整體性治理下粵西縣級政府行政服務數(shù)字化發(fā)展研究
——以霞山區(qū)人民政府為例

文｜陳柳云 鐘浩忠

近年來，粵西地區(qū)明確定位，加快振興發(fā)展，經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)中向好。湛江市作為廣東省域副中心城市在各個方面帶動著廣東的西翼發(fā)展，行政服務數(shù)字化建設“領跑”也在助力西翼城市的深入發(fā)展。霞山區(qū)作為湛江市轄區(qū)，是交通便利的商貿(mào)區(qū)、老城區(qū)，當前行政服務數(shù)字化建設取得一定成效，但還存在不少問題。本文基于整體性治理理論，以霞山區(qū)為例深入研究粵西縣級政府行政服務數(shù)字化發(fā)展情況，從理念、功能整合、機構(gòu)、協(xié)調(diào)運作和反饋評估五大維度剖析現(xiàn)存的典型問題，進而尋求有效的改進對策，以推動區(qū)域縣級行政服務數(shù)字化的深入發(fā)展。

一、湛江市霞山區(qū)人民政府行政服務數(shù)字化發(fā)展狀況

在2021年霞山區(qū)政務服務管理局年度工作總結(jié)中顯示，霞山區(qū)社區(qū)和行政村共開通71個小藍OA賬號，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村辦公自動化，取代紙質(zhì)公文，提高辦事效率，堅持以“數(shù)據(jù)上云，服務下沉”為主線，有序整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村政府部門所分散的數(shù)據(jù)以及服務項目。事權(quán)下放149項，匯總27 部門共4354項權(quán)責清單，梳理檢查實施清單607項，多項指標得到提升。

（一）湛江市霞山區(qū)行政服務數(shù)字化實體建設

霞山區(qū)政務服務大廳位于霞山區(qū)機關大院2號辦公樓2樓，占場地面積1260平方米，大廳中設有窗口業(yè)務辦理區(qū)、休息等待區(qū)、咨詢指引區(qū)、自助填寫區(qū)、后臺審核崗以及便民自助服務區(qū)六大自助功能，在原有服務窗口中新增了22個，其中工作人員增加了35名，極大提高了服務效率以及服務質(zhì)量。此外具有特色的是24小時“不打烊”政務服務便民自助區(qū)，公眾只需要憑借身份證進入通道即可自主辦理業(yè)務。

在霞山區(qū)各街道及部分村居、商業(yè)中心以及區(qū)服務大廳總部署15臺電子政務服務一體機，服務內(nèi)容覆蓋公積金、不動產(chǎn)、稅務等多種便民領域。霞山區(qū)政務服務目前整合市場監(jiān)督、社保等20個單位入駐，包攬社保、醫(yī)保、教育、衛(wèi)生健康、民政、住房建設、自然資源、工程項目審批、產(chǎn)權(quán)登記等服務領域，實現(xiàn)了從實體建設方面打破信息壁壘，有效提高了霞山區(qū)的整體政務服務水平，提升整體運行效能。

（二）湛江市霞山區(qū)行政服務數(shù)字化云端建設

霞山區(qū)一體化政務服務平臺目前已完善政務網(wǎng)上辦事渠道，一體化政務服務體系建設相對成熟。在“一網(wǎng)通辦”項目建設中，霞山區(qū)以實體大廳為主，同時在政務服務網(wǎng)、政府網(wǎng)站等服務渠道共同發(fā)布服務端口提供服務。截止至2022年1月12日，霞山區(qū)政務服務事項覆蓋1116件，行政許可事項審批率達90%，“最多跑一次”實現(xiàn)率99%，覆蓋各職能部門、各街道、各村委居委等辦公需求場所。隨著信息時代的發(fā)展，出現(xiàn)了政務新平臺——“兩微一端”，即霞山區(qū)政務微信、政務微博、移動客戶端，自2021年以來，“兩微一端”已累計公開政務信息4900余篇，霞山區(qū)政務微信公眾號已發(fā)布1360余篇，政務微博發(fā)表990余篇。同時霞山區(qū)人民政府網(wǎng)站在2021年度累計收集意見和采納信息共8條，并將情況在網(wǎng)站上向社會公布。

二、整體性治理下湛江市霞山區(qū)人民政府行政服務數(shù)字化發(fā)展存在的問題

整體性治理是以公眾的需求為導向，通過利用現(xiàn)代通信技術(shù)對政治、經(jīng)濟、文化、社會等方面的服務進行有機整合，協(xié)調(diào)各方治理機制以提高整體效能。在整體性治理視角下，湛江市行政服務數(shù)字化還面臨著一些問題。

（一）服務理念懈怠化

為民服務是政府機關人員的根本宗旨，服務理念應貫徹行政服務數(shù)字化整個過程。霞山區(qū)政府在行政服務數(shù)字化供給中整體表現(xiàn)良好，但在某些線上業(yè)務服務上，還存在踢皮球式回復、回復內(nèi)容并未涉及核心問題等現(xiàn)象。霞山區(qū)政務服務大廳承擔區(qū)里的數(shù)字化服務實體職責，直接與公民打交道，區(qū)行政服務中心于20年12月底投使用，在原有的機構(gòu)人數(shù)上增配備了窗口服務人員，但是自助服務區(qū)中卻缺乏指引人員，導致進入大廳需要自助辦事的公民可能會無所適從，由于在整體服務提供上缺乏串聯(lián)作用，前置服務引導不足，導致公民獲得感不強，在業(yè)務辦理高峰期部分窗口服務人員態(tài)度一般，需要改進。

（二）功能資源碎片化

目前霞山區(qū)行政服務整合內(nèi)容有20個單位進駐，能基本滿足公眾的基本日常需要，在G2B方面，也有10項相關企業(yè)管理服務。但是在霞山政務公眾號則只發(fā)現(xiàn)政民互動4項服務，在霞山智慧城管公眾號則發(fā)現(xiàn)5項服務，其中兩項為查詢服務，1項為意見反饋服務。在這些線上服務互動渠道中雖然能基本滿足各模塊的需要，但是在社會的進步下，公民對美好生活的需求更多樣，能否做到一網(wǎng)站、一微信服務號多功能齊全，能否做到具有地方特色，則是存在較大改進空間。此外，作為地方縣級政府的服務平臺，在對接粵省事小程序等應用上則有進一步的辦事與提升空間。

（三）機構(gòu)整合難度大

行政服務并不是一個部門，也不是一級政府能提供的，隨著時代的不斷變化，公民的需求趨于多元化，政府在滿足基本的日常服務外，通常還需要提供跨部門的服務與信息，這是對政府的協(xié)調(diào)與職能整合的考驗。由于區(qū)政務服務大廳處于成立初期與探索期，各有關方面仍然有不成熟的地方，目前處于建設發(fā)展期的區(qū)政府服務大廳面臨著要與部門共享數(shù)據(jù)等要求，但是部門的打破與重組則必然會遇到較大的阻力和壓力，并且在重組初期也要經(jīng)歷一段時間的磨合。如果長時間處于磨合期，則會出現(xiàn)服務內(nèi)容差，服務權(quán)限的扯皮推諉。2018年機構(gòu)改革后行政服務更強調(diào)線上與線下的相互協(xié)調(diào)，如何實現(xiàn)改革重組后機構(gòu)信息服務共享共建仍有較大的發(fā)展與進步空間。

（四）協(xié)調(diào)運作效率低

在走訪過程中，部分公眾表示在線上辦事過程中出現(xiàn)過長時間無回復，回復內(nèi)容單一且步驟繁瑣等情況，在依申請公開信息公開服務過程中，發(fā)現(xiàn)還存在申請過程不透明、申請流程不公開，導致申請人對于所申請的事項進度無法把握，或原來議定的項目根本就沒有進入辦理流程的現(xiàn)象。有公民反映每次登錄網(wǎng)站時需要重新獲取驗證短信身份，提議是否可以借鑒七天內(nèi)免登陸設置以便于提交業(yè)務后經(jīng)常來回查看。行政服務數(shù)字化應當滿足在法律規(guī)定的保密框架下，在政府內(nèi)部多渠道促使信息流通與共享，外部盡可能讓公民更為便利。公眾提交的事項一般在線上內(nèi)部已經(jīng)形成固定流程和審批路線，但還缺乏一定的透明和流程公開，對于提高服務時效與服務質(zhì)量，則需要政府優(yōu)化、創(chuàng)新流程，改革審批流程，以此不斷提高公民的滿意度。

（五）反饋宣傳力度低

在走訪商戶時發(fā)現(xiàn)霞山區(qū)大部分商戶雖有聽聞線上服務渠道但大多還習慣于線下辦理。例如，霞山區(qū)東風市場某商販反映大多本地商販在營業(yè)執(zhí)照辦理及續(xù)簽時都是線下跑工商局填材料，自己也是這樣做的，但申請時如果沒有帶某項材料就要再重新去一次，過程比較麻煩。在詢問其是否知道線上可申辦時，商販則表示并未知情，之后續(xù)簽的時候會再去了解。由此可見對于線上可申辦業(yè)務這一服務，部分公眾并不知情且不敢勇于嘗試。因此，政府要加大宣傳力度，加大公眾線上的參與度，防止線上“空城”出現(xiàn)，否則就違背了數(shù)字化倡導便利的初衷。當前我國數(shù)字化進程則是由國家主導，部分地區(qū)公民被動參與，政民互動較為缺乏，政府要加強多向化反饋渠道，在政府多個平臺設置相應反饋熱線。

三、整體性治理下粵西縣級政府行政服務數(shù)字化建設的對策建議

（一）深層次貫徹理念維度，提高服務質(zhì)量和水平

首先，確立全過程的責任觀念，在提供服務的各個過程、各個環(huán)節(jié)、各個方面都要牢固責任服務意識，將公民真正擔心的問題作為霞山區(qū)行政服務的最終目標，在全過程中融入現(xiàn)代化整體性治理理念，提高線上服務質(zhì)量。其次，樹立深層次的以人為本理念，各個部門及相關的工作人員要深層次地貫徹以人民為中心的理念，作為主要行政服務的提供者，霞山區(qū)數(shù)字管理局必須要將此作為人員管理的首要原則，以此增強共同體意識，同步工作人員價值取向。最后，創(chuàng)新積分制黨建引領提高服務水平，依托黨建日等特色節(jié)日，為公眾免費服務積攢積分。考評結(jié)果可與年末考核相掛鉤，以此來激勵公務員的工作積極性，來達到滿足公眾的需要，刺激政府工作人員在受理業(yè)務過程中的互動欲望，同時可以促進服務質(zhì)量與服務水平的提高。

（二）對接省級平臺，提高功能整合效率與服務質(zhì)量

信息部門的整合作為數(shù)字化行政服務提供的關鍵一步，扮演著至關重要的角色，在改革的框架中，首先走好特色性信息融合道路，依托信息優(yōu)勢，將執(zhí)行權(quán)力合理分配至信息利用部門。目前霞山區(qū)行政服務數(shù)字化處于探索初期發(fā)展階段，各平臺功能整合仍存在較大發(fā)展空間，未來發(fā)展方向則需要通過一個或多個高質(zhì)量的服務平臺將海量大數(shù)據(jù)進行整合與完善。其次，處理好區(qū)級性平臺開放服務，不斷吸納相似同級平臺的服務以優(yōu)化自身服務，根據(jù)各個階段的特點配置優(yōu)質(zhì)服務人員。最后，完善好多元化個性服務模塊，我省統(tǒng)一政務小程序粵省事中整合大部分的政務服務，區(qū)一級政府要對接省級政務小程序進行服務提供，建設統(tǒng)一且完善的服務提供平臺，以此滿足公民日益增長的多樣需求。數(shù)字平臺服務需要在更短的時間能夠滿足公民更大的需求和服務并與時俱進不斷調(diào)整優(yōu)化升級。

（三）整合數(shù)字化行政服務業(yè)務機構(gòu)，優(yōu)化高效率服務供給結(jié)構(gòu)

在新時代數(shù)字化的發(fā)展下，政府結(jié)構(gòu)趨于扁平化趨勢發(fā)展，管理幅度增大，需要進一步整合數(shù)字化行政服務業(yè)務機構(gòu)，改進和優(yōu)化傳統(tǒng)的服務流程，以適應數(shù)字化時代的行政服務供給新要求。其一，要強化多元主體行政服務提供模式互聯(lián)結(jié)合，健全多部門聯(lián)通互動共享機制，建立符合行政服務相關的大數(shù)據(jù)線上部門，著重整合各類空間資源，通過內(nèi)部變革不斷優(yōu)化自身服務供給結(jié)構(gòu)以提供更滿意的服務。其二，要克服層級流動行政服務交流壓力，整合的組織要在新時代為民服務的理念下運作?；鶎訖C構(gòu)應積極對接上級機構(gòu)，爭取獲得更多支持，同時，在基層應加強黨建引領，克服傳統(tǒng)官本位思想，針對阻礙因素“對癥下藥”，平衡受到影響的相關利益方，變改革壓力為動力。

（四）協(xié)調(diào)運作各部門，加快辦事流程與時效

整體性治理視角下的行政服務數(shù)字提供強調(diào)部門內(nèi)部的協(xié)作與運行，著重支持各部門之間團結(jié)協(xié)作。其一，以需求導向推進政民互動，為達到更高的社會服務提供水平，要時刻以公眾的需求為導向，公民的需求即為辦事的第一動力，同時需要其他部門共同為這一目標努力，達成一定的共識，促進部門間的配合與協(xié)作。其二，以效率驅(qū)動政務處理，完善相關制度強化橫向各部門協(xié)作與配合，依靠技術(shù)進步提高辦結(jié)效率，不斷優(yōu)化部門間的辦事流程，對于簡單事項可以考慮適當縮短辦理時效，及時回應公民在網(wǎng)上提交的事項和公開辦理流程，強化公眾與各部門的互動。此外，還需要提高縱向部門之間的信息整合和協(xié)作辦事效率，進一步明確上下級相應辦理時限和優(yōu)化層級間的辦事流程。

（五）加大線上服務宣傳力度，建立多渠道反饋機制

首先，通過宣傳調(diào)動辦理興趣與嘗試，對于機關來說，其本身宣傳效果無法像商業(yè)廣告一樣多彩，因此在宣傳方面可以借助短視頻、官網(wǎng)、公眾號等新興平臺提供相關服務推送視頻，此外可以刊登“最短辦事時間案例”“最快辦事案例”“最滿意服務案例”以此來吸引公眾對線上服務的興趣和申請嘗試。其次，熱情回應反饋滿足公眾疑問與反映，公民的反饋意見是推動行政服務數(shù)字化進步和提高的重要因素之一，從原則上來說，公民的服務應盡可能滿足，但是由于存在互動途徑的有限和回應的敷衍，公民的意見得不到有效實現(xiàn)和回應，導致反饋熱情的進一步損耗。最后，多向化反饋渠道獲得人群意見和建議，在多個平臺開通相應的反饋熱線、反饋端口等等，并由此形成完整的反饋信息收集端口，統(tǒng)一對收集的反饋進行任務分配與落實。在反饋這一維度上，并不是只有社會公眾才能參與反饋，作為工作人員同樣也有對機構(gòu)及各個服務環(huán)節(jié)提出建議和意見的權(quán)利。