兒童早期福利的國外政策實踐與中國路徑選擇

廉婷婷 喬東平

兒童早期是生命周期的開端，機會與風險并存，需要高質量、多樣化、靈活性的福利供給。發達國家特別是OECD 成員國較早啟動兒童早期福利政策實踐，以應對兒童早期不平等、家庭養育能力不足、人口出生率低與結構失衡、人力資本不足等挑戰。2021 年，黨中央、國務院作出實施三孩生育政策及配套支持措施的重大決策部署，黨的二十大報告亦強調“建立生育支持政策體系”，包括對兒童早期養育的政策支持。，因此，有必要基于中國情境與國際經驗，從社會保障制度層面設計兒童早期福利整合支持的政策框架。本文以吉爾伯特社會福利政策的分配基礎、分配內容、服務輸送與資金來源為分析框架，選取四類兒童早期福利政策實踐的國別代表，分析其經驗，明確責任分工、對象資格、福利內容、遞送機制、質量標準、管理機制等要素，探究如何通過福利制度設計投資兒童早期發展，為我國兒童早期福利政策體系完善提供參考。

一、兒童早期福利的概念框架與國際共識

（一）兒童早期發展與兒童早期福利

兒童早期主要有0—3、0—6、0—8 三種年齡段界定（岳愛等, 2019；Laveric & Jalongo,2011）。針對兒童早期的討論集中于教育、照護和發展等領域。聯合國以及相關研究采取“兒童早期發展”的概念，支持兒童身心成長，保障每個兒童“最大限度地存活與發展”，OECD 國家使用“早期兒童教育與照護”框架保障兒童權利、支持家庭發展，為有工作的父母提供早期教育和托兒服務（Moss, 2012）。前者通過干預兒童早期階段的身心發育保障權利平等；后者強調實施早期教育與照顧的整合性項目（Haddad, 2002）。但是，何為兒童早期福利未達成共識①以“兒童早期福利”與“早期兒童福利”為主題詞在中國知網無法檢索到有效文獻。1985年Meckel R.A.發表的文章“Protecting the Innocents: Age Segregation and the Early Child Welfare Movement”提及“兒童早期福利”但未解釋內涵。本文對“兒童早期福利”的概念進行界定，避免“早期兒童福利”可能引起的“兒童福利”的早期階段的誤解。。從我國兒童福利保障實踐看，偏重俠義上的福利，更多聚焦于救助，為困境兒童提供相應的基本生活與健康保障，“特殊兒童”和“保基本”是主要關注點；廣義福利涉及直接面向兒童的義務教育服務、基本醫療健康保障等。我國兒童福利的部分內容回應了兒童早期階段的需要，但尚未從社會保障制度層面協同設計兒童早期福利整合支持框架。

兒童早期福利框架整合性地回應兒童早期及其家庭的福利需要。不僅以兒童為本位關注兒童的需要，還側重兒童所在家庭的需要，強調生命全周期的福利設計。通過制度性的福利供給滿足兒童及家庭的福利需要，特別是對弱勢兒童特殊需要的福利回應。國家、社會如何通過資源調配回應兒童早期的成長需求以及其外延的家庭發展需求是兒童早期福利設計的核心議題，是對兒童早期發展供需關系的制度性平衡。

基于此，本文提出“兒童早期福利”概念，即國家、社會、市場等主體以兒童最大利益為宗旨，為滿足0—6 歲兒童及其家庭普遍和特殊的福利需要而采取的任何福利供給形式和保障制度措施，以實現兒童福祉。兒童早期福利注重對兒童權利以及兒童福利需要的服務、現金、實物等方面的制度回應，強調國家、社會、市場等不同供給主體與家庭在兒童早期福利需要回應中的關系和責任共擔，具有公益性、普惠性和非營利性的特征。

兒童早期福利政策既是對兒童早期福利制度的整合性設計，又是兒童福利政策的重要組成部分，是政府通過采取經濟性、服務性等國家干預手段回應0—6 歲兒童的現實需要而實施的一系列方針或行動準則，回應兒童早期福利需要，保障兒童早期基本權利。政策具有預防性、補救性、發展性等不同特性，包括以促進特殊兒童和普通兒童生存發展與健康成長為目的的政策內容，以國際公約、法律、行政法規與規章等形式呈現。

（二）實施兒童早期福利的國際共識

生命初期是兒童大腦發育最快的時期，將對個體、家庭、社會與國家發展產生重要影響。相關政策和行動為個體成長以及認知、社交和情感技能增強的機會提供基礎（Conti &Heckman, 2013）。20 世紀90 年代以來，以艾斯平·安德森為代表的學者提出以“兒童為中心”的社會投資戰略，意在消除兒童貧困和極端經濟不平等（Esping-Andersen, 2002）。研究表明，在兒童早期階段實施有效的干預措施具有更高的成本效益，可以提高后期的學習能力和學術成就、減少健康方面的不平等、降低犯罪及暴力的發生率，并能提升個體成人時期的健康水平與經濟能力、個人福祉及生產力（Dua etal., 2016）。同時，兒童早期投資具有利益外溢性，包括為勞動力市場積累人力資本，緩解社會分層的固化趨勢，促進代際公平，提高公共資金的回報率等（孫艷艷, 2015）。接受高質量早期照護與教育服務的兒童能夠在短期內（部分是長期內）改善發展結果，在消除貧困和不公平方面的干預效果明顯優于后期（Abbott etal., 2003；Carneiro & Heckman, 2003）。

兒童早期的政策規劃與行動是國家滿足兒童早期需要的福利手段，有助于解決兒童早期發展的問題。聯合國兒童基金會（UNICEF）《1979年世界兒童狀況》引發國際社會對兒童生存和發展問題的關注。2000 年《達喀爾行動綱領》確定早期兒童照顧和教育是終身學習的基礎。同年，UNICEF 發表以“兒童早期”為主題的《2001 年世界兒童狀況》報告。《2014 年人類發展報告》指出，“雖然政府在民眾的生命周期中為其提供與日俱增的醫療、教育以及社會福利開支，卻并未在早年關鍵階段支持其能力的發展”（聯合國開發計劃署, 2014）。目前，美國、英國、瑞典、日本、新加坡等發達國家以及印度、巴西等發展中國家相繼建立了兒童早期綜合支持計劃。

二、國外兒童早期福利政策行動的類型分析

根據兒童福利領域常用的補缺型/選擇型與制度型/普惠型的劃分（Wilensky & Lebeaux,1965; Titmuss, 1968），本文把發達國家兒童早期福利分為四類進行分析：典型補缺型、典型普惠型、兼容普惠型、由選擇型轉向普惠型，分別以美國、瑞典、英國和日本為代表。以吉爾伯特社會福利政策分析為框架，系統梳理各國兒童早期福利政策的特點，根據我國當前兒童早期福利發展階段和未來發展方向依次呈現四種類型兒童早期福利政策框架。

（一）典型補缺型：以選擇性福利為主要形式的美國兒童早期福利設計

美國兒童早期福利覆蓋范圍廣、投入大，具有立法先行的特征。國家有條件地為早期處境不利的兒童提供支持，建立基層化福利服務輸送體系和多樣化現金援助體系。盡管部分服務有普惠趨勢，但整體呈補缺取向。從政府資金使用和分配上可以看出，現金援助和服務保障等是現實主義取向的，傾向于支持因家庭能力不足、不能享受良好早期養育環境的兒童。主要特點如下。

第一，政策關注處境不利兒童的保教和健康。美國在20 世紀30 年代實施0—6 歲兒童整體教育計劃，1965 年實施開端計劃（Head Start Project），《開端法案》（1981）規定為貧困家庭的學前兒童提供醫療、教育、營養、社會適應等免費服務。2019 年出臺《工薪家庭兒童保育法案》，要求系統支持殘疾嬰幼兒的需要，更好地協調照顧和護理服務等；建立幼兒保育計劃，符合申請條件的家庭都能獲得相應的服務；規定聯邦政府和州政府在0—13 歲兒童保育方面的資金分擔比例，面向3—4 歲兒童保育項目全面普及，提供全時間段服務①詳見Child Care for Working Families Act 原文.。通過實施“婦女、嬰兒和兒童特別補充食品計劃”，提供食品券、電子卡、健康體檢、膳食營養、咨詢服務等，為低收入家庭的婦女和0—5 歲兒童提供健康支持。

第二，實施以“開端計劃”為基礎的多領域福利服務的聯合供給。最初該項目為貧困兒童提供營養、教育、醫療、照顧等服務，滿足其早期成長需求。后續相繼出臺相關政策，完善項目管理標準、拓展服務時長到全天全年、鼓勵家長參與、擴大兒童資格范圍。為50 多個州的城市與農村的兒童及家庭提供多樣化服務，促使0—5歲兒童在中心、家庭、兒童保育伙伴等地點獲得全面發展①詳見HEAD START OFFCIE 關于該項目的公開資料，https://www.acf.hhs.gov/ohs/about/historyof-head-start.。2017—2018 年數據顯示，89 萬人（含孕婦6 千余名）獲得衛生服務、殘疾人服務、家庭服務中心服務和特定服務（如兒童危機干預與心理健康、受虐兒童保護服務、兒童支持計劃、育兒教育等）②詳見HEAD START OFFCIE 關于該項目的公開資料，https://www.acf.hhs.gov/ohs/reports.。政府一直維持兒童早期發展策略，將1995年面向0—3歲嬰幼兒的“早期開端計劃”與“開端計劃”合并，福利對象范圍進一步擴大，創新服務形式，擴大經費投入，提高服務質量，提供全階段、系統性服務。

第三，早期福利供給采取自上而下的遞送方式。美國衛生與公眾服務部（HHS）下屬的兒童和家庭管理局（ACF）負責出臺政策，投入資金并協調和監督各州工作③詳見Administration for Children and Families 網站，https://www.acf.hhs.gov/about/history.。5 歲以前低收入家庭兒童的早期教育與保育主要依靠福利部門完成，5—6 歲學前教育由教育部門負責。ACF 下屬的“開端計劃”辦公室和兒童保育辦公室(OCC)在早期護理和教育項目中提供資金、培訓和技術、監督等支持，強調國家責任的同時重視家庭功能的發揮，保障家庭擁有自主選擇兒童保育方式的權利④詳見《兒童保育法案》（Child Care Act1979）第1121 號法案中的解讀，https://www.congress.gov/bill/96th-congress/house-bill/1121/all-info.。

（二）選擇型轉向普惠型：以逐步普惠和綜合支援為頂層框架的日本兒童早期福利設計

日本兒童早期福利受少子化的影響逐漸形成覆蓋全周期、全領域的育兒支援制度，建立以《兒童福祉法》為框架的統一性國家政策體系和兒童早期綜合發展計劃。近年來，為應對少子化危機，育兒支援制度已由選擇性供給轉向普遍性供給，育兒責任的國家性和社會性更加凸顯。福利取向由“扶貧救助”取向轉變為兒童與家庭“自立與援助”取向，鼓勵多元主體參與支持兒童早期發展。日本分層次普惠服務是基于國情和經濟社會文化的新型福利選擇。主要特點如下。

第一，全面支援、全階段的綜合性兒童早期福利政策框架。1947 年《兒童福祉法》最早提出育兒支援服務，多次修訂后作為基本性和綜合性的兒童福利法律依據。一系列單行法律就照顧、教育、醫療、營養和家庭教育等作出規定：一是孕產婦納入兒童早期福利范圍，出臺《母子福祉法》為孕產婦及新生兒提供營養和健康服務等；二是建立以家庭為取向的育兒支援制度并推進其普惠式、全階段和綜合性發展。《新少子化對策》（2005 年）取消父母是職工的資格限制，鼓勵社區參與；《新少子化社會對策大綱》（2015 年）擴展育兒支援至全階段。《兒童及育兒支援法》（2019）推進幼兒教育、保育無償化（企業主導型限額內免費）；0—2 歲兒童低收入家庭保育免費。《關于強化兒童及育兒政策方案（試行）》（2023）逐步擴大育兒支援領域，涉及服務、津貼、育兒假等。

第二，形成保育、教育、醫療、保健、貧困救助、傷害預防等為核心的兒童早期服務供給與多樣化的津貼類型，福利供給責任由國家—社會—市場聯合承擔。實施“新支援制度”，明確三種給付類型和地方育兒支援的推進措施，由社會承擔所有費用，完善管理機制①育兒支援政策原文見:內閣府の政策.政省，https://www8.cao.go.jp/shoushi/shinseido/law/seishourei.html.。地方育兒形式及育兒機構類型多樣，呈現出運作市場化、申請資格認定規范化、機構類型多元化、監管全程性等特征，調動企業、社會福利機構、非營利組織和志愿者團體等多主體參與。

第三，通過“橫向網絡”和“縱向網絡”搭建全國性共助體制，實行信息共享機制。橫向網絡由兒童早期福利的各部門構成，縱向網絡由各個地方兒童育兒協會組成。日本厚生勞動省的雇傭均等與兒童家庭局、內閣府成立的兒童育兒總部負責國家層面的育兒支援制度及政策的推行、監督及管理，都、道、府、縣根據國家政策制定符合本地區實際情況的育兒支援政策。國家的社會保障審議會、兒童育兒協會和地方各級的兒童福利審議會負責監督。在服務遞送上，建立從國家再到市、町、村和基層兒童福利機構的渠道，通過兒童咨詢所、福利事務所和家庭兒童咨詢室、保健所和市町村保健中心、母子健康綜合支援中心以及各類育兒機構提供服務。

（三）兼容普惠型：以投資兒童及家庭為核心的英國兒童早期福利設計

英國兒童早期福利兼顧兒童與家庭，早期投資與兒童本位理念突出，政策具有延續性。英國強調托育與教育一體化，建立以兒童和家庭雙核心的現金津貼、服務保障、稅收優惠等供給體系，并通過稅收和儲蓄賬戶的形式調控福利資金，規避家庭育兒風險，減輕家庭責任，調節不同階層之間的福利水平。主要特點如下。

第一，兒童早期福利政策呈現體系化特征。《嬰兒生命保護法案》（1929）、《兒童法》（1908）、《母親和兒童福利法案》（1918）等明確提供兒童早期福利與保護。《國民健康服務法》（1948/2006）建立免費健康服務體系，《健康與社會保健法》（2012）②Health and Social Care Act 2012, https://services.parliament.uk/bills/2010-12/health and social care.html.導向公平、效率與國家責任結合，婦產與新生兒服務是重要內容。學前教育政策采取家庭支持取向，強調人力資本建設。1998 年《支援家庭》《幼兒保育稅收法案》《應對兒童保育挑戰：全國兒童保育戰略》等推進普惠性服務。《兒童保育十年戰略》（2004）和《兒童照護法》（2006）③詳見Childcare Act, https://www.legislation.gov.uk/ukpga/2006/21.促進了保教一體化進程。《每個孩子都重要》（2003）④詳見Department for Education and Skill, Every Child Matters, https://www.gov.uk/government/public-ations/every-child-matters.由事后救助轉向預防，重點關注貧困兒童、殘障兒童、孤兒院或家庭收養兒童、單親家庭兒童、吸毒或有不良行為的特殊兒童。《重要的0—3 歲》（2002）、《早期基礎階段方案》（2005）及《保護處境不利兒童：實踐指南》（2009）等改善全體兒童環境的同時關注弱勢兒童。《早期教育階段法定框架》建立早期保育與教育的標準，逐步強調質量與一致性，加強家庭與機構的合作。《兒童法》（2016）和《早期教育和兒童保育：法定指導》（2014/2023）①詳見Statutory guidance Early education and childcare, https://www.gov.uk/government/publications/early-education-and-childcare--2.作為兒童早期福利的綜合指引，明確規定對象資格、福利領域、服務內容體系、質量標準、收費標準和責任分工等。

第二，建立集保育、教育、社會服務、健康保健、發展咨詢等整合式早期服務體系和現金轉移支付體系。自“確保開端”（Sure Start）計劃實施以來，英國為5 歲以下兒童及其家庭提供早期教育與保育、大齡兒童課前與課后看護、家長與兒童互動游戲和活動平臺提供、保育員支持、衛生健康服務，并為家長提供教育、咨詢和信息服務，家長教育、產前與產后課程、家庭關系課程、拓展性家庭服務（如家訪）等（Hall & Eisenstadt, 2011）。所有學齡前兒童均享受免費醫療服務與營養咨詢服務。現金援助涉及16 歲以下兒童的福利津貼②詳見Claim Child Benefit, https://www.gov.uk/child-benefit/what-youll-get.、家庭津貼及產假、雙親離世兒童的監護人津貼③詳見Guardian's Allowance, https://www.gov.uk/guardians-allowance.、初級個人儲蓄賬戶（ISAs）④詳見Junior Individual Savings Accounts (ISA)的介紹，https://www.gov.uk/junior-individual-savings-accounts.和托育與教育津貼⑤詳見Childcare You Can Get Help Paying For 的介紹，https://www.gov.uk/help-with-childcare-costs.。

第三，組織形式與責任分工明確，分領域管理。英國教育部負責規劃托育教育，地方政府依據本地情況落實、撥付資金，提供信息和培訓。教育標準局（Ofsted）負責監督、管理、注冊兒童早期托幼服務，服務提供方為各類學校，政府承擔免費時長的費用。健康保健服務由衛生部管理，設立專門的NHS 委托服務理事會進行統籌和監督，由地方臨床委托服務組織（CCGs）推進及落實，服務質量委員會（Care Quality Commission）負責監管。稅務海關總署（HMRC）負責提供部分稅收優惠或津貼。兒童福利辦公室負責兒童福利津貼發放、特殊弱勢兒童及家庭的服務保障等。

（四）典型普惠型：以普惠性家庭支持為導向的瑞典兒童早期福利設計

瑞典兒童早期福利實施普惠性家庭支持的方案，福利政策與勞動政策高度結合，建立以《兒童權利公約》為框架、涵蓋多領域的政策體系，強調育兒的國家責任。通過津貼、保險和服務等形式保障家庭的育兒能力，盡可能多地支持家庭。福利覆蓋范圍廣，涉及兒童生存和發展的各領域和全階段。提升育兒質量的同時支持父母工作，保障經濟發展，并繼續提升福利水平，形成良性循環。主要特點如下。

第一，國家政策與國際公約并行，重視兒童權利和兒童最大利益的實現，以家庭支持取向為主，同時支持兒童及其父母。2018 年瑞典將《兒童權利公約》納入法律體系，確定兒童各項權利保護要求，成為《兒童和父母法》《教育法》《關于為部分功能障礙人士提供支助和服務法》《社會服務法》的解釋參照①詳見瑞典政府辦公室公告，https://www.government.se/articles/2018/03/new-legislative-proposalon-the-convention-on-the-rights-of-the-child/.。其中，《帶薪親職假法》規定，嬰幼兒18 個月以內的，父母每天工作6 小時或全休；年紀8 歲以下兒童的父母每天工時減少1/4；父母可在兒童8 歲前使用育兒假。福利資金來源于稅收，根據父母的收入支付育兒假工資，即使不滿足工作要求也能享受較低的津貼（Duvande etal., 2010）。

第二，兒童早期托育與教育服務、早期語言發展及閱讀服務、早期健康計劃是福利服務的主要內容。一是保育服務，1 歲以上兒童可享受由政府公共財政補貼的托育和學前教育服務，3 歲以上兒童免費時長每年可達525 個小時②詳見瑞典官網Early Childhood Education and Care 的介紹，https://eacea.ec.europa.eu/nationalpolicies/eurydice/content/early-childhood-education-and-care-80_en.，6 歲兒童可以享受一年的免費學前教育。二是為0—3 歲兒童開設的BookStart 項目。由市政府、托兒中心和圖書館合作的圖書捐贈計劃，目的在于促進0—3 歲兒童的早期語言發展③詳見Council, S.A.2018.Fem pilotprojekt utforskar hembes?k och m?jligheter till samverkan.[Five pilot projects explore home visits and opportunities for collaboration].Stockholm: Swedish Arts Council, https://www.bokstart.se/.，與家訪項目結合提供培訓、親職教育等服務。三是兒童健康計劃，0—6 歲兒童享受家訪、母乳喂養與飲食咨詢、身體檢查、接種疫苗、聽力和視覺檢查等免費服務；免費在兒童保健中心和校衛生所看病或在醫院住院治療。孕產婦保健服務由政府承擔相關費用（何玲,2009）。

第三，采取國家干預模式，實施強有力的自上而下的行政管理體系。瑞典教育署、司法部、文化部分別主管學前教育、兒童保護、文體娛樂等政策設計和服務規劃，兒童福利和保健主要由國家衛生與社會事務部負責規劃④詳見瑞典政府辦公室官網Ministry of Health and Social Affairs 的介紹，https://www.government.se/government-of-sweden/ministry-of-health-and-social-affairs/.，地區級下屬部門和地方下屬部門負責落實。設立國家兒童權益監察專員辦公室和國家平等監察員辦公室，監管全國的兒童福利和兒童保護工作。明確國家、地方政府和其他社會團體之間的責任分工，《社會服務法》規定由地方政府設置專門機構提供相關的兒童福利服務，政府設置日托、半日托等，鼓勵市場提供托育服務。

三、國外兒童早期福利政策的共性邏輯與經驗啟示

系統梳理四國兒童早期福利的政策經驗后發現，盡管福利方案側重點不同，但背后存在共性邏輯，可以批判性地討論其適用性和政策意義。其中，體系化、投資取向、關注家庭、精準化供給、責任共擔等經驗有助于我國特色兒童早期福利政策框架的完善。

（一）國外兒童早期福利政策行動的共性邏輯

基于國情、社會福利制度和歷史發展經驗，四國兒童早期福利政策與制度呈現出差異與共性（見表1）。兒童早期福利制度的安排與其社會現實背景和需要相適應，因此在制度選擇、政策設計與福利供給方面表現出差異。19 世紀中后期至20 世紀80 年代，在“國家家長主義”的政策取向下，西方兒童福利開始由補缺型走向普惠型，福利對象由“失依兒童”逐步轉向全體兒童（喬東平、謝倩雯, 2014）。《兒童權利公約》生效后，發達國家更關注“兒童權利”和“兒童最大利益”的實現。盡管各國的政策選擇各具特色，但兒童早期福利政策框架和行動選擇仍具有內在一致性。

國家社會現實情境、福利理念與“國家—社會—家庭”的關系導向直接影響兒童早期福利對象與福利供給責任的選擇，并通過多樣化的福利供給形式支撐兒童早期福利遞送。基于四國兒童早期福利制度安排特別是對象選擇、福利內容、提供策略與資金來源的設計可以看到，福利制度取向和福利目標決定了兒童早期福利政策中的責任分工和給付原則；而獨特的兒童早期福利理念直接影響福利對象及其福利水平。此外，由于各國兒童福利模式和基層兒童福利服務機構的類型不同，在服務提供路徑和對象資格上存有差異。其中，服務提供路徑通常分為家長申請、政府評估或無需申請直接享受等。值得關注的是，各國在不同福利項目的供給上也存在年齡、內容和普惠程度的差異，體現出精細化的設計思路。

（二）兒童早期福利政策框架設計的經驗啟示

基于吉爾伯特社會福利政策框架以及四國政策選擇邏輯，可以從分配基礎、分配內容、服務輸送與資金來源的關聯性和一致性維度總結國外共性經驗。

一是基于本國國情的福利理念和福利目標選擇福利對象。相對于其他福利供給，兒童早期福利的對象覆蓋范圍更大，對象資格和條件限制較少，通過分類設計的方式惠及特殊兒童及一般兒童，具有顯著的普惠性或某些普惠傾向，投資兒童特別是投資其早期成為共識，體現了兒童最大利益的價值選擇。

二是強調制度框架的整合性與政策體系的聯動性，投資兒童和家庭支持取向并重。各國原有單行政策逐漸變為全國性、多領域的整合型政策，并與勞工福利、婦女福利、家庭福利和兒童福利銜接，建立了相對完善的兒童早期福利制度與政策框架。通過多種形式提供早期照顧、營養與健康保健、早期教育與發展、特殊兒童早期干預等方面的綜合性支持，將兒童早期發展的各項需求視為一個系統或整體，從制度框架和政策體系上整合回應。

三是國家通過立法保障和多層級的服務輸送網絡確保福利內容高質量供給。各國“立法先行”，中央設置明確的專門機構負責統籌管理全國兒童福利工作，地方政府的監管和落實以及基層設施的完善、多領域多形式的福利服務機構保證福利的供給和可獲得，通過專門的監管機構和服務監控標準保證服務質量，培養一線專業人員開展兒童早期服務等。福利項目組合、福利對象資格以及福利遞送形式等均采取了精準化、精細化的思路，并以基層服務作為福利遞送的重要手段。

四是政策設計與國家政治經濟背景和社會發展階段相吻合，國家—社會—家庭的責任在不同領域細化，各國基于社會福利制度類型規定責任分工。總體上，各國中央政府統籌福利保障的資金，以中央和地方財政和稅收為主。在福利資源分配方面，根據兒童早期福利的普惠傾向進行全國調配，并由各分層福利遞送的主體補充。但在具體領域上，各國結合實際情況，采取普惠性供給及部分普惠性供給的形式給予處于生命早期階段的兒童及其家庭提供支持。

四、我國兒童早期福利政策的實踐路徑

在新中國成立初期，我國兒童早期福利政策采取“集體主義與平均分配”的價值取向，經歷“家庭主義與補缺救助”再到“適度普惠”的轉變，城鄉二元是重要特點。完全照搬國外經驗不符合實際情況，當前我國經濟社會發展以及福利發展水平進入新的階段，應在國際投資導向和普惠福利理念的基礎上建立中國特色兒童早期福利體系，選擇性地借鑒國外共性經驗探討本土特色方案。

（一）我國兒童早期福利政策的實踐轉向

2010 年后，我國社會政策開始關注兒童早期發展，為兒童早期福利政策框架的完善提供支撐。國務院將0—3 歲兒童早期教育列入《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020 年）。《中國兒童發展綱要（2011—2020 年）》提出“促進0—3 歲兒童早期綜合發展”目標。黨的十九大報告將“幼有所育”作為重要民生保障項目。2019 年國務院辦公廳印發《關于促進3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，提出“建立完善促進嬰幼兒照護服務發展的政策法規體系、標準規范體系和服務供給體系”。2020 年《國務院關于促進養老托育服務健康發展的意見》和《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》分別提出建設普惠性托育與普惠性學前教育的要求。《國務院關于實施健康中國行動的意見》提出全生命周期健康理念，針對孕期、兒童等階段特點實施科學孕養，加強早期服務。2022 年黨的二十大報告再次強調“建立生育支持政策體系”。由此可見，我國越來越重視兒童早期的照護、教育、養育、健康和綜合發展。

兒童早期發展是綜合性和整合性的過程，在社會變遷背景下應予以相應的干預和支持，但是，當前我國兒童早期福利政策以回應單一福利需要的宏觀指導為主，缺少統一且相應的實施方案和整合行動，福利供給網絡仍不完善。隨著我國現代福利思想、社會結構和家庭養育功能的轉變，傳統兒童早期福利供給已無法適應新時代要求，亟待完成兒童早期福利政策的框架化設計和體系化建設。因此，在推動“適度普惠型”福利制度建設、滿足“人民日益增長的美好生活需要”的時代背景下，對處于能力發展關鍵期的兒童提供支持和保障，特別是惠及全體兒童的福利服務，有利于增強兒童福祉、家庭幸福以及國家競爭力。在此基礎上，將普惠型兒童早期福利以國家的整體性議題設計，整合現有的兒童早期健康管理與保健服務，建立面向兒童全生命周期的成長支持、發展保障的服務網絡。包括大力發展兒童早期發展服務和家庭教育指導服務，完善學前教育服務特別是教育與托育的聯動服務，增加兒童早期綜合干預和傷害預防服務，強化對處于困境狀態的兒童及其家庭整合支持的特殊性服務等。

（二）建立中國特色兒童早期福利政策體系的思路

一是基于兒童最大利益，將全體兒童作為政策對象，在國外“普惠”經驗基礎上強調“充分”福利，實現本土政策“普惠”與“充分”的雙重考量。普惠，即逐步取消兒童早期福利對象資格限制，以達到服務對象的全覆蓋和服務供給責任的共擔。充分，即以需要為導向提供充足服務，確保服務內容的多樣以及相對公平的實現，確保服務數量、服務種類的充足性和服務供給類型和層次的差異性，以達到兒童早期享受到的結果相對公平。如為普通兒童和大病兒童或殘疾兒童提供相等數量和質量的早期健康干預服務，看起來是服務均等化的實現，但實際上他們的需要程度不同，應提供額外的針對性服務給大病兒童或殘疾兒童。充分的福利服務要有所側重，保證無論是普通兒童還是大病兒童的健康醫療需要都得到滿足。

二是兒童早期福利政策設計應與其他兒童福利相銜接，與社會福利、勞動福利相結合，建立支持兒童與支持家庭的雙核福利制度。基于國際“家庭主義”與“去家庭化”的爭議探索本國道路，建立普惠性與選擇性結合的多層次福利服務與現金支持體系。以整體視角分析兒童早期階段，整合性回應兒童早期需要，打破區域和層次限制，建立全國性的兒童早期綜合發展項目，將兒童早期的照顧、營養與健康、教育與能力發展、特殊干預與救助等進行整合設計。

三是在當前法治建設的背景下，積極推動兒童福利立法，保障兒童早期福利內容及其高質量遞送。借鑒國外兒童福利早期政策立法經驗，優先通過政策設計推進兒童早期福利服務體系建設，整合和打通已有的教育福利、醫療福利與困境兒童福利的供給網絡，搭建地方、區域和國家不同層次的福利輸送網絡，建立精細化、標準化與可持續性的服務管理機制，確保福利遞送的可及性與高質量。

四是逐步探索國家統籌下的政府、社會、市場與家庭的責任共擔機制，確保資金與資源的可持續獲得。兒童早期福利并非是單純的去家庭化和再家庭化的選擇問題，其共同的前提是如何確保處于早期階段的兒童得到應有的保護和發展。明確兒童早期重要性的共識是福利責任分工的前提。單純依靠政府、社會或市場難以滿足龐大的兒童早期福利服務供給的需要，應在治理現代化背景下厘清福利責任邊界（廉婷婷、喬東平, 2021），形成責任共擔、分級明確的分工方式，實現家庭守位、政府歸位、社會到位、市場補位的福利保障。

五、結語

建立兒童早期福利政策體系具有可持續性意義，有助于個體、家庭與國家形成互助關系。兒童早期福利政策行動是回應兒童發展及家庭養育需要的國家福利手段，盡管因國家制度、時代背景、福利思想等因素導致各國福利模式有所差異，但“投資兒童”“家庭支持取向”“政策整合”“體系聯動”“高質量服務”“責任共擔”已成為兒童早期福利制度體系設計的共識，也是各國促進生育、提升人口質量的重要措施。當前，我國開始將福利重心轉向“一老一小”，關注兒童早期的照顧與支持。將兒童早期福利納入國家議題，建立中國特色兒童早期福利政策體系，可以整合性地回應兒童早期福利需要與權利保障。國家通過政府、社會、市場等為兒童早期發展提供福利保障；家庭也應積極改善自身的育兒能力和資本狀態，促進兒童健康成長和經濟社會發展，形成良性循環。