全球數字規則構建：中國國際法的守正與創新

于豐華

全球數字規則構建：中國國際法的守正與創新

于豐華

(浙江大學 光華法學院，浙江 杭州 310008)

當前，全球數字經濟的蓬勃發展引發對于國際法守正與創新的反思。在多邊及區域層面，中國遵循“網絡空間命運共同體”理念，積極參與多邊數字治理談判，并嚴格遵循數字經濟區域一體化目標，體現了中國數字規則的守正性。而中國在數字貿易、個人信息保護等領域可以形成不同于美國、歐盟的“中式規則模板”，并通過著力構建《區域全面經濟伙伴關系協定》及數字絲綢之路等法律機制，將國際法的創新性與守正性巧妙融合。

數字規則；守正；創新；中式模板；《區域全面經濟伙伴關系協定》；數字絲綢之路

一、全球數字治理規則的創新需求

（一）全球數字治理規則的創新緣由

法律的守正與創新呈現出辯證統一關系，守正是創新的規制基礎和邏輯起點，創新是守正的深層追求和發展趨向[1]49。法律的遵行是法律權威性與有效性的源泉，這一過程呈現出守正性特點。而法律的動態性要求法律創新，法律創新是推動法律變革的關鍵性力量。

第一，隨著國際法的不斷發展和演進，原有的全球數字治理規則與原則體系逐漸暴露出一定的不合理性。面對全球治理進程中的各種挑戰，現有的國際法規則有時顯得力量不足，故國際法的創新重要性凸顯。第二，各國創新數字治理規則的動力之源除了國際法的內在發展需求，往往還伴隨著政治權衡。由于法律和政治密不可分，各國往往希望通過國際法來為其政治行為的正當性提供幫助，進而提升其在國際法演進中的話語權[1]29。第三，數字經濟帶來的經濟轉型及生產要素的重新分配，也深刻影響著全球數字治理規則的創新。隨著物聯網、云計算、AI等技術的興起，原有的全球經貿及投資規則已經難以滿足數字經濟的實際發展需要，因此，無論是在多邊層面，還是在區域及國內層面，各國紛紛提出了全球數字治理規則變革的新方案。中國信息通信研究院于2020年12月出臺了《全球數字治理白皮書》，闡明了全球各個地區在數字領域發展速度差別較大、多邊數字規則闕如、區域數字規則碎片化嚴重等問題。在大數字時代，國際社會面臨著現有規則應對網絡攻擊不利、數字弱勢群體保護欠佳、數據保護主義擴張等一系列困境，因此各國需要采取建立互信、深化合作的應對方式[2]。

（二）全球數字治理規則的創新實踐

當前的國際貿易體制——世界貿易組織（WTO）及其前身《關稅及貿易總協定》（GATT）建立之時，主要規制的是跨境農產品和工業制品，上述規則將交易對象分為兩類：貨物及服務。然而，數據并不適用于這樣的分類辦法，這使得數字貿易難以在WTO及GATT框架下得到調整。具體而言，首先，大量數據是生產和消費其他商品和服務的結果，未被定價；其次，由于數據具有流動性和易復制性，通常很難確定數據在何處產生、流轉和保存；此外，目前國際上并未對數據價值的分類評估辦法形成共識。如果發生爭端，世貿組織成員可以訴諸法律，要求做出一次性修正，但這種做法無法解決WTO現有規則框架與數據本身性質之間不相融的根本問題。因此，全世界76個WTO成員為了適應經濟的全球化和數字化發展，于2019年1月發起了“電子商務諸邊談判”，旨在解決上述問題及其他數字治理規則難題[3]。

在區域及國內層面，鑒于缺乏國際公認的數據治理規則框架，各個國家和貿易集團都在試圖建立和完善自己的數據治理規則，但這卻導致世界范圍內呈現出零散、模糊、不一致的局面。新近的一些區域貿易協定大都加入了有關數據和電子商務的條款。然而，無論是《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（CPTPP）、《美墨加協定》(USMCA)，還是歐盟的《一般數據保護條例》（GDPR）都只是區域性協定，有一定局限性。此外，美國和歐盟均希望在全球數字治理問題上提升自身話語能力，美國出臺了以行業自律為表征的分散式治理規則，而歐盟則制定了以權利保護為導向的統一式治理立法，二者的數字治理規則往往可以分別看作“美式模板”和“歐式模板”。對于日本而言，日本在雙邊或小多邊層面力圖構建“數字經濟治理同盟”，逐步將自身設想轉變為具有約束力的現實規則。除參與日美歐三邊機制的合作與談判，日本還與美國于2019年10月率先達成了雙邊性質的所謂高標準且全面的《數字貿易協定》[4]。而對于俄羅斯而言，俄羅斯領導層越來越多地將互聯網視為西方以民主和人權為幌子發動的“信息戰”（information wars）。因此，俄羅斯非常重視“數字主權”（digital sovereignty）以及在其領土內進行的所有數字通信活動[5]。

二、中國數字治理規則的守正之處

（一）遵循“網絡空間命運共同體”理念

2015年，在第二屆世界互聯網大會上，習近平主席首次提出“構建網絡空間命運共同體”的理念，并闡明了互聯網發展治理的“四項原則”及“五點主張”[6]。這一理念作為“人類命運共同體”概念在網絡空間的延伸和體現，近年來得到了進一步發展。2021年7月，習近平主席強調，中國愿意與世界各國加強合作共贏，加快網絡空間安全設施建設，提升數字產業生產效率，為網絡空間命運共同體的構建貢獻中國智慧和中國力量[7]。2022年7月，習近平主席在向世界互聯網大會致信時指出，“網絡空間關乎人類命運，網絡空間未來需要世界各國共同努力開創。”[8]可見，“網絡空間命運共同體”的核心是尊重各國的網絡主權和保障數據主體的基本權利。同時，也應當注意到，“網絡空間命運共同體”并非中國單方面的戰略之舉，其可以看作《聯合國憲章》中國家主權原則在網絡空間中的延展與表現。

（二）積極參與多邊數字治理談判

中國自2001年加入WTO以來，始終遵守并維護WTO規則，堅持在多邊框架下解決貿易爭端；經濟保持中高速發展，對內改革和對外開放穩步推進，取得了舉世矚目的成就。中國在WTO爭端解決過程中提出了大量書面意見，推動案件的決策過程[9]。同時，中國還積極參與WTO數字治理談判。2019年1月，全世界76個WTO成員為了適應經濟的全球化和數字化發展，發起“電子商務諸邊談判”，中國積極主動參與并提出了“改善跨境電子商務的貿易環境”的提案。中國主張對信息通信技術產品采用非歧視待遇，且不應阻止公共電信網絡或服務提供者選擇對其網絡和服務的支持技術以及與該技術關聯的網絡設備和產品，不應阻礙與電子商務相關的網絡設備和產品的供應鏈，特別是那些基于長期商業合作的供應鏈[10]。

（三）遵循數字經濟區域一體化目標

WTO支持區域經濟一體化安排，賦予主權國家追求更大程度貿易自由化的權力[11]。中國遵循數字經濟一體化目標主要體現在以下三個維度之中。第一，在中國簽署的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）中，包含數字知識產權、數字貿易等與數字問題密切相關的章節。上述章節為推動區域數字貿易發展提供了諸多便利化舉措，也成為區域范圍內數字經濟迅猛發展的制度依托。第二，對于“數字絲綢之路”，中國通過互聯網、云計算、區塊鏈與“一帶一路”沿線國家進行通信聯絡，并將傳統經濟與數字經濟協同發展，打造出物理空間與網絡空間相連接、各種規模的企業攜手并進，發達國家與發展中國家合作互利的數字制度體系。第三，亞洲基礎設施投資銀行對推進亞洲國家經濟發展與區域經濟一體化具有關鍵性影響。亞洲基礎設施投資銀行基于“可持續發展”及“公私結合”的治理理念，彌補了亞洲經濟基礎設施落后、資本供給不足的缺陷。

三、中國數字治理規則的創新路徑

在國際法治進程中，國家不僅是消極的接受者和遵行者，更是積極的參與者、塑造者、推動者和變革者。中國創新國際法的路徑包括：塑造國際法及國際關系的新概念、在理論的因果關系中注入新因素、確立新論斷轉換已有范式、提升國際法話語權塑造新規則[12]。中國在數字貿易、個人信息保護、數據跨境流動等方面確立了具有中國特色的數字治理規則，為中國未來的數字治理提供了制度保障。中國在數字技術領域提出了“數字絲綢之路”的新概念，有助于促進傳統經濟轉型，提升區域經濟合作的包容性[13]。中國提出的“網絡空間命運共同體”的理念更是為全球數字治理規則的互利共贏提供了價值指引，并為全球治理領域注入了“公平公正、安全發展”的新因素。隨著中國在國際社會話語權的提升及中國在數字經濟領域的高速發展，中國數字治理規則的創新將影響到更多國家的國際法創新。

（一）數字貿易規則的創新

WTO成員通過歷次談判磋商，已經對多邊貿易規則中部分主題達成了共識，但發達國家成員和發展中國家成員之間仍然存在著較大差異，其中很大的分歧存在于數字貿易領域[14]。由于WTO電子商務多邊規則的缺失，區域及雙邊的數字貿易規則悄然興起。中國在2020年11月完成了RCEP的簽署，RCEP成為亞太地區自由貿易協定的創新。“開放的區域主義”（“Open Regionalism”）是亞太地區一體化與合作的鮮明特征。RCEP采用了“東盟模式”，遵循成員國平等、互不干涉內政、和平共處的基本原則，成為亞太地區現有區域合作的延伸和發展[15]。

RCEP通過完善網絡基礎設施、降低關稅壁壘、推進貿易便利化、促進跨境數據流動等條款創造適合電子商務發展的友好營商環境；并從個人信息保護、垃圾信息治理等保障措施入手避免電子商務發展對消費者權益及競爭秩序造成侵害；然后構建締約國間合作和爭端解決機制，提高政策實施透明度促進締約國監管部門間的對話合作，實現跨境電子商務的國際協同監管。同時，RCEP注重“靈活性”和“高標準”的權衡，承諾對發展中經濟體給予特殊和差別待遇。RCEP既順應了全球區域經濟發展的大趨勢，也體現了中國作為區域經濟一體化的積極參與者和支持者的重要地位。RCEP投資章節具有諸多亞洲特色，主要包括：審慎節制的投資保護條款、漸進務實的投資準入自由化條款、具體細化的投資促進與便利化條款、以例外條款為主的東道國規制權和社會條款、靈活包容的發展條款、暫時擱置的投資者與國家間爭端解決條款[16]。

值得關注的是，2022年8月，中國為加入由新加坡、智利、新西蘭發起的《數字經濟伙伴關系協定》（DEPA）成立工作組，并大力推進加入DEPA談判進程。DEPA將保障個人信息安全、便利電子商務交易、競爭政策合作、人工智能治理等問題納入其中，是全球首個涵蓋數字經濟問題的系統型專項協定。中國加入DEPA有助于提高亞太地區國家在數字貿易協定中的參與度，也可以為新型區域數字貿易協定注入中國理念和價值。

（二）數字技術規則的創新

除了在數字貿易規則方面進行創新，我國在改革的“深水區和攻堅期”更應該借鑒和同步現代化的治理，包括技術和理念[17]。中國提出的“數字絲綢之路”理念及技術規則將成為全球數字治理規則的重要推手。數字絲綢之路源自中國，屬于世界，作為“一帶一路”國際合作的新引擎，得到了愈來愈多的重視。中國在2017年首屆“一帶一路”國際合作高峰論壇會上宣布，將把技術融入“一帶一路”建設，搭建21世紀的數字絲綢之路。2019年4月，習近平主席在第二屆“一帶一路”國際合作高峰論壇開幕式上的主旨演講時指出，“我們要順應第四次工業革命發展趨勢，共同把握數字化、網絡化、智能化發展機遇，共同探索新技術、新業態、新模式，探尋新的增長動能和發展路徑，建設數字絲綢之路、創新絲綢之路。”[18]數字絲綢之路引入了一個關鍵術語：智能基礎設施。智能基礎設施集成了無處不在的傳感器、通信網絡和人工智能實時處理信息[19]。

中國的數字絲綢之路以深化數字經濟國際合作為基本內容，通過與“一帶一路”沿線國家和地區共建信息基礎設施、推動信息共享、促進信息技術合作、推進互聯網經貿服務和加強人文交流，將中國的數字經濟優勢運用到“一帶一路”建設中，攜手共建政治互信、經濟融合、文化包容的網絡空間“命運共同體”。目前，我國數字絲綢之路的跨境電商經貿合作方興未艾。我國跨境電商貿易已經覆蓋“一帶一路”沿線全部國家和地區，俄羅斯、中東、南亞、東南亞等地區都已成為我國跨境電商發展新的增長點。通過依托中歐班列構建的跨境電商新通道，一批以“一帶一路”沿線國家為目標細分市場的垂直電子商務平臺涌現出來。中國雖不是數字經濟發展超強國家，但阿里巴巴、華為、騰訊、百度、京東等數字經濟企業已在中國極大促進了數字經濟發展，幫助沿線國家填補了數字鴻溝和民眾就業問題[20]。

（三）個人信息保護規則的創新

國際法理論創新需要運用現有國內法理論，與國內法“接軌”[21]。近年來，中國相繼頒布了《網絡安全法》《數據安全法》《個人信息保護法》等數字立法規范，形成了維護網絡秩序與保障個人信息安全并重的數字規則體系。未來，我國可以進一步協調上述國內立法之間的內在關系，并將相應的立法經驗運用到多邊及區域數字貿易協定談判之中。

2021年6月10日，十三屆全國人大常委會第二十九次會議通過了以保護國家安全與數據安全為宗旨的《數據安全法》，自2021年9月1日起施行。我國的《數據安全法》在四個方面實現了創新發展：一是深入貫徹落實了總體國家安全觀，助推數字中國建設，助力我國數字經濟國際競爭，并為后續各類數據領域配套制度、規范及標準提供了依據。二是維護了人民群眾合法權益，通過法律途徑規范參與主體依法依規開展相關活動，讓人民群眾增強數字安全感與獲得感。“數字經濟為人民群眾生產生活提供了很多便利，同時各類數據的擁有主體更加多樣，處理活動更加復雜，一些企業、機構忽視數據安全保護、利用數據侵害人民群眾合法權益的問題也十分突出，社會反映強烈。”[22]因此需要數據安全領域的法律進行調整。三是為我國數字經濟發展保駕護航，為推進網絡強國、數字中國建設提供了基礎安全保障。《數據安全法》從法律上明確了“數據”的定義，除了對靜態的數據安全進行保護之外，也對動態的數據安全加以調整。四是確立了數據分級分類保護制度，并提出了重要數據、核心數據等概念。通過分級分類保護制度，可以在保障數據安全的情況下盡量促進可流通數據的自由流動，從而達到數據自由與數據安全的平衡。

2021年8月我國通過的《個人信息保護法》借鑒各國個人信息立法智慧，并根植于我國當前個人信息領域現實情況，對于個人信息處理規范及個人信息主體的權利類型進行了一定的創新。在法律適用方面，《個人信息保護法》借鑒了GDPR的規定，但切入點不是“營業地/設立”標準，而是“處理行為”發生的地點。換言之，當數據處理行為發生在我國境內時，相應行為可以受到《個人信息保護法》的管轄，而無需再行考慮處理者是否在境內設立，抑或所處理的個人信息是否為境內自然人的信息。在合法事由方面，《個人信息保護法》第十三條雖然借鑒了GDPR第六條第一款，但其考慮到中國的言論環境和文化，增加了第（五）項——為公共利益實施的新聞報道、輿論監督，作為處理個人信息的法律基礎之一，為我國新聞事業的發展奠定了法律基礎。《個人信息保護法》第三十二條提到，處理敏感數據可能需要行政許可或者作出更嚴格限制的，適用本法。該條文是符合中國國情的規則創新，即該條表明了敏感數據的保護不能僅僅依靠明確同意、重大利益等作為法律基礎，還需要依靠有效的監管或者管控。另外，《個人信息保護法》第六十六條系個人信息保護領域的公益訴訟機制，在眾多個人信息受到侵害的救濟渠道方面進行了“中國”創新。

（四）數據跨境流動規則的創新

美國和歐盟均建立了具有本國特征的數據跨境流動規則，但兩者的治理路徑具有一定的差異性，形成了具有特色的“美式模板”和“歐式模板”。具體而言，“美式模板”鼓勵創新精神，“歐式模板”則采用監管從嚴、處罰從重的模式。歐美在跨境數據流動監管上采取了“長臂管轄”原則[23]。在歐盟出臺的GDPR中，“長臂管轄”是非常具有爭議與特色的條款，在域外這一標準成為審查他國數據保護水平的“國際統一標準”，從而掌握了數據規制的話語權。而在歐盟GDPR出臺之前，美國在數據跨境流動方面已呈現出一種“長臂管轄”趨勢。2013年，美國簽署了《澄清域外合法使用數據法》（Clarifying Lawful Overseas Use of Data Act，簡稱“Cloud法案”），Cloud法案對存儲在美國境內以及境外的數據都賦予美國政府調取存儲于他國境內數據的法律權限。

由于國情不同，相關數據生態的發展路徑也不一樣，導致其他國家的政策并不適用于中國。值得注意的是，中國作為全世界最大的兩個數字經濟實體之一，在重塑全球數字經濟規則的過程中，必將會成為一個重要的成員。對于中國而言，中國的數據治理框架具有獨特性。比如，在治理的戰略目標上，中國的數據治理框架的搭建應旨在服務數字經濟發展，包括服務本國數字經濟和在國際市場的發展。中國需要兼顧自身發展的特殊性和多元發展的共性，這樣方能夠促進中國制定出更多可被多方接受的規則體系，推動“中式模板”數字規則的形成。

在區域規則層面，欲抓住RCEP帶來的數字貿易機遇，可先從區域數據跨境流動突破入手。區域貿易往往聯系密切，合作基礎較好，通過區域層面達成的協議能夠為多邊跨境數據流動規則的制定提供有益參考。在國內規則層面，中國《網絡安全法》第七十五條規定了有限的域外管轄原則；國務院公安部門和其他有關部門可以依法決定對該組織、個人采取財產凍結或者其他必要的制裁手段。在此基礎上，我國還需要完善跨境數據流動立法，并將我國的先進經驗推廣到數字絲綢之路的沿線國家，從而為沿線國家的經濟增長注入新動力，促進中國建立全面和開放的經濟格局。

四、結語

長期以來，中國始終是國際規則的嚴格遵行者，從WTO多邊數字貿易規則，到投資領域條約和協定中的數字章節，再到數字區域經濟一體化的規則，在所參與的數字治理規則中顯示了“大國風范”和“守正之勢”。面對目前數字全球化帶來的數字規則困境，我國雖然不屬于最早訂立區域及國內數字規則的國家，但我國積極參與全球數字治理規則的制定，為全球數字治理規則的創新作出了一定的貢獻。未來，我國仍需進一步創新數字治理規則。具體而言，我國需要在更多場合、向更多國家傳達多邊數字治理立場；在區域層面，應當積極推動“數字絲綢之路”的發展，實現中國與絲路沿線國家的數字交流與互通；在國內層面，應當加快構建我國數字治理體系，在原有規則的基礎上進一步出臺新的司法解釋，并協調好已有國內數字治理規則的關系，從而增強我國國內數字治理體系的協調性，進而形成“國家—平臺—個人”的協同一致發展。綜上，我國應以保護國家核心利益為出發點，統籌數據安全與數據應用，盡快建立數據確權、流通、保護等法律制度，構建國家數據安全保障體系，提升國際話語權，逐步從“數據大國”跨入“數據強國”。

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10.15916/j.issn1674-327x.2023.01.006

D920.4

A

1674-327X (2023)01-0019-05

2022-10-12

于豐華(1999-)，女(滿族)，遼寧丹東人，碩士生。

(責任編輯：葉景林)