等困局[18]。

從縱向關系看，央地各級政府對生態環境職能部門的事權配置在治理激勵、治理監管、權責匹配等方面存在不足，很大程度制約了氣候變化應對與生態環境治理的有機結合。首先，“以塊為主”的行政管理體制缺乏對地方環保職責分權落實與有益變通的激勵。地方財政和發展資源等實質性差異影響著涉碳事權的履行效果，在缺乏規范指引和獎懲機制的情況下，行政執法權通常以“空降”代替“下沉”，基層環保部門則以“不出錯”姿態被動應對。其次，地方環境信息發布、溫室氣體排放權分配等影響較大的特定事權，缺乏中央對地方、不同層級政府之間的溝通與監管機制，有悖于環保垂直管理改革的深化。再次，地方生態環境職能部門并未因先前大部制改革而形成執法力量與管理資源的全面集中[19]，反而成為多重責任的集合體。尤其表現為，生態環境職能部門在協調其他發展類部門的事權中賦權不足，導致其在聯合執法中扛下“全責”、克竟“全功”。

從橫向關系看，涉碳新增事權需解決生態環境治理橫向事權的配置與協調問題，客觀上相互依賴的府際關系常常因意愿或能力不同而各自為政。一是涉碳事權劃分不明晰。生態環境職能部門處于職權模糊和責任集中的夾縫中，在跨部門的牽頭事務中缺少權力依據和外在監管，存在表面執法或放水嫌疑。二是缺乏相關部門的合作協調機制。機械分解指標的多頭執法人為割裂了生態系統的整體管控目標，違背了生態環境聯合執法的初衷。在生態環境損害賠償、應對氣候變化及節能減排等地方實踐中，通常以同級各部門負責人組成的領導小組為形式，卻鮮有上級部門的歸口管理與問責制約。生態環境治理的資金與技術投入，可能淪為部門利益爭奪和任務推諉的“負面激勵”，而地方政府可能受困于財政因素和治理風險的博弈而裹足不前、無力進取。

（二）涉碳制度供給的失衡

基于現實國情，現有控碳促碳的行動仍是以政策規劃、重點行業減排及地方試點部署的形式展開，表現出明顯的“政策先行、地方先試”傾向。從制度層面審視，在尚無氣候變化應對專門立法的背景下，相關法規散落于各部門、各行業、各層級的規范性文件中，整體表現為立法碎片化、規范層級低、規制效力弱、銜接機制缺位等特點。

在氣候變化應對方面，《全國人民代表大會常務委員會關于積極應對氣候變化的決議》《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等文件明確了我國在氣候變化領域的國家態度和國家方案。經過摸底和研判，地方相繼發布了有關應對氣候變化實施方案及規劃、碳達峰碳中和工作實施意見等規范性文件，為實現碳排放強度與總量控制（以下簡稱“雙控”）的階段性目標和重點行業管控進行了自我約束型的規劃布局。在排放管控和吸收方面，現有《大氣污染防治法》及技術規范并未涵蓋對所有溫室氣體排放行為的規制，《環境保護法》《煤炭法》《清潔生產促進法》《循環經濟促進法》《節約能源法》以及相應地方性法規主要圍繞能源結構優化和效率提升，針對重點行業進行了規定。與生態系統碳匯功能密切相關的促進型法律規范則散見于《濕地公約》《生物多樣性保護公約》等國際公約，《森林法》《草原法》等國內法規以及針對特色氣候資源保護與開發利用的地方規范性文件中。在排放交易方面，《碳排放權交易管理辦法（試行）》為全國碳市場的正式啟動提供了制度鋪墊，但其明顯存在約束效力不高、央地標準不一、監管責任不明等問題。比如：以“2.6萬噸二氧化碳當量”確定重點排放單位的范圍限縮了溫室氣體管控的覆蓋面；僅列舉了“可再生能源、林業碳匯、甲烷利用等”予以自愿減排量化核證和登記的項目；未規定碳排放配額“有償分配”的適用條件與占比等。

環境法典的涉碳內容聚焦公眾健康、生態系統與低碳經濟的協同可持續發展面向，基于規范共性將低碳發展同污染防治與自然生態保護相關編章予以銜接，旨在實現從形式協同到實質協同的制度表達[20]。基于涉碳政策的超前性、涉碳規范的科技性和涉碳領域的開放性等特征，環境法典不可能統攝所有涉碳行為的權利義務關系，仍需要環境治理體系中的單行法、技術規范等進行配套實施或解釋適用。

（三）涉碳風險防控的失衡

致力于綠色高質量發展的“雙碳”愿景，需要充分結合現實國情，直面人口、經濟、技術與能源方面的復合型挑戰以及隨之而來的一系列風險。《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》明確提出“防止過度反應，確保安全降碳”的風險防范原則，以安全、穩進為底線，因地制宜地實現“雙碳”的系統性結構轉型。“雙碳”實現過程中的風險，具有自然性與社會性的耦合特征，既包括應對和緩解氣候變暖、極端天氣事件帶來的自然風險，又要考慮地區發展失衡、技術成本過高、能源安全隱患等人為風險[21]。不同程度的認知誤區如化石燃料完全替代論、“雙碳”經濟增長新風口、低碳目標的片面量化等，以及傳統環境治理體系精英共謀的決策偏好，可能進一步導致現階段風險預判與管控能力的不足。

從自然風險看，各地在應對和減緩氣候變化及相應災害方面，缺乏從源頭積極應對的科學規劃、經驗參考和制度支撐。除了自然災害對社會韌性的考驗，可再生能源開發帶來的生態影響也是一個不可忽視的問題。比如，光伏、風電、水電等項目依賴土地利用的合理規劃和前置性環境影響評價，跟風開發只會帶來負面的生態環境影響。再如，利用階段性暖濕進行不當的水利建設或植樹造林，可能造成以局部環境改善換來大范圍氣候失調的代價。

從政策風險看，碳交易市場帶動了部分地區涉碳生產要素的流動，但在沒有明確碳排放總量與配額分配方案及制度約束的情況下，經濟落后地區的生存發展可能進一步受限，不利于“雙碳”戰略與共同富裕的目標協同。與發達地區相比，以高碳供能為主的欠發達地區在低碳轉型中面臨經濟上行壓力、社會民生保障、財政投入乏力等諸多社會問題，尤其在生態本底脆弱或生態資產觸底的區域。以政府為主軸的減污降碳，若缺少利益相關主體特別是弱勢群體的有效參與，環境決策的民主性則高度存疑，有損社會公眾的政策共識和決策響應。

從經濟風險看，氣候變化亦是一場市場風暴，需要企業經營策略及風控水平的升級。首先，新能源產業的盲目擴張和無序競爭，缺乏上下游產能協調和傳統能源互補，極易導致嚴重的產能過剩和金融泡沫風險。其次，化石燃料的減少和替代，會在短時間內引發區域性的資產擱淺風險，尤其對于我國煤炭產業。再次，新能源領域仍存在技術層面的短板和供應層面的波動性，若沒有合理的全局部署，新舊能源切換過快、利用效率過低、與市場消納能力不適應等，皆會引發用能安全隱患。最后，碳交易市場機制尚不完善，碳金融產品創新受限，加上碳信息的不對稱、碳價的不穩定及碳交易的復雜性，都將加劇碳市場的信用及操作風險。

從社會風險看，碳排放管控是對排放空間的分配與未來發展權利的再分配，其管控效果受到經濟承受力和環境承載力的實質性影響，可能在短期內出現較大波動[22]。“雙碳”目標存在地區差異化路徑，不符合減排規律與現實條件的舉措，可能貽誤地方發展與碳排放脫鉤的時機。比如，部分零碳技術創新或顛覆式產業改造，若缺乏社會影響的綜合考量，極易破壞傳統支柱產業在就業、供能、市場方面的維穩作用，造成低碳轉型與經濟民生的顧此失彼[23]。

四、“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同化的內在邏輯

（一）目標導向的協同化：以多規銜接整合為依據

“雙碳”制度與生態環境法制的協同推進是遵循綠色發展觀、建設生態文明法治的制度詮釋。前者著力政策的具體細化，后者趨于規范的體系化完善，相對獨立而互為補強的發展處境恰恰是二者從政策法律化到法律體系化協同變遷的實踐基礎。基于法政策學的政治邏輯，“雙碳”目標需要現行生態環境法律體系以政策法規統籌、央地立法互補、循舊作新并進的方式落實碳排放“雙控”任務。從總體看，至少應當包含氣候變化應對基本法及單行法的適時出臺、現有法律制度的低碳化改造、法規之間的協調銜接三項任務[24]。

具體而言，一是氣候變化應對及生態系統功能保護綱領性法律的立新。作為“雙碳”行動力的“上層建筑”，《應對氣候變化法》和《能源法》應各有側重，前者主要針對減碳固碳的價值定位、行動框架、基本規劃等，后者則主要針對能源供給側的清潔低碳化以及能源需求側的高效穩定性。此外，從宏觀系統（空間）到微觀個體（物種及基因）的全方位制度保障是構筑生態資源碳庫和生物安全屏障的應有之義，以國家公園為核心的自然保護地體系、生物多樣性保護、國土空間規劃等制度體系應加速推進[25]。二是涉碳管控型與促進型單行法規的更新。根據“雙碳”政策文件，有序修改《電力法》《煤炭法》等能源類單行立法，將溫室氣體納入相關行業進行協同規制；以增強溫室氣體吸納能力為導向，對山水林田湖草沙修復與保護相關的法律規范，如《森林法》《草原法》《濕地保護法》《海洋環境保護法》以及涉及土地規劃與利用的《土地管理法》《農村土地承包法》《基本農田保護條例》等，增設氣候變化應對的規制目標、風險管控和責任劃分。三是標準化、信息化、市場化功能性規范的配套與銜接。涉碳標準化制度的構建是碳信息公開和碳市場規范化的前提性制度。碳排放監測、配額分配、交易價格等各環節需要量化與核算的統一監管，標準化的數據體系顯然是“雙碳”治理的核心依托。典型嘗試如將碳排放影響納入環境影響評價制度，將《節能低碳產品認證管理辦法》并入統一的綠色產品認證、標識與監管體系。另外，發揮環境信息公開制度對碳排放的行政引導、獎懲激勵和信用機制的支撐作用，為涉碳市場自律和公眾參與提供獲取與交流信息的渠道。比如：企業碳排放報告公開制度、碳標識制度等。總之，生態環境職能部門應以環境法典的編纂為契機，在立法層面為“雙碳”制度與生態環境法制體系的目標協同進行有序構建。

（二）利益衡平的協同化：以公私市場化互動為驅動

蘊含于自然系統的生態產品價值是低碳市場與生態環境治理的協同紐帶，以生態產品的保護、開發與價值實現構建運行框架，能夠將政府、企業與公眾聯結在供給與消費、價值與分配的雙重互動關系中。低碳經濟的運行邏輯是將碳作為公共產品進行產業化、市場化運作，綜合采用履約型、激勵型或自愿型政策工具，以彌補國家“硬”法之不足并兼顧公私利益、將碳排放成本內部化的制度設計[26]。生態產品因其不同的產權屬性和量化機制，需要政府引導和市場主導共同作用于其價值的塑造和配置的均衡，而公私主體的良性互動是其價值實現和利益衡平的關鍵。

從互動條件機制看，生態功能分區管控、生態產品信息監測與共享平臺應以中央到地方的政策法規為依據盡快啟動并擴大覆蓋率。此外，自然資源產權、生態產品價值核算、評價與補償機制也應跟進完善。這一機制的實施目的是：一方面，通過多樣化的碳匯開發激勵地方利用優勢資源參與碳市場，以綠水青山養金山銀山，逐步形成生態環境修復治理與生態產品價值權益的掛鉤；另一方面，健全現有排污權、水權、用能權等交易制度，重視自愿減排交易、碳普惠交易模式對社會公眾低碳意識的培養和常態化參與的積極作用。

從互動保障機制看，涉碳生態產品認證、信息核查和審計體系將為碳交易全過程監督及相關主體的責任追究提供事實與法律依據。根據生態效益的市場化理論，碳匯作為生態產品價值變現和生態服務功能補償的互動機制或工具，具備了氣候調節價值的自然屬性與低碳經濟價值的社會屬性，成為我國最具潛力的減排方式。國務院及國家發改委陸續發布規范性文件，為有關碳匯納入減排信用體系①，探索碳匯參與林草、濕地等生態修復，推動生態資源產權交易②等提供了政策基礎。隨著全國碳排放權交易市場的發展，為規范第三方碳核證及審計業務的制度構建是極為必要和緊迫的，其中包括會計法、審計法相關法律規范的完善，核證審計的準則及資質管理，審計責任主體的協同機制等[27]。

（三）執法效能的協同化：以區際府際事權競合為抓手

現代環境治理體系的重點已經從單要素污染治理向多要素污染治理、生態修復保育、整體碳中和等全空間治理方向轉變，治理主體、方式與規則不斷復合升級，亟須以效能協同為導向的綜合執法體制改革[28]。《生態環境部關于優化生態環境保護執法方式提高執法效能的指導意見》（環執法〔2021〕1號）中的“聯合執法”提議，標示著綜合執法只是形式要求，而重塑事權實現效能優化才是實質目標。從區際府際關系出發，涉碳生態環境治理的行政活動應基于共同事權有的放矢、互補互嵌，探索構建關聯性、程序性和結構性的協同機制。

1.區際關系中的關聯性協同

區際競合關系中的協同，主要是依據事權的關聯性。首先，基于地緣文化及經濟關聯，處于非均衡狀態的跨區域合作應當成為區際實現“雙碳”目標和生態環境保護的成本優先選項。依托各自的資源稟賦和特有產業，以資源互惠、信息共享、制度互嵌等方式推動減碳增匯的區際合作，有助于形成多方共贏的綠色發展格局[29]。《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》就率先通過區域一體化戰略為激活創新和開放合作上提供了新范式，是“雙碳”目標在區際深化合作上的實踐參考。其次，基于碳排放權益的關聯性，能源供需或碳儲量差異形成的“碳源-碳匯”關系將成為區際涉碳生態環境治理對象的新型劃分標準。碳補償交易即是為防止碳匯資源壟斷性競爭和區域發展失衡加劇而產生的生態補償活動。發達地區因事實層面的“碳泄漏”或“碳轉移”成為碳受益方，應當對長期輸出生態價值導致環境權益或發展權益受損的中西部欠發達地區給予適當補償。

2.府際關系中的程序性協同、結構性協同

府際競合關系中的協同，主要是從事權的程序性和結構性考慮的。前者是針對執法聯動、信息暢通、爭議解決三大事權要素的程序性安排；后者可根據協同責任的規制程度，進一步區分為硬性約束和軟性激勵措施。目前生態環境執法部門的協作機制欠缺、權責劃分不明，應以協作程序和協作結構為著力點，對涉碳跨部門共同事權進行組織優化。

程序性協同機制可歸納為以下三個方面：一是基于部門屬性與專業特長的聯動執法機制。涉及電力、能源、交運等行業管控的事權，應由環保部門會同其他部門有效會商、聯動決策，既可以避免職權僭越和用權失范，還能降低因自由裁量權不合理侵害行政相對人利益的風險。此外，聯合執法的實操演練也有助于執法人員專業協作能力和綜合業務水平的提升。二是涉碳案件的信息共享及監管機制。自然資源及生態環境等部門與司法部門應通力合作，及時移送案件線索、組織案件辦理和情況通報。有管轄爭議的，由共同的上一級政府部門協商解決，避免相互推諉、徇私舞弊或延誤處置。三是府際事權爭議的協調解決機制。當常態化的部門合作出現分歧時，可嘗試通過內部協商、外部調解或裁定方式解決，如智庫專家論證會、政府法律顧問參與、上級歸口部門調解、黨政聯席會議等。

結構性協同機制通常是指在內部缺乏協同意愿或驅動力的情況下，通過不同程度的外在“約束”和“激勵”手段促成合作。在約束層面，《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》《領導干部自然資源資產離任審計規定（試行）》《生態文明建設目標評價考核辦法》等文件具備極高的政治權威性和適用優先性，但其中的權責范圍與追責程序并不明確，與現行法律規范存在出入，難以“硬化”執法部門的協同責任。在激勵層面，根據行政效能原則[30]，由生態環境部門設立綜合執法或氣候變化應對專門機構，采用合署辦公等形式，通過管罰一致、績效考評的組織設置和執法目標來實現協同激勵則更為適宜。

（四）權利救濟的協同化：以適度能動司法為尺度

無論是“雙碳”戰略對司法的宏觀指引，還是司法實踐對涉碳立法、執法、守法的微觀糾偏，均對環境司法的能動回應提出了迫切需求。介于謙抑與能動之間且辯證統一的適度能動司法，為現代環境治理體系提供了靈活而有序的權利救濟保障，為涉碳訴訟在法理論證和裁判實務中開辟了新的競技場域[31]。我國法治遵循成文法傳統，責任主體、因果關系及損害量化等要件尚不具備立法條件，致使氣候變化背景下的環境司法面臨多維度的事實待定問題。適度超前的環境司法可以通過司法解釋、法律適用等方式統一涉碳權益救濟，最大限度彌補立法空缺、矯正消極執法或監管不力問題。

從訴訟類型看，對比域外司法判例，我國氣候變化行政訴訟和生態系統碳匯功能損失訴訟仍處于摸索階段，在訴訟模式、訴訟證據、起訴資格等具體訴訟規則方面尚未形成共識。首先，環境行政訴訟面向公權力的控權和督政，不應當在氣候變化減緩的全民行動和公共福利保障中缺席。現有環境行政訴訟應采取適當放寬起訴資格、擴大司法審查范圍、著重預防性審查等舉措，加強對氣候變化行政行為的實質性司法干預[32]。其次，生態系統服務功能案件涉及環境污染、資源開發及氣候變化應對的多重權益調整，其中的碳匯功能損失指向作為公共利益的生態系統固碳能力損害，應當對其予以明確界定、統一鑒定和適當救濟[33]。碳匯所具備的氣候調節功能、可量化性及其所承載的利益關系，決定其作為法律上的權利客體的必要性和適格性[34]。

從案由與管轄權看，根據案件主導價值及實體關聯性，《環境資源案件類型與統計規范（試行）》將氣候變化應對類型納入環境資源類案件五大類型中，對探索其侵權理論、法益救濟及訴訟規則具有重要意義。其中，碳排放權交易與碳匯交易糾紛作為合同糾紛的法定案由，契合現有交易階段，但根據現有減污降碳的協同治理還需增設新的案由，比如碳金融糾紛、生態服務類糾紛等。在管轄權上，根據涉碳糾紛強金融屬性或強生態屬性的偏向，應分別劃歸金融和環境資源專門審判機構管轄，而非傳統民事審判庭管轄。

從適用程序看，實現減污降碳的協同控制，可以借助現有大氣污染公益訴訟和生態環境損害賠償制度的實踐框架，在適用范圍、審判程序、責任承擔方式上予以更新，為真正意義上的氣候變化訴訟提供制度架構[35]。生態環境治理的行政優位和末端治理傾向，并不總是制約著環境司法救濟功能的發揮。只要遵循行政初判的專業性和司法監督的兜底性，環境行政和環境司法就可以通過預防性執法的訴前介入、專業性證據的訴中支撐和恢復性司法的訴后執行監督等路徑實現銜接和互動。

五、“雙碳”轉型與現代環境治理體系協同化的法治進路

法治是治國理政之基石，“雙碳”目標與現代環境治理體系之間的協同化需要依法依規開展對涉碳影響評價、風險防控、信息公開、績效問責等方面的協同規制。法治理念及制度設計是實現二者協同之民主性、精準性和長效性的基礎條件，是打造多元主體共建、多維路徑共通、減碳降污共治的根本保障。

（一）優化環境影響評價制度

環境影響評價制度的新一輪修訂已經啟動，其核心任務指向氣候變化背景下更為宏闊的區域、流域等整體空間布局，旨在為生態環境分區管控原則下的擬建項目、擬議規劃提供更為全面的風險預測評估及影響減緩方案。隨著“雙碳”主管事權轉至生態環境部門，碳排放評價亦有從先前節能評估領域合并至環境影響評價領域的必然趨勢。依據建構路徑的不同，服務于碳交易和節能評估的碳評價，處于項目決策鏈的末端；而納入環境影響評價的碳評價位于規劃與項目決策的源頭，更符合在現代環境治理體系中充當減污降碳“閥門”的制度初衷[36]。

在規劃層面，“雙碳”目標應當被納入以國土空間規劃為重點的區域環境影響評價制度中，為協調生產、生活和生態功能布局，統籌各功能區資源、能源、人力、技術等因素，在宏觀層面實現涉碳生態功能的合理預置。鑒于碳排放影響的積累性，規劃環評中的碳評價是以碳總量管控為核心指標，主要通過內部區域減排協調、行業清潔化技術和管理水平的提升來實現低碳轉型。在項目層面，“雙碳”目標亦應納入項目碳排放的環境影響評價制度中，從其資源利用、生態環境影響、社會效益、經濟貢獻方面建立指標體系，而不僅限于對環境的不利影響。由于單個建設項目對氣候的影響很難進行所謂的預測評估，以碳排放量作為項目審批通過與否的決定性因素過于片面。碳排放或碳中和作為可量化的行為指標，能夠覆蓋產業鏈的全生命周期，包括未來儲存或吸收的碳匯量。因此，以碳強度管控作為項目評價的核心指標，搭配排污許可制度的剛性約束，對促進企業實現“雙控”更為適宜。

（二）重塑環境風險治理體系

“雙碳”轉型無疑將對環境、能源、經濟、社會文化帶來持續沖擊，已超出傳統風險防范體系的規制能力。環境風險治理體系從“剛性”到“韌性”的升級，成為低碳社會多重風險耦合不斷復雜化的時勢所趨[37]。這一治理升級既有來自氣候變化危機、國家涉碳戰略變遷、生態文明建設深化的外部驅動因素，也有來自多元利益平衡、民主協商參與以及區際府際聯合治理的內部驅動因素。

從風險治理制度看，現代環境風險治理體系屬于“諸法合體”的領域法范疇，對規避生態環境風險、構建生態安全屏障具有重要的法治意義。首先，根據風險治理主體的角色定位，賦予其感知、反饋和應對風險的法律地位，確保企業、社會組織及公眾能夠通過合法程序參與風險治理、維護自身權益，尤其是易受氣候災害影響的邊緣群體。其次，自然資源利用與保護需要加快產權改革、市場定價和生態補償的制度化建設，促進經濟效益與環境效益掛鉤的生態產業發展，實現財富分配與風險共擔的市場格局。再次，嚴格落實“三線一單”的生態環境責任追究機制，以明晰權責劃分、強化底線思維為基本原則，利用規范工具強化風險責任，為風險體系的運行提供兜底保障。

從風險治理過程看，現代環境風險治理體系是從風險識別、風險評估到風險監管的開放性、一體化治理體系。開放性風險治理的要點在于憑借各個行政部門的執法優勢和綜合運用各類防范工具，通過統籌行政資源較為精準地管控風險。具體而言：一是在內部搭建從源頭到結果、從要素到系統的全過程風險管控，形成區際府際的聯動治理機制；二是在外部串聯行業、企業和公眾參與風險感知、反饋和決策過程，形成風險治理的民主監督機制。除了行政規制，環境司法“三合一”改革突破了部門法藩籬，是現代公共風險治理從事后救濟轉向事前預防的典型路徑[38]。

（三）完善涉碳環境信息公開制度

根據《環境保護法》《政府信息公開條例》及污染源監測信息公開等相關規定，涉碳信息規制應依法盡早納入生態環境信息公開制度。目前，涉碳信息公開的內容局限于政府部門政策法規、重點行業領域的碳交易信息等，難以滿足減污降碳的協同治理需求。只有兼具強制性、廣泛性和動態性的政府信息公開制度，才能助益參與型環境共治模式的構建，促進機構聯動改革和市場健康發展，保障公眾環境知情權、參與權和監督權的實現。因此，如何規范涉碳環境信息的真實性、公平性與時效性，如何界定多元主體信息公開的范圍、內容及權利義務關系是環境信息公開制度回應“雙碳”戰略的重要課題。

涉碳環境信息公開貫穿于生態環境治理的全過程，以多性質主體作為信息源，主要包括兩個部分：一是政府與非政府組織作為管理端應對氣候變化的相關信息公開；二是企業、公眾作為排放端的相關信息披露。前者主要由公權力主體依職權或依申請實施，包括國際層面的氣候變化履約信息、國際合作、政策與行動白皮書等，國家層面的涉碳重大政策、碳排放配額分配、重點排放單位及行業準入、碳交易規則、技術性規范等，地方層面的“雙碳”實施方案、規劃及目標分解、溫室氣體排放清單、第三方核算機構管理監督及年度工作報告等。后者由私權利主體實施，包括企業依法公開碳排放及監測信息，利益相關方開展碳信息披露，公眾獲得、反饋、分享涉碳信息，等等。在立法方面，除可以適用于碳排放及交易信息的原則性或一般性法規外，未來立法應著重進行涉碳信息公開專門制度的構建，包括單獨立法、新舊銜接、新增條款等方式。尤其是對于信息公開的責任追究，應明確未能及時公開、錯誤公開、故意隱瞞、偽造或拖延違規公開等情形的定性定責，從內容到程序施行實質性審查。

（四）健全生態環境績效考核與問責機制

生態文明視野下的現代環境治理體系，以因應“雙碳”目標與生態功能改善的整體性績效為責任目標，采取區際府際聯合執法和多元主體利益平衡等協同路徑，對政府部門的生態環境治理義務與責任的制度架構確立了新的定位。唯有根據“雙碳”目標在規范體制、考評指標與督查問責方面同步更新，增進考核問責的精準性和有效性，才能夠為涉碳生態環境治理水平和治理能力的現代化建設提供制度保障。

首先，從規范體制看，實行黨政同責的《生態文明建設目標評價考核辦法》，應當結合區域“雙碳”目標的執行情況，將碳排放“雙控”指標納入評價考核，作為必要的壓力型約束。在區際府際涉碳執法協同中，以共同事權和共益目標為牽引，增加責任主體、責任劃分等明確條款，貫徹區域協同發展和整體性治理理念。其次，在績效考評中，涉碳生態環境績效覆蓋經濟、能源、資源等不同于生態指標的考量因素，應注意各因素績效權重、獎罰標準與監督力度的平衡，以共同閾值最大化推動各部門積極參與協同治理[39]，避免問責指標僵化、泛化或“一刀切”帶來的運動式治理和績效反彈。再次，在督查問責中，中央及省級的環保督查應重視媒體與公眾的參與互動，將碳匯功能變化量納入自然資源資產離任審計制度，促進領導干部綠色政績觀的養成。另外，善用對碳匯影響較大的林長制、河長制等區域性治理手段，通過問責壓力傳導推動生態環境分區管控下區域、流域等各類資源管理制度在權責劃分與考核機制方面的統一。

（五）探索綠色低碳消費制度

低碳轉型之文化維度，即由公眾生態意識和文化教養形成的綠色行為理性，是一種與生態文明相匹配的文化形態。低碳生態文化的創建，具有從根本上轉變人們傳統生產生活方式、傳承生態友好意識的精神效用，是建立生態文明長效機制的重要條件。這種生態文化的培養需要生態環境法律體系為處于低碳消費端的公眾提供深厚、廣泛和漸進式的約束力量。低碳消費促進型法律規制的內容主要包括消費主體、消費客體及消費行為構成的權利義務關系，通過強化產品全過程環境效應的合理選擇義務，實現消費端反作用于生產端的規制目的。

根據《消費者權益保護法》和《產品質量法》，現代環境治理體系需要保障消費者的環境知情權與監督權，同時要求生產者履行產品的環境標識義務。碳標識制度作為一種信息規制工具，是消費端低碳法律關系的規范確認和價值表達[40]，對破解國際貿易壁壘和轉變國內消費結構具有重要的正向作用。在審慎借鑒域外先進經驗的同時，應統籌協調各部門在整合現有環境標識的基礎上，加快在碳標識測算、評估、認證及管理方面的技術探索、機構設置與制度保障，為服務綠色市場和產品供給建立統一的綠色產品標識及認證體系。另外，低碳消費制度還有賴于配套碳稅、碳普惠、碳信用等誘導性“軟”法的實施，為公眾可持續消費習慣的養成提供一定的制度激勵。

注釋：

①參見《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（發改氣候〔2012〕1668號）。

②參見《關于建立健全生態產品價值實現機制的意見》（2021年4月26日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發）。