GATT/WTO框架下取消領事認證議題的最新進展及對策

趙世璐

本刊核心層次論文

GATT/WTO框架下取消領事認證議題的最新進展及對策

趙世璐1,2

(1. 華東政法大學 國際法學院，上海 200042；2. 上海海關學院 《海關與經貿研究》編輯部，上海 201204)

無論是在跨國商貿往來還是在跨國訴訟中，一國文書如需在另一國得到認可，需要經過相關認證程序。其中，領事認證作為重要的認證方式之一，為確保跨國文書的真實性起到了重要作用。目前我國仍舊采用“雙認證”的領事認證制度，這阻礙了對外開放的進一步深化。我國應該積極考慮加入《關于取消要求外國公文書認證的公約》，降低領事認證收費標準、推進領事認證電子化及完善公證制度，加速跨國文書流動的便利化，進一步簡化和取消領事認證制度。

領事認證；取消認證公約；跨國文書流動；貿易便利化

一、引言

無論是在跨國商貿往來還是在跨國訴訟中，一國文書如需在另一國得到認可，需要經過相關認證程序。其中，領事認證作為重要的認證方式之一，為確?？鐕臅恼鎸嵭云鸬搅酥匾饔?。步入21世紀以來，全球向著開放、暢通、透明、便利的趨勢邁進，面對日益增長的認證需求，由于各國的法律制度不同、關注點和利益訴求不同，傳統的領事認證制度已經無法滿足當前全球對跨國文書流動便利性的需求。

二、領事認證的內涵與效力

領事認證是指一國外交、領事機構及其授權機構在公文書或其他證明文書上，確認文書最終簽署人身份及其簽字和印章真實性的一種活動[1]。經過領事認證后的文書在另一國境內被接受的幾率更高，因為不會被懷疑文書上的簽名或印章是否屬實而影響文書的法律效力。但是領事認證不對公證書或者其他證明文書證明的事項行使證明職能，不對文書內容本身的真實性、合法性負責，文書內容由文書出具機構負責。

經領事認證的文書內容被更改、替換的，領事認證書無效。經領事認證的公證書或其他證明文書依法定程序確定有錯誤而進行更正的，原公證書或其他證明文書上的領事認證自動失效。經領事認證的公證書或其他證明文書依法定程序撤銷的，領事認證書自該公證書或其他證明文書因撤銷而失效之日起同時自動失效。

在我國，2016年3月1日生效的《領事認證辦法》，其第三條和第六條對領事認證及其分類做了明確規定。第三條規定：領事認證是指領事認證機構根據自然人、法人或其他組織的申請，對國內涉外公證書、其他證明文書或國外有關文書上最后一個印鑒、簽名的真實性予以確認的活動。第六條規定：領事認證分為國內文書的領事認證和國外文書的領事認證。外交部和地方外辦負責辦理國內文書的領事認證；駐外使館、領館以及外交部委托的其他駐外機構負責辦理國外文書的領事認證。

由于領事認證涉及文書簽發國和文書使用國雙方，兩國之間可以相互免除領事認證，或只有一國單方面免除領事認證，但不影響另一國是否免除領事認證的態度。目前，中國簽發的公文書在送往外國使用前，應當先由外交部領事司或有關省、市人民政府外事辦認證我國公證機關的印章和公證員的簽名屬實后，再由有關國家駐華使領館認證公證文書上我國外事部門的印章屬實。同樣，外國簽發的公文書在送往中國內地使用之前，一般需要在文書簽發國辦理公證手續后，再由中國駐該國使領館辦理領事認證。因此，我國的領事認證制度俗稱“雙認證”。

三、領事認證制度存在的合理性及其弊端

（一）領事認證制度存在的合理性分析

領事認證作為跨國文書在各國流轉之間的一道門檻，在維護各國利益、維持國際交往秩序中發揮著重要作用。領事認證制度的存在有其合理性，主要體現在：

第一，經過領事認證可以降低偽造文書的情況。由于兩國之間文書的真偽在對方國家難以識別，領事認證能確保跨國文書形式上的真實性，能有效地降低偽造文書的情況。

第二，領事認證可以反映外國與一國合作交流程度、人員往來密度，跨國文書有力地支撐對外交往和經貿合作，兩國跨國文書流動情況為雙方調整領事要求提供重要的參考和借鑒。

第三，領事認證收取的費用是使領館收入的來源之一，對維持使領館的有效運轉具有一定的作用，這也是一些最不發達國家不愿意取消認證要求的重要原因之一。

（二）領事認證制度的弊端

第一，領事認證會增加不必要的成本，導致對進口商和消費者的價格上漲。在某些情況下，每批貨物的領事認證費用達數百美元，可能超過較小件貨物的發票價值。

第二，領事認證會造成不必要的延遲。領事認證辦理過程中，當事人需要前往大使館或領事館辦理，但是這些大使館或領事館的所在地與當事人的所在地并非完全一致，來回往返會耗費時間，同時當事人還需要在使領事館規定的工作時間內才能辦理。這種不必要的延遲對當事人來說是一種巨大的損失。

第三，領事認證會增加腐敗的機會。在很多不發達國家，領事認證的程序缺乏透明度，收費標準也不完全統一，而且經常以現金的形式來支付手續，這些情況為腐敗創造了條件。

為解決這一問題，應歐洲理事會的請求，海牙國際私法會議自1959年開始著手起草旨在簡化認證程序的公約。第九屆海牙國際私法會議第一委員會負責起草工作，完成的草案即《關于取消要求外國公文書認證的公約》（簡稱《取消認證公約》），該草案于1961年10月5日向海牙國際私法會議全體會議提交獲得通過，并于1965年1月24日正式生效，截至2022年7月22日，該公約已經有124個締約方。該公約采用簡化的“附加證明書”制度，規定只需要文書簽發國主管機構對文書簽發附加證明書，就可以替代原來文書簽發國和文書使用國的領事認證手續。

四、GATT/WTO框架下取消領事認證議題的晚近發展

（一）《關稅與貿易總協定》（GATT）時期取消領事認證議題的情況

GATT1947第8條是關于進出口規費和手續，其第4款對領事事務進行了規定。1951年8月8日，GATT締約方大會第6次會議第4項決議明確提出“取消領事發票和領事簽證”的建議。1952年11月，GATT各締約方建議在1956年12月31日前取消領事手續（consular formalities）。1956年11月，只有9個締約方繼續普遍實行領事手續，其他7個締約方只在少數例外情況下維持領事手續。1957年11月，締約方再次重申其1952年關于取消領事手續的建議，他們還建議取消領事發票（consular invoice），改用商業發票（commercial invoice），并免費或按名義價格收取證明或簽證商業文件的費用。1962年10月，取消領事手續建議提出十年后，締約各方再次建議取消領事手續。1969年12月，領事費用和手續被列入非關稅壁壘說明清單，由GATT工業產品委員會處理。1988年11月，烏拉圭回合非關稅措施談判小組將領事手續列入需要制定多邊規則的措施類別。1989年5月，GATT秘書處為非關稅措施談判小組編寫了一份關于海關和領事手續的背景說明，記錄了GATT過去為取消領事手續所作的努力，領事手續仍然被認為是貿易的障礙。1989年6月，GATT秘書處為聯合國歐洲經濟委員會國際貿易程序便利化工作組編寫并提交給非關稅措施談判小組的一份研究報告建議，應采取適當步驟，敦促取消領事手續。

從上述分析可見，在GATT時期，各締約方意識到領事認證對跨境貿易便利化的阻礙，并為取消國際貿易中的領事認證一直不懈努力。

（二）世界貿易組織（WTO）時期取消領事認證議題的最新進展

1995年1月1日，GATT1994正式生效，WTO正式開始運作。GATT1994第1條第2款第4項規定GATT1947締約方的其他決定也納入GATT1994，因此，1952年、1956年和1962年決定中關于取消領事手續的建議仍然有效。2005年3月，烏干達和美國提交了關于取消領事認證內容的提案，明確表達了禁止與貨物有關的領事交易的要求，包括與領事相關的費用。GATT第8條規定，締約方有必要減少收費的種類和數量，但對收取特定的費用并沒有約束性的禁令。烏干達和美國的提案明確禁止領事認證這一不必要的制度，消除過時的市場準入壁壘，作為對GATT第8條的澄清和改進。該提案認為，無論領事認證曾經達到何種積極的作用，目前都不能滿足貿易環境和跨國文書的流轉速度，落后于其他現代的跨境程序。這對發展中國家尤其是最不發達國家造成了負面影響，應盡一切努力立即消除此類要求。

隨后，不斷有其他成員加入烏干達與美國的聯合提案，并且提案中對取消領事認證的理由更加完善。2020年約旦給WTO來文中，通知WTO各成員，約旦政府取消了關于貨物價格和原產地的領事認證要求。2021年4月16日，挪威和美國在WTO貿易便利化委員會會議上再次提交了關于取消領事認證的提案。在隨后6月7日、7月5日、7月30日新提交的提案版本中，哥斯達黎加、巴西、瑞士、歐洲聯盟被列為了共同提案方。

由于新冠肺炎疫情的大流行，阻礙了跨境流動，大大增加了貿易成本，一些成員建議向領事程序數字化邁進。挪威和美國的提案就是在這一國際背景下提出的，挪威和美國表示愿意就這項可能的建議與各成員進行對話和協商。貿易便利化委員會就“重新討論采取全球行動消除領事要求的必要性”的建議進行了第二次交流。

為了加快實施WTO《貿易便利化協定》，減少貨物流動的時間和成本，提高各國海關效率，取消領事認證的提議在很大程度上可以為各成員消除不必要的限制和瓶頸，特別是增加各成員中小微企業的出口機會，減弱新冠肺炎疫情對企業在時間和成本方面造成的影響。這項提案涉及WTO成員在GATT 1994和其他WTO協議下的義務，同時在WTO《貿易便利化協定》中，第10.1條“減少和取消手續，責成各成員審查進口、出口和過境手續及文件”也成為一個重要的突破口。挪威和美國的提案中提出，其在對《貿易便利化協定》10.1條款的評估中發現有關領事認證收取的費用給私營部門造成很大的負擔，除了增加領事處的收入之外，其他各方基本沒有得到任何實質上的利益。《貿易便利化協定》第10.1條可以作為取消領事認證的一個重要工具。

（三）該議題難以達成共識的原因

WTO談判既是WTO重要工作職責之一，也對促進國際自由貿易、遏制貿易保護主義有重要意義。新的貿易議題一般來說都需要經過多邊貿易談判才能形成新的貿易規則，由于取消領事認證的提案自從提出以來就在成員之間產生了巨大分歧，發達經濟體與發展中經濟體，尤其是最不發達經濟體之間難以達成共識，這也是WTO《貿易便利化協定》在談判中沒有納入取消領事認證議題的重要原因之一。

（四）中國對于該議題的態度

20世紀90年代初，我國領事認證辦理數量年均約3萬份。根據海牙國際私法會議2021年開展問卷調查的情況來看，中國國內領事認證的份數2018年為143萬份，2019年為138萬份；中國國外領事認證的份數2018年為72萬份，2019年為71萬份。目前中國領事認證的數量與20世紀90年代相比明顯增長，這也反映了領事認證需求的增加。

目前，部分國家如捷克單方面免除了對我國的領事認證要求，部分國家對某些特定范圍內的文書認證予以免除，但仍有許多國家堅持雙認證。另外，由于辦理領事認證的文書具有跨國性，要在國外使用就必須附上文書使用國要求語種的譯文。某些國家需要本人親自辦理認證，有些駐華使領館受工作人員和辦事場所等因素限制，辦證時間頻繁改變，辦證時間較長，這些都增加了領事認證的繁瑣程度和難度。如2014年，阿根廷領館系統癱瘓，這是第二次阿根廷領館出現出證日期順延的事情，對于企業來說，這樣的延誤對交易帶來較大的損失。

取消領事認證已經成為大勢所趨，中國對于這個議題應該予以高度關注，應該綜合考慮我國國情以及在取消領事認證方面仍需解決的問題，在權衡國家利益的基礎上，爭取該議題談判的主動權。

五、中國對取消領事認證制度的相關對策

自新冠肺炎疫情暴發以來，世界經濟停滯不前、復蘇緩慢，目前我國繁瑣的“雙認證”制度顯然已經不適合國際經貿發展趨勢。

（一）積極考慮加入《海牙取消認證公約》

由于歷史原因，目前中國內地還沒有加入《海牙取消認證公約》，僅在雙邊司法互助協定和雙邊自由貿易協定中有免除認證的規定。隨著民間要求加入《海牙取消認證公約》的呼聲不斷高漲，中國應該適時修改原來的“雙認證”制度，加大跨國文書流轉的便利性。在海牙國際私法會議2021年開展問卷調查中，中國也高度贊賞了該公約在簡化跨國文書認證、促進貿易自由化和便利化方面發揮的作用，并表示中國正在積極考慮加入該公約。

（二）全面實施《貿易便利化協定》

《貿易便利化協定》規定的海關和邊境手續具有可預見性、便利性和統一性，確保了海關通關效率，較低了貿易成本。該協定自2017年2月22日正式生效以來，為促進國際貿易的發展做出了重要貢獻。《貿易便利化協定》第10.1條要求各成員審查其進口、出口和過境手續及文件，確保有利于貨物的快速放行和清關，減少貿易商的合規成本和時間。該條款還要求成員根據貿易政策、規則與實際情況的變化，審議手續與單證要求，盡可能減少貿易限制。2021年，WTO貿易便利化委員會對協定生效四年來的實施情況進行了評估，中國已經全面實施了《貿易便利化協定》，認真履行了協定規定的相關義務。在新冠肺炎疫情對全球經濟造成巨大沖擊的情況下，中國需要繼續全面實施該協定，助力全球經濟復蘇。

（三）降低領事認證收費標準

領事認證因其權威性，短期內在全球范圍內取消領事認證難度較大。除了盡可能簡化認證程序之外，各國還都采取下調領事認證費用的辦法，減少領事認證作為一種非關稅貿易壁壘帶來的負面影響。2018年3月9日起，中國公民在駐外使領館辦理民事、商事領事認證的費用從150元和300元調低至50元和100元，降幅達66.7%。自2018年11月1日起，對一式多份公證書不再按份計費，除公證書正本按原標準收取公證費外，副本不分民事、商事每份一律收取50元[2]，這為公民和企業大大節省了經濟成本。針對部分外國駐華使領館，如也門、阿聯酋、柬埔寨等存在領事認證收費偏高、辦證周期過長等問題，中國積極與之溝通對話，兼顧各方利益關切，充分發揮合作共贏的力量。

（四）推進領事認證電子化及完善公證制度

除此之外，我國可以積極考慮文書認證電子化。2017年7月21日，我國全國和地方統一啟用領事認證電子簽名和防偽二維碼，有利打擊偽造認證的不法現象，提高認證機關的鑒別能力。同時，外交部領事司積極打造“電子領事”平臺，啟用了“領事認證網上填表系統”，認證電子簽名和認證貼紙附加二維碼，領事認證服務更加便捷高效。

在簡化我國領事認證制度的同時，還必須完善我國的公證制度。為了不斷提高對外開放的質量和水平，我國涉外公證要持續服務國際合作與對外交流。2017年，北京市公證協會先后與“一帶一路”沿線國家俄羅斯、哈薩克斯坦、荷蘭等國家建立了互訪關系，進行密切交流和學習，提供公證法律咨詢，幫助企業與“一帶一路”國家簽訂合作開發項目等相關公證事項，為中國與“一帶一路”沿線國家的共同發展提供公證力量。目前，我國積極推進領事認證與涉外公證“一站式”服務，個別地區在公證機構同時辦理文書公證和領事認證、線上辦理涉外公證、公證機構開辟領事認證“綠色通道”、增加領事認證送辦服務等，大大縮短了辦理時間，推動跨境便利化。

六、結語

中國作為世界上最大的發展中國家和全球第二大經濟體，為了增進同世界各國的戰略合作和對話，應在領事認證方面積極推動簡化和取消領事認證制度，充分利用國際公約和區域性條約，取消繁瑣的傳統領事認證制度，這既是對本國外交資源的節約與充分利用，也是便利國際經貿交流的重要舉措。

[1] 何其生. 領事認證制度的發展與中國公文書的全球流動[J]. 華東政法大學學報, 2018(1): 158-169.

[2] 外交部領事司. 中國護照“含金量”不斷提高公民出行更便利[EB/OL]. (2019-01-10) [2022-08-23]. http://world. people.com.cn/n1/2019/0110/c1002-30514346.html.

10.15916/j.issn1674-327x.2023.01.007

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A

1674-327X (2023)01-0024-04

2022-10-21

國家社科基金重大項目(20&ZD205)；上海海關學院“貿易便利化評估與實施”科研創新團隊項目(2313112A17)；上海海關學院國別海關項目(2313258A18)

趙世璐(1979-)，男，山東日照人，編輯，博士生。

(責任編輯：葉景林)