黑龍江省鄉鎮政府社會治理能力提升對策

蔡德發 王澤鵬

摘? ?要：基層治理是國家治理的基石，也是實現國家治理體系和治理能力現代化的根基。鄉鎮政府作為五級政府中的最基層政府，是鄉鎮社會的公共管理者和服務者，其治理能力直接影響著國家的治理水平和人民的生活質量。鑒于此，借鑒邁克爾·波特提出的政治治理能力、經濟調控能力、文化建設能力、生態保護能力、社會保障能力，即“五力”模型，對黑龍江省鄉鎮政府社會治理能力進行分析，并提出完善鄉鎮治理體制、加大財政投入力度、健全社會保障機制等對策建議。

關鍵詞：黑龍江省；社會治理；鄉鎮政府；治理能力

中圖分類號：C935? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2023）06-0016-03

一、黑龍江省鄉鎮政府社會治理能力現狀分析

（一）政治治理能力

在政策執行上，黑龍江省各級政府積極督查干部作風，成為提高工作效率的根本保障。但是還有提升的空間。比如，在基層治理上，需要解決主體單一問題，以處理好各主體之間復雜關系，避免在承擔責任上相互推諉現象；在人力資源建設上，作出積極主動改進，以提升干部隊伍素質。吸引高校畢業生進基層，如2021年黑龍江實施“助力鄉村振興萬人計劃”公開招聘大學生到村（社區）任職，共計聘任4 659人。全省下轄13個地級行政區全部參與萬人計劃，建立新時代干部隊伍。在危機處理上，采取積極的預防措施；在監督管理上，實行“放管服”，強化基層監督。

（二）經濟調控能力

在經濟發展方面，通過鄉鎮政府對農業經濟發展的大力支持，使目前鄉鎮經濟發展良好。城鄉人均收入在逐步提升，恩格爾系數在逐漸縮小，人民生活水平在日益提升。在財政方面，黑龍江省鄉鎮政府采取強化鄉鎮財政職能和強化鄉鎮財政管理機構的方式，對鄉鎮政府的財政收支數據進行信息化處理，不斷加強對財政上的管理，完善黑龍江省鄉鎮政府的財政收支體系。詳見表1。

（三）文化建設能力

黑龍江省鄉鎮政府不斷提升文化建設的投入力度。例如，在教育上，加大對校舍的建設和翻新修繕力度，對農村義務教育薄弱的學校重點建設，到2020年年底，全省100%初中小學達到標準化，助力提升我國學齡兒童升學率和九年義務教育鞏固率，所有縣域（144個縣、市、區、企）全部實現義務教育基本均衡發展。“全面改薄”項目累計投入35.7億元，覆蓋項目學校1 031所，改造校舍面積175萬平方米，購置圖書280萬冊、課桌椅18.9萬套、計算機教學儀器設備77萬臺套件，農村薄弱學校“20條底線要求”全部達標。在鄉風文明建設上，通過建成文化服務站等手段，改善居民居住環境。

（四）生態保護能力

黑龍江省有著豐富的自然資源。全省鄉鎮政府為應對空氣質量污染問題，實行了對空氣污染物進行合理防護和治理的措施。比如，逐步減少村民冬季對煤炭的使用量，推廣新型取暖方式；減少并逐步禁止秸稈焚燒，利用秸稈發酵發電方式防治污染，其中黑河市連續2年秸稈焚燒實現“零火點”，空氣環境優良天數穩居全省前列。加強廁所革命和垃圾分類建設。例如，齊齊哈爾農村生活垃圾“收運場所”覆蓋率達到90%，農村廁所改造達到近6萬戶；又如，雙鴨山市建設4 888個農村室內廁所，畜禽糞便標準化處理設施配套率達100%，畜禽糞便資源利用率達86%以上。目前，鄉村地區的空氣質量已有大幅的提升。

（五）社會保障能力

目前，黑龍江省鄉鎮地區的醫療保險已基本實現全面覆蓋，基本做到對鄉鎮居民大病保險的廣泛覆蓋，鞏固大病保險保障水平。2020年城鄉居民大病保險起付線為1.2萬元，政策范圍內繳費比例為60%，最高不低于30萬元。其中，戶籍貧困人口最低繳費標準為6 000元（低于此標準無需調整），報銷比例為65%，無上限。從2021年1月1日起，全省城鄉居民大病保險最高限額將提高到50萬元，有條件的市（縣）可以取消最高限額。經營大病保險業務的商業保險公司必須保證全市資金統一收付、統一使用。農村最低生活保障覆蓋范圍逐步擴大。

二、存在的主要問題與成因分析

（一）存在的主要問題

1.政治治理能力較弱。一是隨著社會經濟的快速發展，對于鄉鎮政府治理人員的素質能力要求提高，但是在黑龍江省鄉鎮政府治理過程之中，其人力資源不能滿足加強治理的需求。雖然黑龍江省為引進高素質基層鄉鎮人才，開展了“大學生到村任職”“三支一扶”等政策，吸引高素質人才到鄉鎮工作，但是從留任率的角度分析其效果不甚理想，大多數人才屬于短期服務，真正長期留任基層的服務者不足20%。2020年度“三支一扶”財政補助資金2 749.7萬元已于2020年底全部撥付各有關市縣；2021年度“三支一扶”財政補助資金2 530萬元已提前撥付有關市縣。此外，對在任鄉鎮人員的培養重視程度不夠，對人才素質的提升和專業知識的積累缺乏重視。二是在提供公共產品和服務過程時，鄉鎮政府處于決定性的主導地位，公眾參與決策機會較少。鄉鎮政府公信力不足、權責失衡。三是政策執行成本高、速度慢，部門之間相互推諉現象時常出現。四是法治理念淡薄，在依法行政方面經常出現執法不嚴現象。

2.經濟調控能力不足。黑龍江省鄉鎮政府存在財政能力不足的問題。黑龍江省各縣下發給各鄉鎮的經費和實際需要金額不匹配，鄉鎮財政力量水平低，預算管理只存在于形式，缺乏科學、嚴謹、規范性。財政資金監管難，存在缺陷，鄉鎮財務鄉鎮使用縣級監管，這種監管方式雖然有利于資金的合理使用，但是也會導致信息失真的問題。另外，黑龍江省鄉鎮政府資金不充足，因此對農業生產技術人員的支持和對農業結構的調節能力有限、力不從心，導致農業經濟發展受限，農村地區經濟發展程度不高。

3.社會保障力度不大。目前，黑龍江省鄉鎮政府社會保障能力發揮不充分，主要體現在兩個方面：一方面，在養老保險方面。目前，黑龍江省人口外流嚴重逐漸老齡化，較早進入老齡社會。養老保障資金的主要來源僅有中央政府補貼金70元每月發放，其余地方政府補貼、個人繳納和社會資助具有很強的不確定性。農村低保標準雖在不斷提升，由每人每年3 900元提升到4 017元，但是和其他地方相比仍差距較大。黑龍江省由于鄉村位置問題，農村五保戶實行分散供養，但是，分散供養的金額比較低，每年僅6 394元。另一方面，黑龍江省醫療保障不完善，新農合致力于為農民解決看病難的問題，但是大部分費用還是由農民自己支付，在面臨疑難雜癥、富貴病時，看病難、看病貴還普遍存在。另外，鄉村地區醫療設施不完善，醫保制度還存在一定缺陷。

（二）成因分析

1.鄉鎮管理體制不完善。對黨的核心領導作用意識需要進一步加強，重業務輕黨建，對基層黨組織發展認識不足。鄉鎮行政人員自身的素質較差，面對鄉村地區的各項工作事務時，工作效率不夠高。鄉村地區的多變化情況要求行政人員具備更全面、更靈活的能力才可以適應服務和管理工作，但現實生活中，行政人員的工作能力不強，管理知識缺乏。村干部老齡化嚴重，僅對上級安排的工作進行執行，新知識沒法學習，新理論沒能力接受，新技術沒辦法傳達，缺乏對政府政策的理解和對相關精神的落實。

2.鄉鎮經濟不發達。目前，黑龍江省鄉鎮政府更多地還是依賴地方財政，社會力量支持不充分。財政收入少、支出多，收支不平衡。由于不充足的經濟發展資金，導致對鄉鎮地區文化和環保上投入更少，鄉鎮政府治理能力提升很大程度上受到財政資金不足的制約。除此以外，解決三農問題一直是鄉鎮政府的重中之重。目前，黑龍江省第一產業發展有待加強，機械化、現代化、產業化水平還不高。農民收入有限，生產經營的知識薄弱，只憑借農產品獲得收入難以獲得更高發展。在農村發展方面，農村的老齡化程度加快，人口流失較為嚴重，制約了當地經濟的發展。

3.社會保障能力弱。目前，黑龍江省社會保障體系相對合理但不完善，各部門溝通協調機制較差，在人力配置和資金使用方面缺乏宏觀控制，基本保障網絡信息建設亟待加強。隨著對保障要求的不斷提高，自身問題也逐漸暴露。就基本保障的實施過程而言，農村地區對基本保障實施的監督機制比較完善，包括政府監督和民眾監督兩部分。同時，保證了群眾的知情權，能對保障的相關信息進行公開。但在社會保障資金的管理方面存在一些問題，如資金的收支不明確，對資金的投資建設也不夠合理。另外，黑龍江省的基本保障網絡信息建設仍需完善，隨著保障需求的不斷增加，管理農村基本保障的相關部門自身的問題也不斷凸顯。

三、提升黑龍江省鄉鎮政府社會治理能力的對策建議

（一）完善鄉鎮治理體制，推進治理能力現代化

一是堅持黨的領導，為提升鄉鎮政府社會治理能力提供強有力的政治保障。要堅持從嚴治黨，推動黨員干部自身素質的提升，從而推動鄉鎮政府的發展。堅持鄉鎮黨組織在基層工作中的核心地位。密切聯系群眾，了解群眾需求，建立服務站解決群眾問題。加強監督力度，對出現的紀律問題嚴肅處理。二是提升鄉鎮政府工作人員專業素養，樹立其服務意識，以發揮人民的主體作用。定期組織干部培訓，健全考核機制，實行嚴格的考核制度，創造危機管理環境，定期對行政人員考核，督促其完善不足之處。三是促進農民和社會組織的協同治理。鄉鎮政府要積極采取開通熱線電話、接待日等措施，鼓勵引導更多民眾參與到協同治理當中。

（二）加大財政投入力度，著重發展鄉鎮經濟

一是大力發展鄉鎮經濟，以經濟的發展帶動財政收入的增長。比如，哈爾濱市為助力農業發展建設，投資百億建造亞洲最大農產品博覽中心。制定鄉鎮經濟發展規劃充分利用資源優勢，提供良好的政策，支持私營企業發展。推動農業產業現代化，比如，蘭西縣實行“生產托管+農村金融+農業保險+糧食銀行”的全程托管服務模式，轉變農業生產方式，促使小農戶與現代農業有機銜接、建立數字大棚等，延長農產品產業鏈，比如：盛產馬鈴薯地區可以招商引資，吸引企業建立薯片生產工廠，農戶既可以把成熟的馬鈴薯銷售給企業，又可以到企業去工作賺取勞動報酬。吸引外來投資，拓寬資金來源渠道。二是進行財政收支結構調整，增加能夠帶動經濟發展的財政投入力度，如對基礎設施建設的投入。深化財政體制改革，減少不必要支出，堅持不懈防控鄉鎮政府債務風險。三是培養新型農民，創新三大產業融合發展模式，利用產業振興平臺，推動科技興農。

（三）健全社會保障機制，提高社會保障水平

一方面，不斷完善基本社會保障。應針對老齡化程度加深問題，加大養老設施的建設和投入力度，如建立農村養老院、老年活動中心、老人學堂，給老年人創造良好的生活環境。整合社會保障資源，對已有的社會保障體系進行適當的改變，如保障老人經濟來源、養老金發到實處。積極宣傳養老金的好處，吸引更多人參保，提高參保意識。實現資金來源的多元化，充分發揮社會力量提供資金支持。另一方面，推進城鎮化發展進程，提升城鎮的網絡信息化水平，推動城鎮發展現代化。創造更多的就業機會，解決下崗職工安置和再就業問題，成立就業指導機構，對不同就業群體提供針對性的就業意見。

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