雙城經濟圈建設背景下的川渝人大協(xié)同機制構建

■宋 珊

（重慶移通學院，重慶 合川 401520）

一、川渝人大協(xié)同的必要性

（一）區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求

區(qū)域協(xié)調發(fā)展已成為國家發(fā)展戰(zhàn)略。隨著新一輪科技革命和產業(yè)變革，我國經濟發(fā)展進入高質量發(fā)展階段，一系列發(fā)展戰(zhàn)略的實施為成渝地區(qū)發(fā)展迎來了重大機遇。成渝兩地作為西部經濟、社會發(fā)展的代表，雙向發(fā)力，持續(xù)聯(lián)動，近年來地區(qū)經濟總量占全國比重持續(xù)上升，對西部地區(qū)的經濟社會發(fā)展、改革開放等具有重要的帶動作用，已經成為西部地區(qū)的重要發(fā)展引擎。2020年中央財經委員會會議將推動成渝地區(qū)雙城經濟圈建設作為重大戰(zhàn)略部署，是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，形成優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展區(qū)域經濟布局的重大戰(zhàn)略支撐[1]。

綜合一些學者的研究，區(qū)域協(xié)調發(fā)展不是均衡發(fā)展，也不是個別地方、個別領域的發(fā)展，應是區(qū)域內各地區(qū)之間在平等協(xié)商、互惠互利、資源共享的基礎上，貫徹新發(fā)展理念，通過加強頂層設計和溝通交流，統(tǒng)籌協(xié)調，合作共建，實現(xiàn)區(qū)域整體性、綜合性的內在多領域融合，優(yōu)勢互補，整體聯(lián)動，提升區(qū)域整體實力，實現(xiàn)區(qū)域內外的和諧共生。基于此，要實現(xiàn)區(qū)域協(xié)調，必須在人大的監(jiān)督下，構建履職協(xié)同機制，即建立由成渝兩地同一層級的人大常委會共同主導，就雙方職權范圍內的事項進行充分平等協(xié)商達成一致意見后，分別由兩地行政區(qū)的人大及其常委會通過法定形式，在本行政區(qū)域行使立法、監(jiān)督、決定等職權的協(xié)商性工作機制。通過成渝兩地人大及其常委會的協(xié)同行動，加速各類生產要素的合理流動與聚集，促進符合雙城經濟圈內人民群眾共同利益發(fā)展目標的實現(xiàn)。

（二）治理能力現(xiàn)代化的需求

黨的十九屆四中全會確定了我國全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宏偉目標。要很好地推動雙城經濟圈建設，需要提升治理效率和效能，明晰不同行政轄區(qū)間的權責，統(tǒng)籌區(qū)域間的多重領域和層級主體，在堅持依法治理的前提下，還要堅持系統(tǒng)治理。雙方既要堅持一盤棋，統(tǒng)一領導，又要根據(jù)各自區(qū)域內的實際情況，發(fā)揮各自的主觀能動性，創(chuàng)造性推進工作，這既是對人大制度的發(fā)展，也是推進國家治理能力現(xiàn)代化的題中之義。

（三）法治理論拓展的需要

任何國家的建設與發(fā)展都離不開法治保障。建設社會主義現(xiàn)代化強國，需要從深入推進全面依法治國的偉大實踐中，不斷及時總結各層級法治建設的實踐經驗，推動法治理論的創(chuàng)新性發(fā)展，從根本上保障人民當家作主和各項管理國家各項事務的權利，推進法治中國建設。

構建成渝雙城經濟圈的實踐產生的內在動力推動法治理論發(fā)展，要求我們以自覺的精神回應實踐發(fā)展中的問題，以問題為導向，不斷拓展和深化法治理論，重點研究和解決區(qū)域協(xié)同發(fā)展中“法治供給中不充分、不到位、不及時的問題和法治發(fā)展不平衡不協(xié)調不合理的問題”[2]，為區(qū)域協(xié)同發(fā)展提供法治保障。

二、川渝人大協(xié)同機制設置的原則

（一）黨的領導性原則

中國共產黨的領導是中國特色社會主義最本質的特征，是我國各項事業(yè)取得成功的根本政治前提和政治保證。黨是總攬全局、協(xié)調各方的領導核心。《成渝地區(qū)雙城經濟圈建設規(guī)劃綱要》（以下簡稱“建設規(guī)劃綱要”）中也明確規(guī)定要把黨的領導始終貫穿于“重大事項決策、重大規(guī)劃制定調整等各方面全過程”[3]。

但是黨對人大的領導不是直接代替人大做出決定，而是在憲法和法律規(guī)定的范圍內側重于總體上對區(qū)域內的經濟社會發(fā)展就黨的路線、方針、政策做出政治性、方向性的決策和指引，并為人大及其常委會的決定提供組織保障。立法方面，黨的政策和主張通過法定程序上升為國家意志，成為法律法規(guī)的核心內容，并經由法定程序產生的國家機關實現(xiàn)黨的領導。在人事任免中，黨雖管干部，但要依照法定程序，向人大常委會提出推薦建議，絕不能越俎代庖。黨還要對人大的監(jiān)督權予以支持。

（二）目的一致性原則

川渝人大協(xié)調機制的構建是基于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的背景和共同目的。建立人大協(xié)同機制的初衷是要摒棄過去四川和重慶各自以行政區(qū)劃內發(fā)展為施政標的、各自為政的狀態(tài)，融合雙方經濟社會發(fā)展和社會治理的共同需求，充分考慮兩地的歷史背景、現(xiàn)實基礎、資源環(huán)境、發(fā)展優(yōu)勢等因素，破除地方保護主義的壁壘，激發(fā)兩地的發(fā)展活力，給予區(qū)域協(xié)同發(fā)展制度保障。設立權責明晰、目標明確的協(xié)同發(fā)展機制是必然要求，以此促進區(qū)域內生動力，并與區(qū)域外其他地區(qū)形成和諧共生、共同發(fā)展的良性互動關系。

（三）充分性原則

溝通的充分度會影響區(qū)域共同發(fā)展目標的實現(xiàn)。構建人大協(xié)同機制，要充分考慮兩地發(fā)展訴求，破除現(xiàn)行行政區(qū)劃內的地方本位主義，由原來的行政管轄體制中的層級間縱向運行體制到現(xiàn)在區(qū)域內經濟主體間的橫向聯(lián)系體制轉變。兩地人大要充分溝通，深入互動，及時、準確反饋和共享信息。既要覆蓋人大職權范圍內的各領域，又不能流于表面、形式化，要優(yōu)先協(xié)商解決較為突出的重大問題和重點項目，建立常態(tài)化、制度化溝通交流平臺，并確保其運行流暢，保障決策的貫徹落實。

（四）靈活性原則

協(xié)同發(fā)展是最終目標，但是協(xié)同發(fā)展不是同步發(fā)展也不是統(tǒng)一模式的發(fā)展，是要滿足區(qū)域內不同經濟主體的多樣化發(fā)展要求，優(yōu)勢互補，緊密合作、良性競爭，不能抹煞兩地的差異性，無視各自發(fā)展的具體實際。協(xié)同發(fā)展，內在要求兩地人大在充分調研的基礎上，統(tǒng)籌規(guī)劃，加強頂層設計，激發(fā)不同經濟主體的活力，必然指向靈活協(xié)同機制，即根據(jù)具體協(xié)同項目和目標，尊重區(qū)域內不同經濟主體、不同領域的發(fā)展現(xiàn)狀、程度差異以及具體發(fā)展方向，靈活調整協(xié)同程度，在協(xié)同方式上給予地方一定的主體選擇性。當然，這種靈活性要對標協(xié)同目標，對協(xié)同效果定期予以評估并及時調整協(xié)同方式。

三、川渝人大協(xié)同現(xiàn)狀和不足

自黨中央推出成渝地區(qū)雙城經濟圈建設重大國家戰(zhàn)略部署后，2020 年7 月重慶市人大常委會和四川省人大常委會凝聚共識，簽署了《四川省人大常委會、重慶市人大常委會關于協(xié)同助力成渝地區(qū)雙城經濟圈建設的合作協(xié)議》（以下簡稱《合作協(xié)議》），助力雙城經濟圈建設駛入快車道。兩年多以來，川渝人大在協(xié)同方面取得了顯著成效，但也存在著需要完善和改進的方面。

（一）溝通協(xié)商機制不能滿足常態(tài)化、充分化需求

從四川人大、重慶人大官網上看，一方面，從首頁板塊設置來看，四川人大、重慶人大均沒有從川渝一體化的角度設置川渝人大協(xié)同等跨行政區(qū)域的溝通交流協(xié)商等板塊；另一方面，從四川人大·重慶人大官網各板塊發(fā)布的信息來看，二者均是僅僅自己行政區(qū)內的人大日常職能工作的呈現(xiàn)，并沒有從川渝一體化的角度將川渝作為一個整體去考慮。隨著川渝一體化進程的快速發(fā)展，川渝人大僅關注本行政區(qū)域內的相關事務以及人大的職能行使狀況而不適時公布或關注本行政區(qū)域外的概況，不僅不會助力川渝一體化，還有可能會越來越不適應甚至阻礙川渝一體化的快速融合發(fā)展的需求，因此需要線上線下建立跨省的常態(tài)化、制度化的人大溝通協(xié)同協(xié)商機制，在制度層面對川渝兩地的溝通協(xié)商機制提供有力保障。

（二）立法工作協(xié)同機制難以有效滿足雙方差異化、多樣化發(fā)展要求

《合作協(xié)議》中雖明確了“常委會定期會商機制、秘書長溝通協(xié)商機制、專委會專項工作交流機制和市州區(qū)縣人大常委會工作對接機制”[4]等四層機制，但兩地的立法協(xié)同不論是從項目選擇、推進形式、松散型的協(xié)作模式、立法評估、成本控制等方面都難以滿足復雜又長期的立法協(xié)同工作，在助推雙方差異性發(fā)展方面，目前也無法滿足雙方差異化、多樣化的發(fā)展要求。

但總體而言，兩地的立法協(xié)同均屬于初步探索階段，僅限于個別領域或突出領域實現(xiàn)了聯(lián)動協(xié)商，還有待深入挖掘以便在更多方面實現(xiàn)協(xié)同立法，進而有利于根據(jù)川渝兩地各地的實際，以問題為導向實事求是地建立長效化、常態(tài)化、制度化的立法協(xié)同機制，在立項、起草、調研、論證、實施等全環(huán)節(jié)實施溝通與協(xié)作。

（三）監(jiān)督機制缺乏有效聯(lián)動

隨著成渝經濟圈建設戰(zhàn)略的縱深發(fā)展，有些突出矛盾或問題逐漸顯現(xiàn)，其中執(zhí)行協(xié)作機制的建立是兩地面臨的共性問題。川渝兩地人大常委會意識到建立聯(lián)動監(jiān)督協(xié)作機制的必要性和緊迫性，并圍繞重點工作開展了一系列行動，如《川渝地區(qū)執(zhí)行工作聯(lián)動協(xié)作協(xié)議》的簽訂，探索出了“執(zhí)行協(xié)調、交流研討、案件會商三項協(xié)作機制”[5]，加強執(zhí)行力度，使監(jiān)督更為有力。

但目前兩地人大實施的監(jiān)督協(xié)作機制，主要表現(xiàn)為聯(lián)合聽取審議報告，協(xié)同開展執(zhí)法檢查、視察、專題調研等活動；形式上主要采取座談會等形式，且時間并不固定；雙方在聯(lián)動監(jiān)督中各自的職責范圍、權限劃分并不是十分明確；實時共享的點對點數(shù)據(jù)信息共享平臺尚未建立等。同時，從實踐來看，已建立起的監(jiān)督機制效果也并不凸顯，所以從已有的監(jiān)督體制來看，川渝地區(qū)一體化、整體化程度不高，緊密程度較為松散，持久化、常態(tài)化的監(jiān)督機制還有待深化。

四、川渝人大協(xié)同機制的優(yōu)化措施

《合作協(xié)議》約定了兩地人大主要在“加強協(xié)同立法、聯(lián)動開展監(jiān)督、協(xié)同開展代表活動、強化人大制度理論與實踐研討”[6]四個方面全面對接協(xié)作。現(xiàn)擬在雙方約定的合作框架內，就川渝人大協(xié)同機制的優(yōu)化提出建議。

（一）深化人大制度理論與實踐研討

1.學習借鑒其他區(qū)域人大協(xié)同經驗

在川渝雙城經濟圈建設戰(zhàn)略推出之前，我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略已經施行了一段時間并取得了非常顯著的發(fā)展成效，如“長三角一體化”“京津冀協(xié)同發(fā)展”“長江經濟帶建設”“粵港澳大灣區(qū)建設”等。各區(qū)域在協(xié)同發(fā)展的過程中，不同行政區(qū)之間人大協(xié)同履職進行了很多有益嘗試，積累了許多經驗，值得學習和調研。例如，在全國地方人大協(xié)同立法的實踐中，2014 年長三角區(qū)為促使區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制與區(qū)域立法協(xié)作機制形成對接，在之前三省一市同國家八部委共同構建的長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制基礎上，召開了蘇浙皖滬長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作立法論證會，為區(qū)域協(xié)同立法做出了積極探索[7]。2021 年4 月，四川省人大常委會副主任葉壯曾就建設人大監(jiān)督中的執(zhí)行聯(lián)動機制問題率隊赴廣西調研“取經”。以上都說明學習借鑒其他區(qū)域人大協(xié)同的有益經驗，加強相關理論研討，并結合自身實際予以調整、吸收十分必要。

2.形成區(qū)域內人大制度理論與實踐研討制度

川渝人大在助力雙城經濟圈建設的過程中要根據(jù)《規(guī)劃綱要》和《合作協(xié)議》不斷探索，在憲法和法律規(guī)定的職權范圍內，依據(jù)法定程序和雙城經濟圈建設的進度情況、重要安排以及兩地人大協(xié)同中面臨的共同問題，找好切入點，加強實踐協(xié)同調研、組織座談，深入協(xié)商；需要時可以組織法治專家和學者就雙方人大聯(lián)動機制建設進行意見征詢和理論研討。不論是實踐調研還是理論研討，都應形成制度，將固定制度與靈活形式結合起來。

（二）構建常態(tài)化、深層化溝通機制

溝通的深度和頻次會直接影響溝通效果。川渝人大應在聯(lián)席會議的基礎上，除目前圍繞雙方敲定的重大項目、重點領域開展的立法、監(jiān)督、協(xié)同代表活動中的溝通外，應在助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展的指導思想下，加強頂層設計和規(guī)劃，拓展和延伸溝通領域和內容；增加溝通形式和方式的多樣化；依托大數(shù)據(jù)和信息化技術，共建網絡溝通數(shù)據(jù)平臺，實時記錄、跟蹤溝通進度、現(xiàn)狀，及時反饋溝通效果等。構建更為持久化的、長期化和更為深層次的溝通機制還需雙方共同探索。

（三）完善區(qū)域協(xié)同立法機制

目前川渝兩地人大在協(xié)同立法中探索出了“同步審議、同步表決、同步公布、同步實施”的協(xié)同立法新模式[8]，但由于我國是單一制國家，根據(jù)《憲法》和《立法法》相關規(guī)定，我國地方性立法只能由各個行政區(qū)內的立法主體在本行政區(qū)域內實施。《發(fā)展規(guī)劃綱要》雖指明了協(xié)同立法的必要性，但是對協(xié)同立法中的權力義務設置、雙方法律責任的明確等缺乏明確指導。

要完善川渝協(xié)同立法機制，首先應在助推區(qū)域協(xié)同發(fā)展的目標一致前提下，找準雙方在發(fā)展中共同作為的發(fā)力點和切入口，借鑒其他區(qū)域協(xié)調發(fā)展中人大立法協(xié)調的先進經驗，在融合各行政區(qū)內不同立法主體間的現(xiàn)有法律條款內容和協(xié)同路徑的基礎上，集中人大、政府、社會、學界等各種力量，整合區(qū)域立法資源，深入調研和研討，相互配合，在雙方充分協(xié)商的基礎上，突出各自發(fā)展特色，確定好項目選擇，協(xié)同立法內容和立法程序，并制定保障實施機制，必要時可以依照法律程序共同申請國家層面跨部門協(xié)調和監(jiān)督。

（四）協(xié)同代表活動，聯(lián)動開展監(jiān)督

提升兩地人大協(xié)同的實效，還需兩地人大組織各級人大代表加強聯(lián)動，除跨省市聯(lián)合檢查、實地調研、專項調研、建議獻策等多種形式的活動外，還可以互派人大代表小組進行異地監(jiān)督。在川渝兩地行政區(qū)劃交接地區(qū)，還可以設立人大代表聯(lián)絡站，建立人大代表聯(lián)動活動制度。兩地人大代表團還可將代表建議提請全國人大以保障落實。

《合作協(xié)議》中明確了川渝雙方人大圍繞經濟圈建設，每年選取1～2 個重要項目或事項聯(lián)動開展監(jiān)督。在監(jiān)督項目的選擇上，應優(yōu)先選擇制約或限制雙城經濟圈建設的問題、調研中發(fā)現(xiàn)的兩地共同面臨的急難愁盼問題或者特別重大的項目；應面向社會各界和兩地人大代表加強意見征集，在充分論證的基礎上，提請審議制定詳細的、操作性執(zhí)行性強的階段性聯(lián)合監(jiān)督計劃；以目標為導向，促進監(jiān)督形式的多樣化，如雙方人大派代表組成監(jiān)督團對監(jiān)督項目突擊檢查或者集中抽查等，提高監(jiān)督精準度和全覆蓋；形成準確、詳實且合規(guī)的聯(lián)合調研報告并分別報請本行政區(qū)域內進行審議，依據(jù)兩地各自實際情況，結合“一府兩院”工作，進行差異性、個別化調整以更好促進調研成果轉化；建立網絡聯(lián)合監(jiān)督平臺，實行數(shù)據(jù)和信息共享。

綜上，兩地人大需密切聯(lián)系、深入溝通，在共同助推雙城經濟圈建設的過程中，不斷探索和完善人大協(xié)同的制度機制。