鄉村治理現代化中的正式制度與鄉規民約：一種制度分析

馮麒穎

鄉村治理現代化是推進我國治理體系和治理能力現代化的重要基礎，對國家治理現代化有著重要的支撐作用。黨的二十大報告指出，完善辦事公開制度，拓寬基層各類群體有序參與基層治理渠道，保障人民依法管理基層公共事務和公益事業[1]。在鄉村治理現代化建設過程中，制度建設對于解決日益復雜的鄉村管理問題和規范人的行為具有重大的現實意義。如何通過推動鄉村治理現代化，將傳統鄉村治理經驗與城市工業文明有序并軌到多梯度的社會轉型過程，使二者有序共存于由城市工業文明主導的國家治理空間，是鄉村治理現代化建設的重要課題。非正式制度約束是正式制度的延伸，并在一定程度上詮釋及修正正式制度的內涵及缺陷，非正式制度約束的嵌入對正式制度的變遷方式(連續或非連續)具有直接決定作用[2]。在鄉村治理場域中，以法律法規為核心的正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度相互嵌套，互為依存，正式制度依托于非正式制度而得以實現自身在鄉村基層社會的落地和延續。國內學界對正式制度與非正式制度關系的探討有著顯著的觀點差異：一方面，有學者認為屬于非正式制度的社會習俗、文化傳統等對于正式制度的建設具有重要性[3]，正式制度與非正式制度是互補關系[4]，非正式制度可以有效彌補正式制度本身的缺陷或不足，而正式制度同時為非正式制度提供合法性的剛性支撐[5]；另一方面，也有學者認為非正式制度妨礙中國法治化建設[6]，以鄉規民約為核心的非正式制度遮蔽了正式制度的作用[7]，正式制度與非正式制度是一種替代性關系[8]。已有研究成果為鄉村治理現代化研究奠定了重要基礎，但以往研究大多基于平面維度來認識正式制度與非正式制度鄉規民約之間的局部性關系，缺少對二者關系的多維度立體考察，如正式制度與非正式制度之間并非單一或單向度的互補或替代關系，而是錯綜復雜的交叉關系[9]。正是由于對正式制度與非正式制度的復雜關系認識不足，導致在從理論層面闡釋地方治理現代化問題時缺乏整體性解釋框架以及有針對性的應用分析。鑒于此，本文基于多維度視角進一步探討鄉村治理現代化中以法律法規為核心的正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的互動關系，厘清二者學理層面的深層邏輯，構建正式制度與非正式制度的制度結構，以期對推進鄉村治理體系和治理能力現代化有所助益。

一、制度視角：作為非正式制度的鄉規民約在鄉村治理現代化中的制度空間

長期以來，在鄉村基層治理中形成了一種與國家正式制度形態相適應的、具有長期連續性的地方治理形態，即鄉規民約。正式制度與鄉規民約之間不是非此即彼的簡單的肯定或否定性關系。為了重新挖掘被遮蔽的基層社會傳統管理智慧的現代價值，促進“三治”融合，需要在國家治理現代化視角下，重塑新時代正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度之間的多重交叉關系。

1.中國語境下正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的概念爬梳

在中國傳統文化中，制度是作為“制”和“度”的合成詞出現的，前者指節制，后者為量化。從根本上來說，制度是在社會生活中形成的規范化、系統化、定型化的社會關系體系，并通常表現為社會準則和行為規范[10]。簡言之，制度可以被視為具有某種強制約束性及普遍認同感的社會規則總和。這是因為“每一項制度之推行與繼續，也必待有一種與之相當的道德意志與服務忠誠之貫注，否則徒法不能以自行，縱然法良意美，終是徒然。而任何一制度，也必與其他制度發生交互影響。故凡一制度之成立，也絕非此項制度以單獨成立的”[11]。19世紀中期以來，制度研究成為經濟、政治與社會等領域的顯學，并形成各種形式的制度理論。隨著近代西學的傳入和影響，中國傳統的制度含義發生變化，總體來看，制度可以分為正式制度與非正式制度(如鄉規民約)。正式制度是指人們自覺發現并加以規范化的一系列帶有強制性的規則，主要包括政治(及司法)規則、經濟規則和合約[12]。而非正式制度“包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力。鄉規民約是正式制度的延伸闡釋或修正，它是得到社會認可的行為規范和內心行為準則”[2]。正式制度與非正式制度交織在一起，以各自的觀念和行動邏輯，從不同層面影響和約束社會行為主體的價值觀念、處事態度、交流方式等。

相對于正式制度而言，非正式制度是一種約定俗成的不成文規定，它往往與地方長期發展所積淀的文化價值觀相結合，并以道德軟約束來規范人們的日常行為，最終內化為人們自覺認同的鄉規民約，可以說，民間自發形成并為民眾所接受的習俗、傳統等都屬于非正式制度范疇。“正式制度是人們有意識地對社會行為確定的規范，具有一定的強制性，一旦確立就會形成制度剛性，對行為產生深刻的影響。”[13]我國歷來重視人倫禮法在鄉村治理中的作用，并以教化的形式將約定俗成的道德規范及社會規則潛移默化地灌輸到人們的價值觀念當中，現實中一些有著悠久歷史的鄉規民約歷經世代傳承積淀仍在當下保持著文化生命力。可以說，通過鄉規民約助推形成鄉村社會公序良俗，是我國傳統社會治理智慧的重要體現。傳統社會中的鄉規民約形式多樣、內容具體，與鄉村民眾的生產生活息息相關，主要包括鄉村生產生活資源的分配、生態保護、育幼助殘養老、社會治安、婚喪嫁娶、教育教化、互助互利等方面，其中蘊含的孝親尊老、相助相恤、和睦和合、勤勞敬業、誠信善良等精神，在今天仍有積極意義。總體而言，鄉規民約的來源和構成具有復雜性，在傳統鄉土社會，農民之所以認同鄉規民約主要包含兩方面的原因：一是正式制度本身往往存在規制空白，無法事無巨細地深入到鄉村社會具體生產生活的方方面面，這為鄉規民約的形成提供了制度空間；二是相較于正式制度的強制性，基層民眾更樂于接受自身所熟悉的基于人倫禮法、地方性知識等的非正式制度形態。與“刻板”的正式制度相比，鄉規民約的“非正式”性以更加柔性、靈活的方式約束基層民眾的日常行為，更容易獲得他們的認同。鄉村治理現代化制度建設吸納鄉規民約，有助于揭示隱藏于正式制度之外的鄉規民約長期存在的合理性。從國家治理角度來看，民間社會所自發形成的鄉規民約，不僅不妨礙國家正式制度的實施，而且有助于補充和完善地方治理制度體系。如果說正式制度是對地方治理的強約束，那么鄉規民約則是帶有人情溫度的軟約束，而且正式制度的宏觀普適性也在一定程度上為鄉規民約的嵌入留下了制度空間。

2.正式制度與鄉規民約的辯證統一

長期以來，鄉規民約是國家正式制度扎根基層社會的重要基礎。貴州省貴定縣石板鄉臘利寨百年寨規碑上記錄的“貧窮患難親友相救”“勿以惡凌善，勿以富吞窮”“行者讓路，耕者讓畔”等鄉規民約至今仍被當地人廣為傳頌。在基層治理實踐中，如果正式制度所倡導的政治理念符合鄉規民約的價值傾向，則鄉規民約就會積極推動和支撐正式制度的社會化并深度參與基層治理；反之，鄉規民約則阻礙甚至破壞正式制度的落地。鄉規民約往往是內化于民眾內心的古老信仰或價值觀，制度建設需考量如何與這種非正式制度和諧相處，并從中獲取合乎民意的經驗共識。一方面，國家意志需要以強制性的制度設計方式貫徹落實到鄉村治理現代化過程中，并以此為基礎實現對鄉村社會的有效治理；另一方面，制度的合法性還應合情、合禮以及符合地方的鄉土性，這就需要從價值層面尋求正式制度與鄉規民約的共通性。在鄉村治理現代化建設中，正式制度建設的首要任務是“合禮化”地吸收并融合鄉土社會的鄉規民約，從制度上為其保留空間。雖然鄉規民約并不具有制度上的強制力，但它卻能從道德層面規范鄉土社會的基本關系，體現著“和”(與自身的和諧)與“禮”(與他者和諧)平衡的鄉俗智慧。

而且，正式制度與鄉規民約在一定條件下是可以相互轉化的。比如，鄉規民約融入正式制度，在一定程度上可以增強正式制度在鄉土社會的影響力，擴大其制度認同的社會基礎。制度變遷可以分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷兩種類型。所謂誘致性制度變遷是指一群(個)人在響應由制度不均衡引致的獲利機會時所進行的自發性變遷；而強制性制度變遷是指由政府法令引致的變遷，又可分為正式的制度安排和非正式的制度安排[14]。其中，誘致性制度變遷的實質就是正式與非正式制度的相互博弈，具體到鄉村治理場域就是鄉規民約自發地在克服舊有正式制度缺陷過程中逐步實現制度化的過程。而強制性制度變遷則是在政府權力的干預下，強制性界定正式制度與非正式制度邊界的過程。誘致性的制度變遷符合鄉規民約嵌入正式制度的實際需要，通過有意的制度設計將鄉規民約中帶有普遍公共性的約定嵌入正式制度當中并強制執行。盡管鄉規民約作為非正式制度需要政府的強力干預才能導入正式制度，但其價值取向是吸納而非改造，即尊重鄉規民約在鄉土社會的某種道德權威。當鄉規民約通過誘致性制度轉化為正式制度時，就會縮小鄉規民約與正式制度之間的距離。就實踐過程而言，兩種制度變遷并非截然分開的，而是此消彼長、相互作用的辯證過程，通過二者的博弈最終實現制度內部正式要素與非正式要素的均衡。

在鄉村治理現代化制度建設中，正式制度與鄉規民約兩種制度形式既相互補充，也相互替代。鄉規民約作為歷史上長期支撐鄉村社會穩定的秩序積淀和價值共識，是促進正式制度順利落地必不可少的內推力，而正式制度則是保障鄉規民約獲得合法性、增強權威性的重要基礎。在鄉村治理現代化制度建設中，正式制度與鄉規民約同樣存在相互配合的互補性。若無鄉規民約的普遍認同與支持，正式制度體系則難以在鄉村治理中真正落地并發揮有效作用；反之，若無正式制度作為制度運行的底線標準和基本要求，則與正式制度有著契合共通性的鄉規民約就會失去服眾的解釋基礎和權威力量。在鄉村治理實踐中，尤其是在正式制度的貫徹落實過程時，鄉規民約往往能夠發揮維持秩序和凝集民心的作用，以穩定正式制度建設所需要的社會環境和秩序。例如，各個地方的護林公約作為鄉規民約的一種，在保護區域生態環境和促進國家生態文明建設方面發揮了重要作用。這里需要指出的是，盡管有時一些正式制度受制于鄉土社會的熟人關系和地方性傳統而難以有效地充分發揮作用，但這并不意味正式制度的“失靈”，而仍以某種強制威懾力直接影響著鄉規民約。例如，當基層社會發生殺人、搶劫等重大暴力事件時，正式制度介入是直接干預處理的第一選擇和唯一選擇。從治理效率來說，正式制度與鄉規民約的有效互補，還可以通過一定的人倫禮法等社會文化機制來實現，即以鄉規民約的可靠穩定性來節約正式制度建設的時間成本，進而提升其治理效度。從治理內容來說，鄉規民約大多涉及正式制度鞭長莫及之處，如特殊的道德倫理、地方文化、風俗習慣，從這個意義上說，以鄉規民約為核心的非正式制度是正式制度的有效補充。

二、法治與民約：鄉村治理現代化制度建設的基本構成

在鄉村治理現代化制度建設中處理好正式制度與鄉規民約之間的關系，具體說來就是處理好法治與民約的關系。這兩種制度形態盡管因治理方式不一樣，存在一定程度的博弈，但其共同性大于差異性。正式制度與鄉規民約在本質上都是一種維持某種秩序的制度性力量，也都天然具備“下沉”與“上浮”的制度本能，在執行過程中各自演化出自上而下的“灌輸”邏輯與自下而上的“吸納”邏輯，并以此實現博弈中的融合。

1.法律與政策：鄉村治理現代化制度建構的法治基石

法律與政策是鄉村治理現代化制度建設的核心要素。一般來說，政策主要涉及公共領域，它為公共事務處理提供確定的準則，簡稱公共政策。在法治條件下公共政策通過法定程序上升為國家意志，并最終以法律的形式確定下來。法律與政策既相互區別，又相互聯系。一方面，政策和法律在價值基礎方面具有同源性；另一方面，二者實施路徑不同，這也體現出兩者的差異性，即政策的制定、實施與法律相比具有相當大的自主性。政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的這種行為或規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法和條例的總稱。按照政策制定主體的不同可分為政黨政策、公共政策(或國家政策)及其他非政府組織政策，其中最具影響力的是政黨政策和公共政策。具體說來，政黨政策按照執政與否，又分為參政黨政策與執政黨政策，其中執政黨政策在國家政治生活中具有更大的影響力，并在某種程度上決定著公共政策的走向。在我國，中國共產黨是中國特色社會主義事業的堅強領導核心，黨的政策在國家發展過程中具有根本性的指導意義，如黨的十九大提出的實施鄉村振興戰略。在我國國家治理現代化的制度建設過程中，黨的政策和社會主義法律都是治理國家的兩個不可缺少的工具。黨的政策是法律制定和實施的基本依據，法律是黨的政策的規范化、具體化和定型化，是貫徹黨的政策的重要措施。二者既是一個相互一致的關系，又是一個相互補充、相互促進的關系。就鄉村治理場域而言，黨的政策的理性化與法律的合法性相互支持，從決策和法理層面保證了鄉村治理現代化進程的順利推進。“法治國家與民主并非以相同形式，而是以各自獨立并且相互補充方式形塑行政法。”[15]從行政法學視角看，黨的政策與法律作為評價政府行為客觀性的重要標準既為鄉村治理現代化的制度建設奠定了法治邏輯的基本底線，也為其賦予了必要的社會權威。

政策與法律是調節正式制度與鄉規民約關系的重要手段，而法治是調節國家、政府和社會三者關系的重要形式。因此，政府在主導鄉村治理現代化制度建設的過程中，需要從法治化視角出發，以鍛造“民主型政府、有限型政府、善治型政府、責任型政府和平權型政府”[16]為政策目標。對于身處社會轉型期的農民群體而言，法治意味著公民合法權利的平等實現及其制度保障。政策和法律作為鄉村治理現代化建設的正當性依據，為其制度建設準備了條件，并先在地規定了鄉村治理現代化制度建設的邊界和潛在空間。為此，鄉村治理正式制度建設要以保障農民合法權益為核心，尤其關注其基本生存權和發展權。而且，正式制度建設要具有前瞻性，既能夠指引鄉村治理現代化建設的方向，又能夠根據農村居民的現實利益訴求及時制定相關具體政策，并為具有地方特色的鄉規民約等民間力量參與鄉村治理現代化制度建設提供機會，保障制度建設內涵的延展性。

2.鄉規與民約：鄉村治理現代化制度建構的重要因素

鄉規民約既屬于基層群眾自治規范，也蘊含著鄉村基層社會的道德要求，是構建自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系的有效抓手。禮法互動是鄉規民約的核心要義。正式制度的確立是一種自上而下的制度設計，其設立目的在于為社會各方利益群體提供最基本的行動準則，然而，制度的運行也需兼顧具有廣泛群眾基礎的鄉規民約的自治性、針對性和可操作性，唯此，正式制度才能更好地深入鄉土社會。在我國，合法與合禮在價值上是同源的，制度建設需要正確處理“合法性”與“合禮性”之間的內在統一關系：一方面，鄉村治理現代化制度建設應符合由民意高度濃縮的、遵循社會主義核心價值觀的“禮”的標準；另一方面，制度自身的合法性是來源于人民群眾自下而上授權而確立的法律規范。從社會文化視角來看，“中國社會的特點之一就是存在一個與官方文化既保持著接觸又保持著距離的活潑的民間社會，我們可以在民間社會的變遷中體察國家在場的種種影響，也可以在國家儀式的規范中體察民間社會的種種機智”[17]。然而，還需認識到，鄉規民約具有“非正式”權力的兩面性。鄉規民約作為一種自發形成的民間權力，在面對鄉村治理的公共難題時往往因缺乏強有力的制度剛性而陷入治理效能不足的窘境。而且，作為一種非正式制度的鄉規民約，往往有著濃厚的地方鄉土文化特征，其異化也會對鄉村治理秩序構成潛在威脅。在鄉村治理實踐中，鄉規民約對鄉村社會的單向度治理并不足以應對鄉村治理的復雜狀況以及規避自身異化的風險。因此，引入更具強制力和普遍性的正式制度，是提升鄉村治理現代化治理效能的根本制度保障。

從鄉村治理現代化制度建設的角度而言，文明有效的法治建設勢在必行，而鄉規民約以其兼具優秀傳統文化基因和社會主義核心價值觀的合乎公共道德的天然屬性為鄉村治理現代化制度建設提供了重要的文化基礎。被群眾廣泛接受、長期依循的鄉規民約往往具有天然道德倫理優勢，對基層民眾的觀念和行為的約束是其權力的源頭，而其對正式制度的反哺效應，也在潛移默化地影響鄉村治理法律政策的變遷。作為一種非正式制度，鄉規民約具有天然低成本的制度優勢[18]，其約定俗成的道德認同感能夠有效彌補正式制度建設的缺陷，是構成鄉村治理現代化制度建設的重要因素。因此，對于鄉村治理現代化制度建設而言，最重要的是如何“因地制宜”“因時制宜”地把正式制度植根于鄉規民約的文化背景中，同時進一步完善鄉規民約，提升其針對性、可操作性，使鄉規民約在弘揚社會主義文明新風尚、協調鄉村社會關系、保障基層群眾利益、約束村民社會行為等方面更好地發揮治理效能。

3.公共“新”空間：鄉村治理現代化制度建構的發生場域

權力下沉是鄉村治理現代化制度建構的內核。正式制度建設在下沉過程中有時會遇到鄉土觀念的阻滯，導致民眾對正式制度產生疏離感，難以從心理上產生對正式制度的認同，但這并不意味著基層民眾不需要正式制度，而恰恰說明在鄉村治理現代化制度建設中正式制度與鄉規民約有效銜接的重要性。“要想在鄉村社會建立法治秩序，僅靠國家、政府出臺法律措施或是設置一些法庭、審判機構是遠遠不夠的，要想在鄉村社會建立法治秩序還必須使民眾對法律法規產生認同感、愿意從心里接受法律、利用法律。”[19]化約為規是基層民眾接受正式制度的有效方式，盡管鄉規民約是鄉土社會的產物，但它在功能與價值層面與正式制度本身具有一致性。因此，可從鄉規民約的文化心理出發，尋求正式制度與鄉規民約之間的公共性，將鄉規民約中符合正式制度精神的民約與習俗歸整吸納到正式制度體系中，并以制度形式強化其公共管理職能，使制度建設既符合基層民眾的文化心理，又能解決正式制度下沉效度不足的問題。

可以說，鄉村治理現代化的制度空間離不開正式制度與鄉規民約的合力鍛造。正式制度通過根植鄉規民約可以汲取民間管理經驗和智慧，并為鄉規民約中有著廣泛民意基礎的公共規則“背書”，進而確立鄉規民約參與制度建設的合法性。而合理有效的正式制度也同時是鄉規民約中各種積極民意要素的精煉和普遍性表達。中國地域差別的多元性塑造了千差萬別的鄉規民約的地方性，這在一定程度上形成了正式制度同一性與鄉規民約多樣性的潛在矛盾，也意味著正式制度與鄉規民約的合作是有限的，二者在鄉村治理實踐中都有彼此不可取代的制度性地位。鄉規民約的優勢在于它的鄉土倫理性，在正式制度框架下它使得人們的各種社會行為更富有人倫色彩和人文關懷，正式制度建設的合法性基礎離不開鄉規民約中普遍的價值認同。在鄉村治理現代化推動原有的傳統的鄉土社會結構和體制轉軌的背景下，鄉規民約能以自身的韌性最大程度地彌補制度剛性所帶來的缺陷，使得各行為主體不會因為制度的變遷而失去約束，從而保證鄉村治理現代化制度建設始終處在以鄉規民約為核心的非正式制度因素所制衡的、具有彈性和包容性的制度空間之中。概言之，正式制度為鄉規民約劃定了法治底線，而在法律所建構的制度范圍內，鄉規民約為制度建設提供了廣闊的公共“新”空間。

三、互動視角：正式制度與鄉規民約的深度融合

制度建設的關鍵在于尋求秩序與成本的平衡點，而信任是達成制度建構目標的核心。“當秩序占據主導地位時，人們就可以預見未來，從而能更好地與他人合作，也能對自己冒險從事創新性試驗感到自信。”[20]在新的歷史條件下，推進鄉村治理現代化制度建設需要做好正式制度與鄉規民約兩種制度形態的銜接，促進正式制度與鄉規民約深度融合。

1.強化“秩序”供給：正式制度與鄉規民約深度融合的制度共識

鄉村治理現代化需要穩定有序的社會秩序，以強化制度性的“秩序”供給。為此，必須實現制度建設中的“軟”“硬”互構，使制度建設保持內涵的延展性。盡管正式制度與鄉規民約之間具有某種動態的張力，但二者應當圍繞公共秩序形成最大程度的制度共識。一方面，可以將傳統鄉規民約中符合每個人切身利益的“成規”吸收進正式制度，成為每個人必須遵守的社會規范，使鄉規民約可以有效地嵌入正式制度當中，增強正式制度的民意基礎和社會認同；另一方面，正式制度本身的價值理念與精神指向也需要通過鄉規民約的形式內化為個體的道德體認，這就可以在一定程度上糾正鄉土社會注重人倫道德而輕視正式制度的傾向，從而淘汰鄉村落后的禮法觀念，更新現代鄉村社會的生活觀念。在鄉村治理現代化建設過程中，維護治理過程的穩定性和有序性是正式制度與鄉規民約深度融合的關鍵。為此，需要正式制度先行，以規范引導城鄉社會治理現代化的公共秩序，為鄉規民約的制度化融合創造有序的制度空間。正式制度與鄉規民約的深度融合需要強化“秩序”供給，尤其要在有序治理的前提下尋求各方共贏，最終實現鄉村治理現代化建設的民主協商、多元互動以及社會和諧等目標。而且，正式制度與鄉規民約的深度融合能夠延續并提升現有鄉村治理秩序的穩定性，比如正式制度通過地方立法等形式將本地區古老的風俗習慣和道德觀念予以制度性保障，既可以強化鄉規民約作為“民間法”的規范性和權威性，又可以進一步增強正式制度的社會接受度和認同度。

進而言之，鄉村治理現代化制度建設需要正式制度與鄉規民約相互“篩選”，以建構制度共識空間。正式制度對鄉規民約的“托底”本身就包含對后者的某些秩序性引導，對那些妨礙正式制度建設的鄉規民約予以糾正，如當基層社會發生重大惡性事件時，就需要正式制度的強制秩序性來抑制或瓦解鄉規民約中“羞于見官”的“私了”傳統。正式制度與非正式制度的博弈實際上是一個不斷探視、不斷接觸、不斷融合，進而雙贏的過程[21]。正式制度對于鄉規民約的秩序保障本身，就是為了防止后者異化破壞鄉村治理的穩定性，其融合過程包含著對以鄉規民約為核心的非正式制度的引導和規訓。真正有用的慣習并非被正式制度所取代，而是超出了鄉規民約的地域性，而變成與大世界對話的普遍秩序[22]。因而，在推進鄉村治理現代化制度建設中，正式制度與鄉規民約深度融合應當尋求秩序最大化的制度共識，只有在既有制度秩序框架內，鄉規民約的延續才能獲得某種“善”的屬性與自由發展的空間。在這種制度共識引導下，鄉村治理現代化既能保留鄉規民約參與地方治理的特色，同時還能保持與更高層次世界對話的穩定秩序。為此，應當在強化正式制度“秩序”供給的基礎上，給予鄉規民約參與鄉村治理現代化建設的制度空間。

2.激活“民約”善治：正式制度與鄉規民約深度融合的治理重構

善治是鄉村治理現代化制度建設的潤滑劑。正式制度的生命力在于不斷從基層治理實踐中汲取制度化的潛在要素并拓寬其在鄉村治理現代化過程中的實踐路徑。鄉村治理現代化以考慮或重視非正式制度為前提，才能使正式制度真正下沉到鄉土社會的各個層面，降低正式制度社會化的阻力。雖然正式制度劃定了各種行為主體活動的邊界，但社會秩序的運轉仍需要鄉規民約填充正式制度“空隙”，尤其要依托鄉規民約的道德倫理天性以激發鄉村善治可能的制度空間。鄉土社會是從傳統的熟人社會關系發展而來的，“在政治權力的實際運作上，傳統人倫關系同樣發揮著巨大作用，在一定程度上它構成了一種和國家正式權力相抗衡的非正式的權力”[23]。現代國家治理方式對鄉土社會傳統生活方式的沖擊，在一定程度上解構了熟人社會關系，但鄉規民約在鄉村治理現代化正式制度建設中的善治功能仍具有不可忽視的作用。“任何制度所針對的都是常規問題，有常規就有例外，而制度恰恰無法處理那些常規之外的問題。”[24]鄉規民約的善治功能是對鄉村治理正式制度治理的有效補充和柔性約束，尤其是面對各種特殊性的區域治理問題，以鄉規民約為核心的非正式制度的善治方式更容易被基層民眾所接受和遵循。

正式制度與鄉規民約的融合需要激活后者的善治功能。鄉規民約是傳統社會政治、社會、文化等價值要素的長期沉淀和濃縮，也是鄉土社會各行為主體長期博弈平衡的產物，其背后穩定的文化心理和生活方式所孕育的善治方式可以有效規避鄉村治理現代化“水土不服”的問題。鄉村治理現代化需要從鄉規民約中尋找善治的可能性，如此才能深度彌合正式制度與鄉規民約的治理分歧，“如果農民階級默認并參與現存體系，那么它就為該體系提供了穩定的基礎；如果它積極反對該體系，那么它就變成了革命的載體”[25]。實踐證明，任何制度所架構的穩定的社會秩序都來源于正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的有效融合，而不少社會危機的爆發則在很大程度上源于正式制度的崩壞損害基層群體的利益或者善治缺失導致鄉規民約在鄉村治理過程中被邊緣化或被摒棄。中國傳統基層社會有著以自治為主的良好善治傳統，“這種力量一方面來自于宗族長者的道德權威，另一方面則來自于熟人社會人與人之間的道德約束，它甚至構成了傳統鄉村社會穩定的治理基礎”[26]。在鄉村治理現代化制度建設過程中，正式制度需要以某種普遍性原則改造以鄉規民約為核心的非正式制度，從而打破鄉規民約自身的封閉性和保守性以適應現代鄉村治理的公共性需求，但也要注意防范因過度擠壓民間社會生存空間而可能產生的社會風險。因此，以正式制度推進鄉村治理現代化應以不破壞鄉規民約的有序性為原則，在眾多鄉村治理的公共議題中尋求共識最大化。

3.馴化治理權力：促進正式制度與鄉規民約深度融合的理念整合

權力是把“雙刃劍”，制度建設需要把治理權力關進制度的“籠子”。在鄉村治理現代化過程中，正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的深度融合在一定層面上是國家權力與民間權力的“博弈”，是兩種鄉村治理權力以各自獨有的方式認可對方存在的合理性并自覺將其納入各自的權力影響范圍。“村莊治理需要有村莊傳統的支撐，沒有村莊傳統或與村莊傳統相悖的外來制度安排，很難有生存的空間。正式權力的非正式運作，說明了農村權力本身的運作特征與文化及當地共通的地方性知識的關系。”[23]由此可見，除了國家正式規定的剛性制度外，鄉村治理邏輯隱藏著一條基于鄉規民約而來的“潛規則”，即以鄉規民約為核心的非正式制度與正式制度的契合度直接關系正式制度在鄉村基層的實際執行情況。從某種角度來說，鄉村治理現代化制度建設就是應對正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的兩種治理權力的結構張力而來的，其關鍵在于治理權責的配置是否合理。任何權力都具有壟斷和腐敗的潛質，鄉村治理權力來自正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度的雙重確認，二者深度融合的過程意味著治理權力的“馴化”，即在現有制度框架內厘清二者權責范圍并明確其博弈和轉化的法治規則，從而達到將治理權力關進制度“籠子”的鄉村治理現代化制度建設的目標。

善法互通是制度建設的治理真意。從制度理性來看，根據我國國情，正式制度需要構建統一的法律政策體系，明確鄉村治理法治化的基本原則，制定統一的鄉村治理的正式制度體系。具體來說，可以通過明確鄉村治理的決策程序、執法程序和監督程序，讓正式制度的治理權力服務于鄉村治理現代化的現實需要。需要指出的是，這一正式制度體系并非鄉村治理的高度政治原則，而是最低和普遍性的制度共識，目的在于約束鄉村治理權力不至于失控而危及公共安全。在正式制度統一于法規約束下的基礎上，還需要制定滿足鄉村治理差異化需求的治理政策，具體來說就是將法治的精神和思維方式扎根于鄉村治理的具體政策創新，如民生保障、治理參與、政務公開以及風險化解。善治是最高的法治，現代意義上的善治是法治框架內的軟治理，即通過將樸素的鄉規民約上升為民法中的公序良俗，從而以法的形式規范鄉村治理過程中各種個體或群體行為。實際上，正式制度與鄉規民約的深度融合之所以能“馴化”治理權力，其本質在于使兩種相互獨立的制度邏輯在“一切為了人民”的理念導向下創造性地整合到統一的鄉村治理體系當中，在權責互補、互制過程中達到某種權力制衡狀態。總之，鄉土社會具有很強的異質性，正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度共同構成鄉村治理現代化制度體系的“雙螺旋”結構，前者在硬性制度層面約束外在的社會行為，后者在軟性制度層面約束個體內在的價值觀念，二者相互配合，共同“馴化”鄉村治理權力。

結 語

現代治理理論如何實現本土化已成為國家治理理論研究的重要課題。而現代治理理論本土化首先需要解決的就是正確處理正式制度與非正式制度之間的關系。因此，有必要從建設性的角度正視以鄉規民約為核心的非正式制度存在的合理性與正當性。從法治角度來看，正式制度與鄉規民約是現代法治治理實踐的兩種具體形態，它們以制度或者道德力量踐行法治精神對公平和秩序的追求，以法治精神統合正式制度與鄉規民約的關系符合國家治理現代化的根本要求。需要指出的是，鄉村治理法治化的根本要求并非要所有農村治理事務一切取決于法，而是以法治思維厘清正式制度和鄉規民約的合法性基礎，使正式制度與鄉規民約在法治規定的制度框架內都能充分享有鄉村治理的自主權，即實現以法意為核心的多元治理形態。在鄉村治理現代化制度建設過程中，正式制度解決了人民當家做主的程序公平性，但要保證其治理效果還需考慮不同地方的具體情況，重視非正式制度參與鄉村治理對正式制度的反哺效應。

此外，在鄉村治理現代化的制度建設中，應當承認制度本身以及鄉規民約的有限性。鄉規民約以其固有的韌性支撐著基層社會的道德倫理基礎，但自身的保守性也需要正式制度的有效規制，而正式制度作為一種鄉村治理現代化的制度形態，也不可能一勞永逸地解決鄉村治理現代化過程中鄉土社會的所有內部沖突和矛盾。從法治底線視角看，正式制度應當尊重以鄉規民約為主的非正式制度因素的存在，并從中汲取基層社會的治理智慧；而鄉規民約則需主動融合正式制度的優勢，以正式制度的剛性邊界防范自身異化風險。唯有正式制度與以鄉規民約為核心的非正式制度共生共榮，才能建構起推進鄉村治理現代化的和諧秩序。