河長制對錳三角地區礦業企業環境治理水平的影響機制與路徑研究★

徐雅城

（吉首大學 商學院， 湖南 吉首 416000）

0 引言

國務院在《水污染防治行動計劃》中指出，要嚴格治理水污染問題。同時，生態環境部等17 部門在《深入打好長江保護修復攻堅戰行動方案》中強調，長江流域需重點控制“錳三角”區域清水江等水體的重金屬污染[1-3]。在此背景下，各級政府認真部署，全面推行河長制，將河長制作為打好水污染防治攻堅戰的重要抓手[4-6]。錳三角地區作為目前世界上最大的錳礦石和電解錳的生產基地，以生產加工電解鋅和電解錳產品為主，是各縣財政收入的主要來源，帶動了當地的GDP 增長。但是，在礦業企業經濟得到快速發展的同時，也造成了長期嚴重的水環境污染問題。據相關數據統計，來自于礦業企業廢水直接排放達到12～15 億t，占有色金屬工業廢水總量的30%。礦業企業是水污染環境治理的責任主體，也是河長制對水污染治理的重點整治對象。

1 錳三角地區礦業企業環境治理現狀

2021 年，中共中央、國務院《關于深入打好污染防治攻堅戰的意見》中指出，要加強渝湘黔交界武陵山區“錳三角”污染綜合整治[7-8]。在省、州、縣三方面的共同努力下，在環境治理方面取得了階段性重要成果。但是，錳三角地區礦業企業環境治理問題仍然尚未解決。目前，錳三角地區礦業企業環境治理主要受到以下方面的限制：礦業企業環境治理參與度不足、礦業企業內部缺乏資金保障和技術支持以及礦業企業外部的監督和執法機制尚未完善。

1.1 錳三角礦業地區礦業企業環境治理參與度不足

錳三角地區礦業企業環境治理水平的提高受企業對環境治理參與度不足的制約。

1）錳三角地區礦業企業在環境治理方面缺乏足夠的環境意識和環境保護責任感。錳三角地區礦業企業不重視減少污染和排放問題。以位于錳三角地區的南方錳業公司為例，該公司曾將礦井排水直接排到河流中。

2）錳三角地區礦業企業在環境治理方面缺乏明確的目標和規劃。錳三角地區礦業企業在高利潤的刺激之下，采取無證開采、關閉礦山前未履行生態修復和土地復墾義務等不當方式，對礦源過度開發，且后續沒有采用如污染治理技術等環境治理方法，從而導致錳三角地區環境污染較嚴重。

3）錳三角地區礦業企業缺乏參與合作意識。礦業企業缺乏與環境保護部門和利益相關方的有效溝通與合作，導致環境治理問題由政府承擔。以秀山縣為例，秀山縣共有23 個錳渣場，除了在用的渣場由生產企業承擔治理外，其余無主或無治理能力的渣場，全部由政府承擔治理責任。

1.2 錳三角礦業地區礦業企業資金不足和技術缺乏

錳三角礦業企業環境治理水平的提升受環境治理成本高和技術缺乏的影響。

1）礦業企業污染治理設施的建設運營成本較大。錳三角地區屬于武陵山欠發達地區，武陵山地區因地勢陡峭、交通不便等地理條件限制，基礎設施建設的成本較高，從而導致礦業企業運營成本高，影響內部資金的充分利用。錳三角地區礦業企業在環境治理時外部融資環境較差。以錳三角地區湖南湘西州為例，截至2022 年末，湖南省綠色貸款余額超62 351.5 億元，其中，湘西州綠色貸款僅109.4 億元。錳三角地區礦業企業內部資金流動不足，還沒有充足的綠色貸款等外部資金的支援。在此背景之下，錳三角地區礦業企業在節能環保、降污排減上的投入資金將會更少，從而影響環境治理水平的提高。

2）錳三角地區礦業企業環境治理水平的提高受企業缺乏技術的創新和高新技術專業人才的影響。錳三角地區礦業企業缺乏有效的清潔生產、“三廢”利用的新技術、新工藝，礦業企業無法從源頭上進行防污減排。據人民資訊網報道，錳三角地區存量錳渣約4 000多萬t，每年新增數百萬噸。錳渣含有硫酸、重金屬等有害物質，會嚴重污染當地的水源和土壤。另外，錳三角地區地處武陵山欠發達地區，企業的經濟實力與薪資待遇，導致企業難以留住高科技人才，企業自主創新的能力不強。

1.3 對錳三角礦業地區的監督與執行力度不足

政府、媒體和公眾對礦業企業的環境治理監督和執行力度不足，為錳三角礦業企業逃避環境治理責任打開了方便之門。

1）錳三角礦業企業地跨三省，政府的監督和執行能力不足。錳三角地區位于湖南（湘）、重慶（渝）和貴州（黔）三省市交界地區，由于地區橫跨三省，傳統的行政區行政理論主張，每個行政轄區由不同的治理主體管理，單個地方政府不能跨越行政轄區的邊界對另一轄區的公共事務行使管轄權。各地方政府處于自身立場，對其地方礦業企業污染排放和環境治理的監督力度不同，甚至個別政府缺乏該地礦業企業的監督。由于錳三角地區的特殊地理位置，導致上游礦業企業的污染流入下游的礦業企業，出現同行企業在水污染治理過程中的甩鍋避責現象。

2）公眾和媒體對錳三角礦業企業的監督存在不足。媒體對錳三角礦業環境污染問題和環境處罰的報道一定程度上將提高錳三角礦業企業對環境的重視程度。然而，通過網絡搜索發現，有關對礦業企業污染環境進行相關處罰的報道較少。由于媒體對錳三角礦業企業環境問題的報道較少，導致公眾忽略了礦業企業污染所帶來的危害。

2 對錳三角地區礦業企業環境治理的河長制管理機制

2.1 法律法規機制

河長制是一項環境管理制度。實施河長制后，從中央到地方政府，紛紛采取相關法律措施來明確礦業企業環境治理責任[9-10]?！吨腥A人民共和國水污染防治》中明確指出，礦業企業需要采取有效的措施，較少排放或防止污染排放。礦業企業在礦山開采過程中必須進行生態環境修復，保障礦區水環境的恢復和改善。湘西人民政府在關于印發《湘西自治州“十四五”生態環境保護規劃》的通知中明確指出，要嚴格實行礦業企業排污總量控制和許可制度，落實企業危險廢物污染防治主體責任。河長制相關法律法規明確指出了企業在環境治理中的重要地位，礦業企業只有提高自身環境治理意識，遵守相關法律法規，確保自身的合法性，才能避免不必要的法律糾紛和監管風險。

1）河長制賦予了河長在水資源管理和生態環境保護方面的責任和權力。河長們可以要求錳三角礦業企業制定環境保護方案和工作計劃，并核查其執行情況，確保錳三角礦業企業按照要求采取必要的環保措施。礦業企業將對運營過程進行全面的環境評估，并建立有效的環境監測體系。通過定期監測環境因素，及時發現和糾正潛在的環境問題，從而解決錳三角地區礦業企業在環境治理上缺乏明確目標和規劃的問題。

2）河長制管理機制明確了環境保護職責的分工和管理機構。環境評審部門有權對環境影響較大的項目進行環境評估和審批。環境權益部門有權對于破壞河流環境和水資源的行為進行調查、取證，相關責任單位和個人將承提相應的法律責任。明確的環境保護職責分工在處理污染企業方面發揮著監督、指導和約束的作用，有利于企業遵守環保法律法規，減少污染物排放，保護生態環境。

2.2 科技融資機制

科技融資機制是指在河長制實施過程中，政府、銀行和融資機構對礦業企業在環境治理方面所提供的技術和資金支持，以達到錳三角地區礦業企業提高環境治理水平的目的，從而實現水環境治理[11-12]。

1）從資金來看，一方面，中央政府希望地方政府通過設立環境治理專項基金和出臺稅收減免政策，對礦業企業投資和研發環境治理相關設備等方面給予一定比例的稅收減免，從而減輕錳三角礦業企業的內部資金負擔，鼓勵企業加大對環境治理的投入。另一方面，地方政府鼓勵銀行和金融機構為環境治理的企業提供優惠貸款。政府與金融機構合作，設立專門的環境治理貸款項目，以較低的利率、較長的貸款期限為企業提供外部資金支持。以貴州省為例，貴州省設立生態環境專項資金147 億元，并與國家綠色發展基金股份有限公司簽署了融資協議。

2）從技術來看，河長制要求錳三角地區政府部門提供技術指南，幫助錳三角地區礦業企業了解和應用先進的環境保護技術。在河長制實施下，鼓勵錳三角地區技術創新，在環境保護領域推動科技進步。錳三角地區政府通過設立科研項目、組織技術交流和合作等方式，吸引外部人才流入錳三角地區，推動企業和科研機構開展環境治理技術的研發和創新。以重慶市為例，一方面，重慶市人民政府建立技術支撐體系并發布水污染防治等實用環保技術指南，幫助企業了解環境保護技術。另一方面，重慶市礦業企業與國家級環科院、市環科院以及國內專業技術機構合作，開展電解錳企業生產工藝改造、污水處理和錳渣綜合利用等方面的專項研究，最大限度控污、減污。

2.3 協同治理機制

協同治理機制是指在河長制中，通過建立跨部門、跨區域的協調機制，使相關部門能夠共同參與礦業企業環境治理工作[13-14]。

1）在協同治理機制下，河長制要求各政府部門加強監管和執行力度。各級河長組織、環保部門、水利部門和礦業主管部門等形成工作聯動，加強對礦業企業的監管和執法力度，避免各部門之間存在信息孤島和監管漏洞，促進了環境治理的全面性和連續性。各政府跨部門、跨區域對錳三角地區礦業企業環境治理進行監管，將會打破原有的單個地方政府不能跨越行政轄區邊界對另一轄區的公共事務行使管轄權的原則，實現錳三角地區礦業企業環境治理由跨區域聯合部門共同治理。

2）河長制要求建立水環境監測和信息發布機制。各級河長組織需要收集和發布與河流水環境有關的數據和信息。礦業企業在環評審批、排污許可等環節需要向相關部門申報信息。通過河長制，礦業企業的環境信息可以及時、全面地匯集到河長組織，實現了監管部門與企業間的信息共享，對企業環境治理提供了更多的數據支持。在實現信息監管部門與企業間的信息共享后，就可以明確是上游的企業污染還是下游企業污染，從而避免礦業企業互相推卸責任。

3）在河長制的影響下，社會組織、媒體和公眾共同參與對礦業企業環境治理的監督。社會組織和媒體通過輿論監督，推動礦業企業提高環境治理意識。公眾作為礦業企業環境治理的利益相關者和最終受益者，參與對礦業企業環境治理監督，有助于建立更加公正公平的環境治理機制。政府、社會組織和公眾共同參與，將促進錳三角礦業企業可持續發展，實現多方共贏。