樂山網約車發展現狀及管理對策研究

杜小三

（中共樂山市委黨校，四川 樂山 614000）

出租車是城市公共交通的有效補充，它滿足了人們個性化的出行需求。隨著城市人口規模的不斷擴大、社會活動的多元化和國民收入水平的提高，傳統出租車的數量、服務質量已經遠遠無法滿足需求，“打車難”成為城市通病。進入二十一世紀以后，隨著互聯網技術的日趨成熟和共享經濟的興起，網絡預約出租汽車 （以下簡稱網約車）應運而生。網約車依托互聯網技術構建服務平臺，以智能手機為服務終端，通過整合供需信息接入符合條件的車輛和駕駛員，為出行乘客提供非巡游的預約出租汽車服務。

2010年10月，我國第一家網約車公司 “易到用車”上線。截至2022年10月31日，交通運輸部網約車監管信息交互平臺顯示，全國共有290家網約車平臺公司取得網約車平臺經營許可，各地共發放網約車駕駛員證488.8萬本、車輛運輸證203.0萬本［1］。2015年12月，“滴滴出行”成為第一家在樂山開展網約車業務的平臺公司，此后各類網約車平臺公司紛紛進駐樂山。網約車行業迅速發展，在為消費者提供方便快捷出行服務的同時，也給行業管理帶來新的挑戰，需要各方認真研究、協同發力，促進樂山網約車行業健康持續發展，更好地滿足人民群眾出行需求。

一、樂山網約車發展的基本情況

近幾年，樂山網約車市場快速發展，市場主體數量不斷增多，市場滿意度不斷提升，市場規模持續擴大，為消費者提供了個性化的出行服務。

（一）網約車市場個體不斷增多

樂山出行市場需求巨大。2010年第六次全國人口普查數據顯示，樂山市城鎮人口為127.7315萬人；2020年第七次全國人口普查數據顯示，樂山市城鎮人口為167.8367萬人，城鎮人口數量呈上升趨勢。此外，樂山有豐富的旅游資源，轄區內除坐擁三個世界遺產外，還有眾多國家A級景區。新冠疫情發生前，2019年全市接待國內外游客7013.51萬人次，實現旅游總收入1041.43億元［2］，全市旅游經濟總量連續多年穩居全省第二。面對這樣需求巨大的出行市場，國內網約車企業紛紛登陸樂山。2015年12月，繼 “滴滴出行”在樂山開展網約車業務后，“首汽約車” “萬順叫車”“斑馬快跑”等網約車平臺公司迅速進入樂山。目前，樂山共有53家網約車平臺公司取得了 《網絡預約出租汽車經營許可證》。

（二）網約車市場滿意度不斷提升

消費者對打車出行主要有三個要求：乘車快捷、服務良好、經濟實惠。相比傳統巡游出租車人找車、車找人來說，網約車利用移動互聯網特點實現了人車迅速對接。智能手機用戶可以從平臺清晰地知道自己預約的駕駛員和車輛的基本情況、實時位置、行車路線、打車費用等重要信息，從而做到心中有數；乘車結束后還可以在平臺上對駕駛員服務進行評價，有效保證了服務質量，這也是網約車受到許多乘客青睞的重要原因。同時，網約車可以通過大數據在高峰期或高峰路段提高價格，在平時給予一定優惠鼓勵乘客選擇，實現了價格的靈活動態調整，使網約車總體使用價格明顯低于巡游出租車，提高對消費者的吸引力。

目前，樂山網約車根據運力歸屬和市場定位的不同，可以細分為網約出租車、快車、專車、順風車等，針對不同用戶群體開展差異化服務。其中，網約出租車是進入平臺接單的巡游出租車，快車主要是私家車，快車與網約出租車都主要面向對車輛檔次要求不高、強調獨自乘坐的消費者；專車面向中高端消費群體，主打中高端商務用車服務市場，在車輛檔次、駕駛員服務水平、車內配套物品和車內環境方面要求更高，價格也更貴；順風車主要面向不強調獨享車輛而希望通過拼車分擔車費的消費者。網約車通過細分消費者群體并有針對性開展服務，有效提升了市場滿意度。

（三）網約車用戶規模不斷擴大

隨著百姓生活水平的提高、個性化出行需求的增多，出租車成為出行的重要選擇，但樂山出租車發展明顯滯后于城市發展。2014年前，樂山市中心城區巡游出租車數量多年保持693輛不變，2010年樂山交管部門統計的同期巡游出租車運力缺口為300輛，2014年運力缺口達到600輛。加上樂山城市公共交通體系單一，“打車難”的現象十分突出。出租車供不應求，出租車挑活、拒載、隨意加價、不打表、車況不佳等問題一直得不到有效解決，行業整體服務質量明顯下降，供需矛盾加劇。在這種背景下出現的網約車不僅有效解決了 “打車難”問題，而且平臺推出的各種補貼成功培育了乘客對網約車的忠實度，所以網約車占據的樂山出行市場份額不斷擴大。“滴滴出行”正式進入樂山后的業務量一路高歌猛進，僅半年時間其總使用人次就突破268萬［3］。課題組通過發放調查問卷發現，近七成市民使用過網約車平臺打車，其中有一半人群經常使用；對選用公共交通工具到樂山旅游的外地游客的調查數據顯示，他們對網約車的選擇比例達到八成。

二、樂山網約車行業合規化管理進程

2016年7月，國務院辦公廳發布 《關于深化改革推進出租汽車行業健康發展的指導意見》；交通運輸部、工業和信息化部等7部委聯合發布《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，這兩份重要文件的出臺標志著我國的網約車管理被納入法治化軌道。2016年11月，交通運輸部還發布 《網絡預約出租汽車運營服務規范 （JT/T 1068-2016）》。根據三份文件精神并結合樂山實際，2017年5月31日由樂山市交通運輸委員會 （現樂山市交通運輸局）會同市公安局、市經信委、市網信辦、市商務局、市工商局、市質監局等部門制定的 《樂山市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則 （試行）》 （以下簡稱 《細則》）正式公布并開始實施。該 《細則》針對樂山網約車車輛、網約車平臺、網約車駕駛員的準入和許可條件等方面提出了具體要求?！都殑t》規定，在樂山運營的網約車平臺必須取得 《網絡預約出租汽車經營許可證》，網約車駕駛員必須取得 《網絡預約出租汽車駕駛員證》和 《網絡預約出租汽車運輸證》（簡稱 “雙證”），從而逐步將網約車平臺和網約車駕駛員納入監管范圍。

2018年1月，北京東方車云信息技術有限公司 （即易到）成為第一個在樂山取得 《網絡預約出租汽車經營許可證》的網約車平臺公司；2018年2月，樂山本地企業樂山易通天下網絡科技有限公司 （即易通出行）獲得了 《網絡預約出租汽車經營許可證》，成為首家獲得經營許可的本地企業。2018年4月，樂山市首次組織網約車駕駛員考試，共有171人參加考試，經考試合格后領取了 《網絡預約出租汽車駕駛員證》和 《網絡預約出租汽車運輸證》，合法從事網約車業務。截至2022年10月，全市辦理 《網絡預約出租汽車運輸證》車輛819臺，1754人取得 《網絡預約出租汽車駕駛員證》。

2021年12月，樂山市交通運輸局修訂了 《細則》部分條款，并向社會公開征求意見。目前，正式發布前的各項工作已全部完成。修訂后的《樂山市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》更強調規范網絡預約出租車經營服務行為，進一步細化對乘客、駕駛員和網絡預約出租汽車經營者合法權益的保障，確保行業發展能更好地滿足社會公眾多樣化的出行需求。

三、當前樂山網約車管理面臨的難題

網約車行業由監管部門、網約車平臺、駕駛員、消費者組成。從網約車在樂山的發展情況來看，監管部門與平臺之間、平臺與平臺之間、平臺與駕駛員之間，在監管、運營、市場規范等方面還有許多難題亟待解決。

（一）針對網約車管理的專門法律法規仍有欠缺

網約車的迅速發展，一方面說明其符合市場需求，符合供給側結構性改革要求，具有存在的合理性；但另一方面，由于其發展迅速且線上經營活動具有一定的隱蔽性，出租汽車行業舊有的法律法規已不能完全適用網約車管理。目前，我國還沒有專門針對網約車行業推出行政法規，只有一些針對網約車管理的規范性文件。如2016年7月，交通運輸部等印發了 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》，該暫行辦法于2019年和2022年分別進行了部分修訂；2016年11月，交通運輸部發布了 《網絡預約出租汽車運營服務規范 （JT/T 1068-2016）》；2021年9月，交通運輸部印發了 《關于維護公平競爭市場秩序加快推進網約車合規化的通知》；2022年2月，交通運輸部辦公廳等8部門聯合發布了 《關于加強網絡預約出租汽車行業事前事中事后全鏈條聯合監管有關工作的通知》；2022年5月，交通運輸部印發了 《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》。從法律效力來說，這些規范性文件的約束力有限。一些網約車平臺公司利用法律法規的欠缺，無視行業監管，擾亂市場秩序，妨礙司乘人員利益，有的甚至還開展惡性競爭，給社會穩定造成一定的風險。

（二）監管部門與平臺之間的數據共享還未實現

網約車于2015年12月即在樂山開始上線，但交通運輸部等部委聯合制定的 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》在2016年7月底才頒布實施，《樂山市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則 （試行）》直到2017年5月31日才開始實施。各級管理辦法均要求網約車必須持有“雙證”才能上線。但在2017年5月31日前，樂山的網約車駕駛員只需要個人在線向平臺提交申請并經平臺審核通過即可，有車的帶車入網，沒有車的可以向平臺租車使用。各網約車平臺公司為了迅速搶占樂山市場，對于個人申請基本上是有求必應，門檻較低。加上網約車最開始在樂山出現時，由于供不應求和平臺的各種補貼，網約車駕駛員賺錢快、收入高，越來越多的人將跑網約車作為專門職業，網約車駕駛員隊伍迅速壯大。2022年5月，交通運輸部印發 《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，要求網約車平臺公司 “向行業平臺傳輸網約車平臺公司、車輛、駕駛員等基礎靜態數據以及訂單信息、經營信息、定位信息、服務質量信息等動態數據”［4］。目前省一級交互平臺已建成，但市一級還在建設之中。由于相當一部分網約車平臺公司不按規定及時、準確上傳數據，加上有的網約車平臺公司受制于建設資金、技術開發等原因未能上傳數據，所以行業監管部門無法掌握各平臺擁有的實際車輛數、駕駛員人數等運營數據，于是無法及時有效制止平臺的一些違規違法行為。

（三）市場競爭不斷加劇

雖然2016年、2019年和2022年三版 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》均規定“網約車平臺公司不得妨礙市場公平競爭”，“不得有為排擠競爭對手或者獨占市場，以低于成本的價格運營擾亂正常市場秩序，損害國家利益或者其他經營者合法權益等不正當價格行為，不得有價格違法行為”［5-7］。但實際上，幾乎所有網約車平臺公司都在不斷采取各種方式最大限度地搶占客源市場，一些大公司甚至不惜以燒錢補貼的方式培養乘客的選擇習慣。各種 “乘車優惠券”在不同APP上隨處可見，更有網約車品牌推出 “新人注冊0元打車” “邀請新人可以獲得幾十元到上百元的階梯獎勵”等活動。在一系列裂變式營銷、撒錢式補貼之下，一些大公司成功吸引、培育了一大批駕駛員和乘客，小公司因根本無力應對價格戰而不得不退出市場，最后形成一家獨大的局面。不符合市場規律的補貼行為及優惠活動不僅影響其它網約車平臺，而且會沖擊巡游出租車的運營。2015—2022年間，僅樂山市中心城區的巡游出租車數量就從高峰時的1382輛減少到935輛，這不僅給未使用智能手機的打車用戶造成不便，而且從總體上降低了巡游出租車的市場競爭力。隨之而來的是網約車的市場話語權擴大，在定價規則、派單機制等方面不公開、不透明，擾亂了正常的市場秩序。

（四）線上線下監管銜接難度較大

按網約車市場定位來看，快車用戶及車輛最多，而各網約車平臺的快車大部分都是私家車?！稑飞绞芯W絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》規定：網約車 “車身除允許本公司門徽二維碼外，不得噴涂、安裝類似巡游出租汽車專用圖案、標識”［8］。這就導致無法從外觀上區分私家車與網約車，增加了監管難度。目前，對網約車的執法大多依靠群眾線索舉報。從執法情況來看，其他主要違規問題還有：平臺向未取得 “雙證”的網約車駕駛員派單；網約車公司違規進行往返市內各區縣或省內其他城市如成都、綿陽、宜賓等地的城際班線運輸業務；網約車駕駛員行車途中搶單、超速行駛、違停、亂收費；網約車不按平臺推薦路線行駛；網約車巡游攬客等。

從樂山網約車平臺類型來看，目前主要包括兩大類：一類是自有平臺，如滴滴出行、曹操出行、神州專車、享道出行等，這類平臺有專屬APP，只向本平臺車輛提供服務；另一類是聚合平臺，如美團、支付寶、高德地圖、百度地圖、攜程旅游等，他們本身沒有網約車經營業務，但他們的APP會提供多個平臺的網約車供消費者選擇。一些無資質的網約車公司利用聚合平臺審核不嚴的漏洞避開監管，違規開展網約車業務。近兩年來，樂山市交通綜合行政執法支隊已接到多起由聚合平臺提供網約車服務引起的投訴，由于責任歸屬不清，消費者需要維權的時候，聚合平臺跟網約車平臺互相扯皮，消費者權益無法得到有效保障。

（五）合法網約車駕駛員權益有待維護

《樂山市網絡預約出租汽車經營服務管理實施細則》規定，在樂山從事網約車業務的車輛其使用性質須登記為 “預約出租客運”，要求一年一審資格證，并規定 “網約車行駛里程達到60萬千米時強制報廢；行駛里程未達到60萬千米但使用年限達到8年時，退出網約車經營”［8］。這就導致2019年 《網絡預約出租汽車經營服務管理暫行辦法》修訂前的一些網約車駕駛員出于個人利益不愿意換證。網約車平臺以訂單抽成為主要盈利模式，平臺為了盈利會向無證駕駛員派單，侵害了合法網約車駕駛員的權益。近年來，樂山市交通運輸局、樂山市道路運輸服務中心、樂山市交通綜合行政執法支隊多次約談一些因派單問題造成行業不穩定的網約車平臺，要求他們加快合規進程，整改派單機制，保障合法合規駕駛員的利益。

為促進巡游出租車轉型升級，各級交管部門都鼓勵巡游出租車接入大型網約車平臺接單，拓展巡游車服務模式，實現 “網巡一體化”。但課題組在調查中發現，樂山巡游出租車的 “網巡一體化”并不如人意。許多巡游出租車駕駛員反映，平臺總是給他們派發距離乘客較遠但目的地又特別近的訂單，導致空駛現象十分嚴重；或者在非高峰時段卡單，乘客雖然在平臺上選擇了出租車卻不讓加入平臺的巡游出租車駕駛員接單，最后乘客被平臺誘導選擇使用快車。只有在高峰時間段，當平臺網約車無法消化這些訂單的時候，平臺才會給巡游出租車駕駛員分訂單。

2020年11月，國務院辦公廳印發的 《全國深化 “放管服”改革優化營商環境電視電話會議重點任務分工方案》要求各地簡化、優化網約車行業市場準入制度［9］。但有限的市場隨著大量網約車公司的涌入，市場利潤被不斷攤薄。這使得大多數的網約車平臺經過了前期的以低抽成吸引駕駛員加入搶占市場的階段后，為達到持續盈利目的，抽成比例有所提高。調查發現，樂山有的網約車平臺對每單業務的抽成比例已高達35%，嚴重影響駕駛員的勞動收入。許多駕駛員為維持收入不得不延長在線服務時間，擠壓個人休息時間，導致服務質量下降，并造成一定的安全隱患。

四、關于加強網約車管理的對策建議

網約車是互聯網技術發展的產物，屬于出租汽車行業的 “互聯網+”新模式，是平臺經濟和共享經濟的典型代表，其本質仍然屬于出租汽車行業。確定其性質定位之后，監管部門對網約車的管理其實就是對傳統行業新業態的管理，需要隨新情況的出現及時采取相應措施。因此要結合行業特點，充分發揮網約車發展所涉及到的交通運輸、公安、發展改革、通信、人力資源和社會保障、銀行、稅務、市場監管、網信等部門的服務、管理職能，加強網約車行業事前、事中、事后全鏈條聯合監管；要明確平臺在經營者信息核驗、產品和服務質量、平臺索權、數據安全、勞動者權益保護等方面的相應責任，維護市場公平競爭秩序，保障乘客和駕駛員合法權益，促進網約車行業規范健康持續發展，更好地滿足人民群眾的出行需求。

（一）加強對網約車平臺的數據監管

根據2022年5月交通運輸部印發的 《網絡預約出租汽車監管信息交互平臺運行管理辦法》，加快市一級交互平臺的建立，嚴格按管理辦法督促所有網約車平臺及時準確向行業平臺傳輸公司車輛信息、駕駛員信息等基礎靜態數據以及訂單信息、經營信息、定位信息、服務質量信息等動態數據，確保傳輸數據的完整性、規范性、及時性、真實性等，提升數據傳輸質量［4］。加大對網約車平臺數據的監管力度，組建交通、公安、網信等部門的聯合執法組，對網約車平臺開展常態化的執法檢查。督促各網約車平臺落實企業主體責任，及時清退不合規車輛、駕駛員，提高各平臺合規率；公開計程計價方式，公開派單機制，促進網約車市場公平競爭、合規經營，對平臺違法行為依據規定進行處罰。監督聚合平臺加強對接入的網約車平臺公司經營資質的審核把關工作，督促網約車平臺對車輛和駕駛員從業資質嚴格把關，共同承擔起安全保障責任。建立樂山網約車平臺合規率定期排名制度，對檢查中發現的接入不合規車輛和駕駛員的平臺及時向社會進行公示，并將有關情況作為服務質量信譽考核和創先評優等事中事后監管措施的重要依據。

（二）規范市場競爭行為

2021年9月，交通運輸部辦公廳印發 《關于維護公平競爭市場秩序加快推進網約車合規化的通知》要求各地加快推進網約車合規化進程［10］。合規經營是網約車行業的底線和發展基石，是維護市場秩序的重要保障。交通部門要聯合發改、市場監督、網信等部門，加強對網約車市場競爭行為的規范，嚴厲打擊擾亂市場秩序的行為。根據2022年1月四川省交通運輸廳、四川省發展和改革委員會、四川省市場監督管理局聯合發布的《四川省出租汽車運價管理規定 （暫行）》，嚴厲打擊個別網約車平臺公司為排擠競爭對手占領市場而采取的低價傾銷等行為；嚴厲打擊一些網約車平臺公司在其市場份額達到一定程度后，單方面調整計費規則，提高運價和駕駛員費用，損害駕駛員和消費者合法利益的行為。同時，完善行業退出機制。對出租汽車經營者、駕駛員有撤銷吊銷經營許可、從業資格證，或者收回車輛經營權等情形的，嚴格按規定處理，建立完善的市場準入和退出機制，維護有序競爭的市場秩序。規范行業商會協會的管理，充分發揮商會協會的紐帶作用，以高標準的行業規范倒逼市場主體自律。牢固樹立和貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念，充分發揮市場機制作用和政府引導作用，堅持優先發展公共交通、適度發展出租汽車的基本思路，不斷推進出租汽車行業結構改革。加快巡游出租車的 “巡網一體化”進程，努力構建巡游出租車與網約車互相補充、互相促進、合作共贏的出行服務體系。

（三）積極探索 “互聯網+”的有效執法

針對平臺經營的隱蔽性所帶來的監管新情況，要積極探索 “互聯網+”監管執法。加強信息化手段的應用，依托各級網約車監管信息交互平臺，提高執法效能，提升監管執法精準化、智能化水平。通過采集、存儲、匯總、分析行業相關運營數據，為調控運力數量、評價行業服務質量、制定價格政策等工作提供科學、準確的依據，有效提高政策的科學性和公信力。充分運用道路監控數據、網約車監管平臺數據和交通行業數據，進一步加強交通執法部門與公安交警部門的聯勤聯動，強化街面執法和窗口處理的對接，圍繞主要交通樞紐、商圈及旅游景點等重點區域，加強路查路檢與大數據分析執法，嚴厲打擊未取得經營許可擅自從事或變相從事網約車經營活動的違法行為。完善網約車平臺監督執法機制，統計分析各網約車平臺合規率數據，對不達標平臺公司開展重點監管。鼓勵全社會共同參與網約車合規運營的監督工作，向社會公開舉報違規違法線索的渠道，便于行業主管部門及時發現、查處。對在監管中發現的平臺公司違規違法行為，依其違規違法程度依法責令平臺公司整改。對經依法依規處理后仍拒不改正的，報經市政府同意后，可組織發起聯合監管進行處置，包括責令網約車平臺公司暫停區域內經營服務，暫停發布、下架移動互聯網應用程序 （APP），停止互聯網服務，停止聯網或停機整頓等。

（四）切實保障從業人員合法權益

認真貫徹落實2021年7月人力資源和社會保障部等八部門聯合發布的 《關于維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》等有關文件，積極會同有關部門指導督促網約車平臺公司依法合規用工，科學制定平臺派單規則，規范定價行為。各平臺不得用大數據算法極限收割司乘人員權益，不得把經營風險轉嫁給駕駛員。督促平臺完善利益分配機制，降低過高的抽成比例，不能以 “沖單獎勵”等方式誘使駕駛員提供超時服務等，保障駕駛員獲得合理勞動報酬和休息時間，確保安全運營。不間斷實施交通運輸新業態平臺企業抽成 “陽光行動”，著力規范交通運輸新業態企業經營行為，推動企業計價規則、抽成規則等經營策略公平透明，保障從業人員的知情權和監督權。同時，鼓勵網約車平臺企業根據實時供求關系、客戶購買力、樂山巡游出租車單位價格、高峰時段激勵調價等一系列因素合理制定計價標準，有效維護市場秩序，確保消費者得到優質服務。

（五）加強網約車平臺公司的信用監管

在加強數字監管、協同監管、行業自律和社會監督相結合的綜合監管體系建設的同時，加強對網約車平臺公司的信用監管。建立平臺公司信用檔案，將濫用市場支配地位限制交易、單邊簽訂排他性服務提供合同等不正當競爭行為記入信用檔案，根據信用記錄開展公共信用綜合評價。監管部門以公共信用綜合評價結果為依據，對平臺公司實施差異化監管。對風險較低、信用較好的平臺公司適當減少檢查頻次，對風險較高、信用較差的加大檢查力度和頻次，引導平臺誠信依法經營。同時，積極支持和引導平臺加強內部信用建設，提升自身治理能力。鼓勵平臺根據信用狀況對經營者實施差別化的管理和服務措施，為守法誠信的經營者提供更多的優惠便利，對違法失信的經營者進行堅決治理乃至清理出平臺，引導平臺經營者規范自身行為，維護消費者合法權益。