鐵路企業內部審計中服務項目招標中的風險識別及措施
——以某公司服務項目招標審計為例

蔚 軍 中國鐵路西安局集團有限公司

隨著我國經濟的高質量發展，國有企業作為中國特色社會主義經濟發展的重要組成部分和實現形式，采購成本的控制是國有企業規范經營、提升效益的重要環節，隨著精細化、專業化分工，順應經營管理的需要，企業的部分工作項目采取業務外包方式，以降低企業成本、達到提高企業效率的目的，隨著外包的項目不斷增加，招標環節風險防控也是至關重要。這就要求審計部門應提高對業務外包的招標環節的重點關注，不但要對合規性、合法性審查，還要風險控制角度提出合理化建議，在防范風險和提高效益方面發揮作用。

一、業務外包的招標主要存在的問題

有些企業業務外包采購環節管理松懈，出現了一些管理漏洞，不法分子借著業務外包的名義出現了違規違紀行為，更有甚者可能會出現“小金庫”現象。對于業務外包的招標環節的檢查主要有以下五個方面的問題。

(一)招標最高限價(標底)的存在的主要問題

招標人可以自行決定是否設置招標最高限價(標底)，設置最高限價的必須在招標文件中明確，因此最高限價直接影響著最終投標價格，最高限價計算方法的合理性是主要問題的根源，有無分項明細調研、比對分析，是否合理預算招標最高限價。招標采用最低投標價法，設置標底的，合理估算成本來判斷是否明顯低于成本價；采用綜合評估法設置最高限價的招標時，最高限價對中標價影響很大，獲取前期價格調研資料，參考國家或本地區、行業和近年來同類業務的分項數據，研判分項報價的合理性，對不合理的預算價格對應的分項數據必然不合理。

(二)招標文件的編制存在的主要問題

招標文件是招投標過程中最重要的文件，招標文件的完整性、合規性、實質和合理性等關系到招標活動的成敗，因此，招標文件編制的審核是主要風險環節。招標文件是否依據行業特點或項目進行編制，準入資格(包括法人、自然人資質)是否納入投標人資格條件，資格條件和評分是否對履行合同的能力，包括具備專業、技術資格和能力，資金、設備和其他物質設施狀況，組織管理能力，經驗、信譽和相應的從業人員等條件合理設定，但是不能設定不合理的資格、技術、商務等方面條件限制或排斥潛在供應商。

(三)資信資料方面存在的主要問題

資質及信用信息是企業生存發展的基礎，是企業進行經濟活動的通行證，招標人是否按照投標文件的要求真實提供的資料，通過工商信息、“信用中國”等信息平臺查閱投標人信息，檢查有無責令停業、財產被接管或凍結、破產等狀況或認定的失信被執行人，或者其他違法失信行為記錄，有無同一控制的股東或實際控制人、或者投標人之間其他關聯關系。

(四)評審過程主要存在的問題

對于招標人和投標人，評標是整個招投標過程的核心位置，尤其是評標委員會的評標專家工作環節。下面主要從形式評審、資格評審、響應性評審詳、細評審分四個方面分析存在的主要問題。

1.形式評審

通過從形式審查對投標文件檢查簽字蓋章和營業執照是否一致，投標文件格式是否符合要求，核對評標報告對形式評審是否正確。

2.資格評審

按照招標文件對營業執照的范圍、業績要求、財務狀況、信譽要求、其他要求是否符合資格評審的要求，核對評標報告對資格評審是否正確。

3.響應性評審

按照招標文件對投保報價、投標內容、服務期限、質量標準、投標有效期、投標保證金、權利義務、服務等評審情況，核對評標報告對響應性評審結果是否正確。

4.詳細評審

對照招標文件規定的評標標準和方法，核實分值構成、評標基準價、評標價的偏差率計算等是否客觀、公正，計分是否準確。

(五)評審結果存在的主要問題

評標結束后是否在指定平臺發布中標公告，是否按要求在公告期滿無異議后向中標人發出中標通知書。是否在約定的時間內訂立合同，檢查合同與中標結果一致性，有無訂立背離合同實質性內容的協議。

二、服務項目招標審計方法運用——以某公司服務招標審計為例

某集團公司審計部按照2022年審計工作計劃，對所屬某公司2021年經營業績開展審計。通過對某公司審前調查，對主要業務分類梳理，成本支出中專用線鐵路機車牽引服務費用占比重較大。其中鐵路機車牽引的駕駛人員資格是許可制度，向國家鐵路局申請鐵路機車車輛駕駛資格。

審計組通過對該公司財務部、經營部的數據等資料收集了解到，2020年5月、12月、2021年1月，該公司分別進行了甲、乙、丙三條專用線鐵路機車牽引服務項目招標，招標文件明確了投標最高限價，評標方法采用綜合評估法，中標單位均為A公司。中標金額分別為： 180萬元/年服務費、260萬元/年服務費、260萬元/年服務費。甲、乙、丙三條專用線機車牽引服務項目，服務期分別是：2020年7月1日至2021年6月30日、2021年1月1日至2023年12月31日、2021年2月1日至2023年1月31日。

(一)對招標文件的最高限價合理性檢查

該公司的乙、丙兩個項目前期調研資料報告費用組成：前期與A公司簽訂《甲鐵路專用線機車服務合同》全年使用服務費180萬元，另加進站作業費83萬元，小計263萬元。乙、丙兩個項目招標文件公布的最高投標限價263萬元，評標辦法中評標基準價計算方法采用有效投標報價的算術平均值，通過計算評標基準價的偏差率確定價格得分。乙專用線鐵路機車牽引服務項目投標報價分別是A公司260萬元、B公司261萬元、C公司262萬元、D公司258萬元；丙專用線鐵路機車牽引服務項目投標報價分別是A公司260萬元、B公司261萬元、C公司262萬元、E公司190萬元、F公司224萬元、G公司198萬元。兩個項目的招標中A、B、C三家公司報價低于且接近最高投標限價，最終中標單位為A公司。

三個項目在同一地域、同一作業事項、同一家公司提供的機車服務費用差異較大，經對招標最高投標限價資料深入檢查，《甲專用線機車服務合同》中明確約定A公司“保證牽引機車技術狀態良好，保證機車符合鐵路專用線運用條件，負責機車的日常保養、三項設備檢修、輔修、小修、中修和大修費用”，但進站作業增加費用表中有小修18萬元、輔修15萬元、維護5萬元等均在《甲專用線機車服務合同》內包括，存在部分費用重復計算，所以增加進站作業費83萬元依據不足。說明該公司對機車牽引服務費投標限價前期調研不充分，沒有對服務費構成明細進行對比、審核，未有效控制最高投標限價，兩個項目的中標金額260萬元接近最高投標限價的，造成未能有效控制牽引服務成本。

(二)對招標文件的編制內容檢查

招投標法明確要求招標人應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件。通過招投標過程資料以及工商信息從以下三方面對招標文件的編制適用性進行檢查：

1.中標單位作業人員能力

招標文件中項目規?！坝行зY格證的機車駕駛員不少于7人，用于……專用線調車作業和取送車作業”，因此三個項目合計需要21名有效資格證的機車駕駛員。中標單位A公司工商信息顯示人員規模小于10人，2018年、2019年度財務報告社保信息1人，2020年度財務報告社保信息3人，投標文件所列擬參與本項目人員機車駕駛證員本單位無一人，所在單位均為B公司或其他單位人員；而且在乙、丙兩個項目投標所列擬參與本項目機車駕駛人員中都有“張**”“趙**”兩人，不能滿足每個項目招標文件項目規模的要求。存在機車駕駛員人數不能滿足需要。

2.中標單位機車使用能力

A公司提供的甲、乙、丙專用線鐵路機車牽引服務3臺鐵路機車分別是DF12-***2、DF4B-***7、DF4B-***3。分別是租賃X公司、Y公司、Z公司，A公司投標文件財務報表顯示固定資產原值168萬元，明顯沒有自有鐵路機車，存在機車使用方面能力不足。

3.營業執照經營登機范圍

乙、丙鐵路機車牽引服務招標服務期間都為36個月，服務期限分別是2021年1月1日至2023年12月31日、2021年2月1日至2023年1月31日。但查閱A公司工商登記信息發現：A公司2019年4月26日經營范圍變更，增加了機車牽引服務的經營項目；2021年2月25日經營范圍再次變更，營業執照不再登記鐵路機車租賃、機車牽引服務的經營項目，存在合同存續期間履行能力等不足。

綜上所述，A公司在駕駛員人數、機車方面能力、合同存續期間履行能力等不足，但能連續中標三個項目，主要原因招標文件中未根據機車牽引服務項目特點履行合同所必需的機車和機車駕駛員兩項重要指標提出要求，招標文件對投標人資格審查的標準、對項目設備的技術要求、實質性要求和條件不明確，也未要求提供 “近年財務狀況表”“正在服務和新承接的項目情況表”等基礎資料，致使該招標文件不能選出經濟實力強、履約能力好的公司。

(三)投標人資信檢查

通過集團公司釘釘軟件中釘釘企典里“通過法人名稱搜索”“企典供應鏈”等功能查詢工商在案公司、供應鏈上下游企業工商信息，結合投標資料，查看投標公司詳情：

1.投標人工商登記詳情查詢

經對投標公司工商信息通過法人名稱搜索查詢，發現A公司監事王**持股40%、且為B公司法定代表人持股比例60%； A公司法定代表李**為B公司機車駕駛員； A公司在乙、丙項目投標資料提供的擬參與本項目人員駕駛員7人中分別有5人、4人駕駛證顯示，所在單位為B公司。

上述事項說明兩家公司有同一股東或監事王**，是存在關聯關系的企業，且該同一股東或監事王**對A公司法定代表人李**有管理關系，且兩家公司都對擬參與本項目機車駕駛員有管理關系。因此，王**對A公司和B公司均有控制、管理或重大影響關系，存在同一控股或管理的不同單位，同時參加了甲、乙、丙車站鐵路機車牽引服務項目投標且中標。

2.投標資料資信內容真實性檢查

A公司和B公司有同一股東或監事王**，是存在關聯關系的企業，投標人在投標文件中的投標函中聲明“所遞交的投標文件及有關資料內容真實和準確”，發現A公司、B公司投標文件中資格審查資料表中“投標人關聯企業情況”均未填寫相互關聯關系，此項資料未真實填寫。存在相互串通投標的可能，評委在對投標人資信資料審核把關不嚴。

(四)初步評審過程的檢查

通過對招投標資料的形式評審、響應性評審等資料檢查，發現存在以下問題：

投標人C公司分別參加了甲、乙、丙項目招標。甲項目招標文件要求經營范圍必須包含鐵路機車牽引服務的相關業務，但該單位營業執照中經營范圍無鐵路機車租賃、牽引服務的相關業務；擬參與本項目人員乘務員在甲項目投標文件未列示人員機車駕駛證，在乙、丙項目投標文件7人機車駕駛證顯示所在單位為**段、**站等單位，本單位無一人；招標文件合同條款及格式的安全責任中對發生事故及鐵路治安事件，由責任方負責具體實施和承擔經濟損失，但該公司注冊資金伍拾萬元(財務報告、自有機車證明等其他資料未提供)，C公司不符合招標文件要求且對安全、違約等責任履約能力不足，但在形式評審、響應性評審中審查結果合格，進入了詳細評審。

投標人D公司參加了乙項目投標，但營業執照中經營范圍無鐵路機車牽引服務的相關業務，且擬參與本項目人員7人中僅提供4人機車駕駛證，不能滿足招標文件項目規模“有效資格證的機車乘務員不少于7人”的要求，但在形式評審、響應性評審中審查結果合格，進入詳細評審。

投標人E公司參加了丙項目招標，營業執照中經營范圍無鐵路機車牽引的相關業務，擬參與本項目人員7人中僅4人具備有效的機車駕駛證，其余3人提供的舊版學習司機證，僅年檢至2018年，2019年后未年檢是無效的機車駕駛證，不能滿足項目招標文件項目規?！坝行зY格證的機車乘務員不少于7人”的要求，但在形式評審、響應性評審中審查結果合格，進入詳細評審。

以上項目的招標，甲項目投標單位分別是A、B、C三家公司投標，存在兩家公司有關聯關系，剩余一家公司不具備投標資格。乙項目投標單位分別是A、B、C、D四家公司單位投標，存在兩家單位有關聯關系，其余兩家單位履約能力不足或不能滿足項目招標文件項目規模“有效資格證的機車乘務員不少于7人”的要求。丙項目投標單位分別是A、B、C、E、F、G六家公司投標，存在兩家公司有關聯關系，有兩家公司履約能力不足或不能滿足項目招標文件項目規?！坝行зY格證的機車乘務員不少于7人”的要求。

綜上所述，在三個項目的招標中評標委員會的評標專家均未嚴格把關，導致條件不滿足要求或未實質性相應招標文件的均進入詳細評審。

(五)詳細評審過程檢查

招標文件明確綜合評標法中類似業績12分，具備一個類似業績得基本分4分，每增加一項業績加4分，經對詳細評審過程的加分檢查發現，A公司在乙、丙項目投標文件中近年完成的類似項目業績中的業績三“**勞務協議”是和鐵路機車牽引服務無關的勞務協議，但在評標中5位評審專家均作為類似項目業績加4分，導致A公司在中標候選人排名第一，通過矯正加分，A公司排名第二。

上述說明評標專家在詳細評審中未嚴格按照招標文件規定的評標標準，客觀、公正地對投標文件提出評審計分，造成實際排名非第一的單位中標，存在嚴重的經營風險。

三、采購服務的風險的防控措施

(一)完善采購服務管理制度

因為采購服務項目是非法定招標項目，目前采購招標活動缺少相關法律規章的約束，在經營活動中，缺少制度的約束，很難保證采購公開、公正的進行，將會對企業的服務質量、成本控制產生較大影響，因此國有企業必須就采購服務事項制定切合實際、操作性強的相關內控制度，建立采購管理制度，對供應商的基礎資格審查，如經營范圍、財務狀況等納入制度條款中；建立責任追究、供應商評價等管理制度，有效規范采購管理、落實責任。

(二)充分調研合理確定招標最高限價

對服務采購預算分項明細進行調研，參考國家、行業和同類業務的分項明細數據，參考比對分析然后將分項數據加總計算，例如機車牽引服務報價應以國鐵集團文件標準，機車租賃按3 050元/臺/日的上下浮動20%計算，機車乘務員勞務費以行業內平均工資或本單位平均工資計算，采用最高限價招標的，根據預算合理確定最高投標限價，并經審核后實施，對于預算的調研和審核崗位配備專業人員，應作為不相容崗位管理，達到互相監督的效果。

(三)加強招標重點環節管控

1.招標文件的編制要切實可行

國有企業應當安排專業人員編制或審核招標文件，抓住業務重點，根據不同需求合理確定對投標人資格審查標準對行政許可的準入資格必須納入投標人資格條件，具有履行合同的能力，包括具備專業、技術資格和能力，資金、設備和其他物質設施狀況，經驗、信譽和相應的從業人員，有依法繳納稅收和社保資金的良好記錄，能體現企業經濟實力的基礎資料如：“近年財務狀況表”“正在服務和新承接的項目情況表”“同類項目業績”等，必須要求提供，明確說明對投標人資格審查的標準、技術要求、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款真正評出經濟實力強、履約能力好的公司。最大限度地公開采購信息，鼓勵制造商(或所有人)直接參與采購，減少中間代理(租賃)成本。

2.加強招標資信審核力度

在招標資格審查中，利用天眼查、“信用中國”等軟件或信息平臺查閱投標人信息，查詢工商在案公司、供應鏈上下游企業工商信息，并對投標人的股東、監事、高管進行查閱，存在關聯企業要核對其他資料深入查詢，結合其他資料對比，核實企業實際控制人，是否單位負責人為同一人或者存在控股、管理關系的不同單位，不得參加同一標段投標或者未劃分標段的同一招標項目招標，這是為了禁止投標人相互串通投標或者投標人之間為謀求中標采取的其他聯合行動。

3.評審過程的復核

評標委員會通過對投標、形式評審、響應性評審等資料包括詳細評審的計分復核，依照招標文件規定的評標標準和方法，客觀、公正地對投標文件出具評審意見。

(四)加強采購管理人員隊伍建設

采購成本的控制影響著國有企業的經濟效益，采購管理是結合生產經營業務全流程，一項專業性很強的工作，單獨設置專業的采購部門很有必要，而且和業務部門(使用)作為不相容崗位管理。其次，配備專業的采購人員，重視采購人員的培訓管理和獎懲機制，使采購部門、采購崗位職責明確，加大對采購人員監管力度，只有對采購管理有效監管，才能控制采購成本，提高企業經營效益。■