新時代高質量發展下新城建設導則探索與實踐
——以《上海虹橋主城前灣地區建設導則》為例

堯燁煥

(上海現代建筑規劃設計研究院有限公司，上海 200040)

1 引言

“新城”概念主要源于19 世紀末英國霍華德提出的田園城市，隨著新城實踐從英國擴展至全球，新城建設內涵也逐漸豐富，從早期的疏解大城市人口單一目標發展為完善大城市職能、優化空間結構，以及提升城市效率和競爭力等綜合目標[1]。上海作為一座綜合性國際大城市，自20 世紀60 年代開始提出建設“衛星城”，到21 世紀初“十五”期間重點發展“一城九鎮”，再到“十四五”提出的“中心輻射、兩翼齊飛、新城發力、南北轉型”的市域空間發展新格局[2]，新一輪新城建設正式啟動。虹橋國際開放樞紐作為“十四五”提出“兩翼齊飛”中的“一翼”，既是引領長三角城市群一體化發展的重要的增長極，也是全球高端資源要素配置的新高地，高質量高標準的新城建設，是市、區政府對虹橋國際開放樞紐發展的殷切要求。

2 建設導則編制思路的轉變

與過去傳統的城市設計導則不同，新城建設導則在充分梳理借鑒國內外先進發展理念和經驗基礎上，梳理新城發展普遍存在的發展難點、突出問題，通過總控平臺、指標管控、圖紙文字等方式進行引導建設。總控平臺將新城主城片區各建設要素作為一個整體進行“一體化”管控，充分挖掘資源稟賦，建設高起點高標準高質量的國際標桿城區。建設導則編制按照“一張藍圖干到底”的總體部署，通過多專業協調引導精細化和全程化，實現控制口徑統一，構建科學、前瞻、操作性強的規劃建設引導體系，打造更高起點的“建設標準”。建設標準涵蓋從規劃設計、開發建設、運營管理的全生命周期，覆蓋更加全面和靈活，主要體現在：（1）為政府管理者、設計單位、開發建設公司等多元群體提供服務指導手冊，是行政程序再造的基礎性工具；（2）通識性解析專業規劃意圖，采用引導圖紙、管理清單的方式對不同地塊、功能單元輸出建設引導要求，為“一張藍圖干到底”提供技術實施保障；（3）為全生命周期服務提供動態跟蹤維護，從土地出讓到項目建設運營等各項環節提供精細化管控，落實引導內容，確保高質量發展，實現更高標準、更好水平的前灣建設。

3 虹橋主城前灣地區建設導則實踐探索

3.1 虹橋主城前灣概況與規劃目標

虹橋主城前灣地區位于虹橋商務區主功能區以西，東南毗鄰虹橋綜合交通樞紐，是上海西部重要的門戶節點地區，也是虹橋商務區內最大的一處待開發區域，規劃區總用地規模約10.5 km2，包含3 個單元控制性詳細規劃。在“上海市與閔行區2035 總規、單元規劃”等上位規劃中將規劃區定位由“新市鎮”提升為“主城片區”，并對區內各項指標、結構、基礎設施等重大內容提出了更高的建設要求，在多輪國際方案征集、多項專項研究基礎上，形成了2021 年8 月公示稿《上海市閔行區華漕社區MHP0-1402、MHP0-1403、MHP0-1404 單元控制性詳細規劃》，本導則便是對單元控制性詳細規劃及城市設計的深化與補充。建設導則以國際最高標準為借鑒，以“國際、生態、配套”為導向，落實上位規劃提出的“國際醫療、國際教育、國際文化、國際體育、國際創新、國際社區”6 大功能要求[3]，創造國際城市功能品質生活、工作、配套的產城融合示范區。

依據建設標準分為Ⅰ級、Ⅱ級標準建設區。Ⅰ級標準建設區為活力集中的、軌道交通可達性較好及生態環境極佳的管控區域，而其他則為Ⅱ級標準建設區。Ⅱ級標準指在現有法規和技術規范的基礎上作適當提升，按高標準建設實施；Ⅰ級標準則在Ⅱ類高標準建設基礎上，進一步提高建設標準和要求，各項建設對標國內外最高標準、最好水平，按超高標準建設實施。為提升主城前灣地區的建設空間品質，導則在對各功能片區重點引導的基礎上，從綜合交通、產業發展、空間品質、公共服務、生態環境和低碳建設6 個維度進行了專項的引導闡述。導則由總導則、專項研究報告、圖則、管控要素清單列表組成，其中管控要素清單是對各功能要素、對象配置進行量化管控或引導建議凝練匯總形成的清單列表。

3.2 建立通達開放、便捷舒適的城市綜合交通

總體交通格局在上位單元控制性詳細階段基本穩定，導則側重于提升增強軌道交通站點輻射服務能力、加強公交系統與靜態交通網絡銜接建設、深化道路系統分類與提升道路出行空間體驗感受等目標，對道路功能、慢行空間、沿街綠化、配套設施等要素展開引導。對軌道交通線路與站點，引導構建以軌道交通為骨架、以公交線路為支撐的綜合交通體系，建設功能復合、空間緊湊的樞紐地區，配置靜態交通設施，提高交通換乘便捷度，構建便捷高效的綜合交通體系；建設“步行+自行車+公交”高效慢行網絡，引導串聯各類公共交通、商業辦公、公共服務以及景觀活動等功能節點，提升與軌道交通樞紐空間聯通性，建設地上、地面、地下三位一體的慢行網絡，加強中央活動區慢行網絡密度；引導推廣智慧技術應用，構建高效安全的智慧出行新模式，加強公交、信號燈等設施的智能建設應用及推廣數字平臺、物聯網、智能控制等智慧技術，推進創新智能化交通建設。

3.3 高標準、多元化公共服務設施

公共服務設施建立了國際化高能級—高品質社區級—特色化小微級3 個層級體系，導則對設施空間布局、場所營造、景觀環境、建設管控等方面提出了具有針對性可實施的高標準建設引導。高能級設施主要為提升前灣地區公共服務國際化和多元化高標準服務的設施，重點聚焦國際“文、體、醫、教”4 類，包括文化藝術中心、都市運動中心、國際醫學中心、展示中心和高等科研院校等；社區級設施是為構建便利舒適、提供多樣化生活服務需求、高品質公共服務空間的設施，主要包括社區文化、體育、福利、醫療、行政、商業和基礎教育設施等幾類；小微級設施是為滿足市民對更高標準的生產、生活需求，按照功能業態和群體特征，精準定制5～10 min 小微生活圈設施，包括全齡成長學習設施、人性關懷互助設施及自助友好健康設施幾類。

3.4 建立優質宜人、藍綠共享的生態空間

為加強區域生態環境保護，提升整體空間品質，建設有個性和區域特色的“水綠相融”的生態家園，導則結合市、區相關“十四五”規劃及國內外各類生態綠地設計規范等相關文件，依據公園綠地尺度規模、地理區位、綜合程度等屬性差異，提出了包括建設模式、功能活動、植物配置、立體彩化、生態護岸等約20 項引導要素。深化了公園綠地，建立“城市公園—地區公園—社區公園及口袋公園”多層級公園體系，以滿足市民的不同需求。并統籌了綠地、水系兩類與城市空間交織的生態要素，構建出水系聯通、藍綠相映的藍綠景觀空間。對河湖水系，含近岸水域和沿河陸域，旨在引導建設安全的生態水系、高品質的生態水境，層次豐富的水系廊道。對存在與商業辦公、產業、居住等各類建設用地中的附屬綠地（大于500 m2并向公眾開放的），旨在引導建設高效激活、友好宜人的優質復合空間。

3.5 地下空間復合開發建設

為預先解決地下豎向設施空間之間的矛盾，促進前灣地上地下空間一體化、可持續發展，改善地面環境質量，將一部分高密度開發地塊的地面設施轉為地下，提供更多的開發空間及加強商業地塊間無縫隙聯通，構建更加完善的地下空間體系，建立地下空間開發建設指引。導則結合用地布局、開發、規模、交通、環境等方面提出地下空間建設指引。引導在軌道交通網絡和重要公共活動節點進行以地下兩層為主的淺層地下空間開發，統籌安排軌道交通車站、地下人行通道、綜合管廊等地下設施，引導與人員活動相對頻繁的交通、公共空間優先布置。在軌道交通沿線站點及重點地段的地下空間進行統籌一體化開發，以地下綜合發展軸線聯通中央活力區，并在軸線兩側依據地質環境適宜性，引導分層、分類設置各類設施。

3.6 對標國際的低碳前灣城區

城市的低碳建設，是未來城市建設發展的重要目標和長期工作重點之一。導則通過全面總結分析虹橋商務區低碳規劃建設經驗，以建設國內領先的綠色低碳城區為目標，制定低碳規劃建設指標和技術措施指引，以提升區域環境品質，推進城區綠色建筑高質量發展，優化區域能源供應，發展低碳公共交通和慢行交通，優化區域環境，營造綠色生態的示范性城區。

在綠色交通低碳方面，優先發展公共交通，推廣新能源汽車、電動汽車等，主要從道路設施、停車、智慧出行幾方面進行引導，形成便捷舒適的道路設施，高效節約的停車系統，智慧靈活的交通出行。引導采取如減速帶、路口收窄、人行道偏移、共享街道等一些交通穩靜化措施降低道路出行產生噪聲影響，或引導采用具有大孔隙率的瀝青混凝土鋪路材料低噪聲路面技術。低碳建筑方面，為降低建筑能耗強度和碳排放等，鼓勵發展綠色建筑、超低能耗建筑、近零碳建筑等。對健康建筑、超低能耗建筑及海綿城市建設作了要求，區分建筑與小區、道路與廣場、公園綠地、河道水體4 類海綿城市系統控制指標與技術措施。如為緩解城市雨水管網排水壓力和削減徑流面源污染，引導鼓勵對住宅用地采用大面積下凹綠地和雨水花園；為提高商業廣場場地雨水的資源化利用率設置雨水收集利用系統，引導公共建筑提高屋頂綠化面積比例。為提高區域排水防澇能力、降低城市內澇風險，引導鼓勵在大型公園內增加水面率、建設植被凈化系統；為保護和修復河道水體生態服務功能，引導鼓勵河道兩側設置陸域緩沖帶、生態護岸、水域生物群落和生態化改造已建硬質的護岸。能源低碳方面，為實現節能減排與低碳高效，引導設置區域能源中心，發展天然氣分布式供能，推廣可再生能源,推動計量收費與分項計量，從末端完善低碳能源布局。

4 結語

建設高標準高質量的國際標桿城區在上海乃至全國都尚在實踐探索中，筆者以虹橋主城前灣地區建設導則為例進行闡述。導則編制重點聚焦于空間品質提升，對產業發展、公共設施、生態環境、公共空間、綜合交通、低碳能源等方面進行引導，通過管控清單列表等將文本、圖則中要求的管控要素或引導建議進行凝練打包，在規劃建設-運營管理各重點環節進行綜合約定，提升政府職能部門監督審查，打造高標準、高品質生活城市樣板，實現高水平的前灣建設。當然建設導則編制只是一個初始嘗試，建設一個“高標準、高質量”城區，除了需要有完善合理的規劃編制、相應政策法規等實施保障機制外[4]，還需有動態跟蹤維護更新和完善才能更好地服務于城區的建設。