鄉村振興視域下吉林省城鄉融合發展路徑分析

趙玉石，王貴滿

（1.白城師范學院馬克思主義學院,吉林 白城 137000；2.梨樹縣農業技術推廣總站，吉林 梨樹 136500）

隨著東北全面振興戰略的逐步推進，農業農村現代化作為東北振興的主要途徑成為東北地區經濟社會發展的重中之重，而鄉村振興是實現農業農村現代化的重大決策部署，是實現農業農村現代化的必由之路。［1-2］因此，城鄉融合發展作為實施鄉村振興戰略的關鍵抓手成為相關學者研究的熱點問題，［3］研究角度主要包括城鄉融合的建設模式、［4-5］機制體制、［6-7］水平測度、［8-9］時空格局與影響因素、［10-12］路徑分析與建議對策［13-15］等方面，其中，針對省域尺度城鄉融合發展的對策性研究多基于當時當地的政策指引而提出發展路徑建議，實效性和指導性均存在明顯不足。

吉林省一直以來高度重視城鄉融合發展，制定和出臺的一系列政策文件均將城鄉融合作為優先發展戰略予以部署實施，城鄉融合發展取得顯著進展。但受傳統發展思想和發展模式的桎梏，吉林省在城鄉融合方面還存在著城鄉發展不平衡、要素流通不暢、產業融合不充分等問題。因此，突破城鄉融合障礙，推進城鄉融合發展，成為吉林省鄉村振興發展的緊迫任務。基于上述，本文聚焦新時代推動東北全面振興座談會精神，厘清吉林省城鄉融合現實基礎，明確發展困境，結合新時代新征程吉林省鄉村振興的思路和舉措，提出城鄉融合的發展建議和路徑，以期為相關部門制定政策與規劃提供科學的借鑒與參考。

一、吉林省城鄉融合發展的現實基礎

（一）城鄉要素雙向流動加快

近年來，隨著吉林省城鄉協調發展穩步向前推進，各類城鄉要素雙向流動加快，人才、資本和技術等要素下鄉取得了顯著性進展。同時，不斷深化人才發展體制機制改革，支持各級各類人才服務鄉村振興，如：實行農業農村科技人才各項專享政策，實施專項人才服務鄉村計劃，打造科技成果轉化平臺，發展壯大科技特派員隊伍等，引導鼓勵各類人才向基層流動、向農村流動、向鄉村振興一線流動，并同步加快農村土地流轉進度，持續釋放產權制度改革帶來的紅利，再加上農村普惠金融的迅速發展，也加快推動了資本、技術等要素向鄉村流動。［16］

（二）城鄉發展差距有所縮小

近年來，吉林省城鄉基礎設施建設取得顯著性進展，城鄉基礎設施的差距逐步縮小。農村自來水普及率達97.8%，分年度危房改造任務完成率均為100%，實現村村通動力電全覆蓋，農村電商、手機信息化服務基本實現全覆蓋，生活垃圾收運處置體系覆蓋90%以上行政村。［17-18］城鄉基本公共服務機制不斷完善，差距逐步縮小，城鄉適齡兒童和青少年毛入學率超過95%，均高于全國平均水平，縣域內義務教育城鄉一體化發展持續穩步推進。［19］城鄉居民基本醫保統一化、多層次醫療聯合體以及縣域醫共體建設，使醫療資源的配置更加合理化，讓農民享受到了更加優質便利的醫療服務，鄉鎮衛生院醫療設備配置標準化建設達到100%，能夠提供完善中醫藥服務的社區衛生服務站、村衛生室分別達到79%、75%，基本實現城鄉最低生活保障應保盡保。［20］城鄉居民收入水平得到大幅提高，2022年城鎮常住居民人均可支配收入35 471 元，城鎮居民人均生活消費支出21 835元。農村常住居民人均可支配收入18 134 元，農村居民人均生活消費支出12 729元。城鎮與農村的恩格爾系數分別為29.3%、33.3%。［21］通過計算，2010 年城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均可支配收入之比為2.47，2022 年該比值下降為1.96，可見城鄉收入差距逐漸減小。

（三）農村特色產業群基本形成

近年來，吉林省依托農產品資源優勢，立足全產業鏈打造特色產業集群，主導產業、特色產業的集聚為農作物市場開拓及產品深加工提供了便利條件，有效推動農業與農民增產增效，有力推進了城鄉融合發展。同時，不斷創新完善家庭農場、農民合作社等新型農業經營主體，截至2022 年，全省家庭農場、農民合作社分別發展到10.6 萬家和8.1 萬家，省級以上重點龍頭企業發展到657 戶，其中國家級63 戶，農業社會化服務組織超過3 萬個，托管服務面積6 300多萬畝（次）。［22］新型農業經營主體通過合作制、股份合作制、股份制、租賃等組織形式以及“保底＋分紅”等分配方式帶動農民，持續推進區域農業增效以及農民增收，同時帶動了區域特色優勢產業高質量發展。

二、吉林省城鄉融合的發展困境

（一）城鎮要素向農村流動不暢

吉林省長久以來的城鄉發展過程中，二元發展方式始終未能得到根本性改變，城與鎮、鎮與村聯系不密切，直接導致生產要素向城鎮的“單向流動”效應過強。［23］大量勞動力尤其是年輕勞動力流向城鎮，鄉村發展面臨嚴重人力匱乏，農地撂荒、農村“空心化”“老齡化”嚴重。同時，人才反哺與吸引政策仍需健全完善，制約了人才向農村聚集。下鄉資本收益低、周期長，嚴重影響資本下鄉的積極性，同時農村資源變資產的渠道尚未有效打通，也影響了金融資本和社會資本進入鄉村產業。農民培訓的機制體制不健全、不完善，對于農業新技術的培訓學習，農民的學習途徑不夠多樣化，學習的意愿、能力均有明顯不足，導致農村農業科技水平和效率還有較大的提升空間。

（二）城鄉基本公共服務差距較大

雖然吉林省在城鄉基本公共服務均等化方面取得了顯著成效，但城鄉差距依然較大。教育資源配置差距較大，城鄉教育發展不均等。鄉村醫療環境、醫生能力水平差距較大，資源配置失衡。城鄉文化體育資源不充足，農村公共文化服務體系建設仍相對滯后。城鄉社會保障體系不協調，鄉村社會保障體系仍未有效建立起來，還遠未能與城鎮實現銜接。城鄉基礎設施水平差距大，城鎮基礎設施建設日趨完善，但農村基礎設施則老舊落后，且有著管理不到位，維護不及時等現實問題。

（三）城鄉居民收入差距仍較明顯

城鄉收入比是衡量城鄉差距的一個重要指標，可在一定程度上表征城鄉融合程度。［24］根據吉林省統計年鑒（2011、2017）與吉林省2022年國民經濟和社會發展統計公報，吉林省城鄉居民人均可支配收入從2010 年的15 411 元（城鎮）、6 237元（農村），到2016 年的26 530 元（城鎮）、12 123元（農村），再到2022年的35 471元（城鎮）、18 134元（農村），城鄉收入比也由2.47降到2.19，再降到1.96，雖然呈現逐步縮小的發展態勢，但仍然具有較大的絕對差距，而城鄉居民收入差距過大將成為經濟社會穩定健康發展的隱患，還會成為引發各種社會問題的深層原因。［25］

（四）城鄉產業融合需要深入推進

吉林省農業從整體來看，“小農經濟”格局還需要進一步打破，存在著生產成本高、投入產出低、市場競爭力缺乏等諸多根本性問題。農民合作社等新型農業經營主體數量還不夠多，層次還不夠高，帶動作用還不夠強，新型農業經營主體間的合作機制未能有效建立，規模化經營尚未形成，“小而散”的發展格局還需要進一步徹底性打破，帶動產業融合發展的能力需要實質性提高。農民生產組織化程度質量不高，農業社會化服務能力偏弱，農民的合作意識不強，很多地區還沒有成立農民合作社，已經成立的農民合作社運轉規范性也還需要提升，存在依賴政府性強、對接市場能力弱、聚合力差等問題，只掛牌不合作的“僵尸社”普遍存在，亟待清理。農村三次產業布局不協調，第一產業占比大且內部結構不合理，與新業態融合力不足，產業化進程任重道遠，第二、三產業發展緩慢，第二產業以重工業為主，產業鏈條較短，未能有效發揮“接一連三”的作用，第三產業雖然處于快速發展狀態，但智慧農業、數字農業、休閑農業、鄉村旅游等新產業新業態的規模較小，與第一、第二產業的融合力不夠，未能實現協同發展。

三、鄉村振興視域下吉林省城鄉融合的發展路徑

（一）推動城鄉要素雙向流動

一是科學規劃國土空間總體格局，嚴格落實“三區三線”管控政策，優化城鄉布局，統籌城鄉協調發展。二是健全完善涉及教育、醫療、就業等城鄉一體的體制機制和政策體系，加快城鄉基礎設施一體化建設進度，補齊農村基礎設施短板，推進縣域內城鄉融合發展。三是優化農村用地配置機制，盤活存量建設用地，騰挪空間保障鄉村產業發展與鄉村建設用地。四是促進有能力在城鎮就業和生活的農業人口自愿在城鎮落戶，實施農村籍大學生、退役軍人、鄉村振興人才按條件落戶鄉村，推動形成城鄉一體的戶口登記管理制度；優化鄉村人才振興機制，做好鄉村引才育才，完善有利于人才引進的激勵機制，如改善創業就業環境、落實鄉村人才職稱評聘政策等；在高校尤其是地方高校建立城鄉融合發展學院（研究院）、鄉村振興學院（研究院），推動實現區域農業發展人才自我培養與農業科技自主創新，另外還要從提升農民自身素質和科技水平著手，構建高素質農民教育培訓體系，打造新型農民隊伍，提升農村自身內生動力。五是推進居住證制度全面實施，繼續完善農業轉移人口基本公共服務保障體系，逐步構建完善農業轉移人口市民化政策支持體系，同時進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權和集體收益分配權必須依法得到絕對保障。六是充分利用地價、稅收和財政補貼等政策手段，推動資本要素向鄉村輸入，參與城鄉融合發展；通過下鄉清單、監管、保障制度的建立，以及強化與新型農業經營主體的合作經營，促進工商資本下鄉投資農業發展；設立市場化城鄉融合發展基金，培育一批典型城鄉融合項目，打造城鄉村居融合改革示范點，同時扎實做好農村普惠金融服務，開發助農惠農新產品、新服務，不斷提高金融服務的覆蓋面和質量。

（二）實現基本公共服務均等化

一是推進優質公共服務資源向基層延伸，向農村覆蓋，重點是要做好大學畢業生到鄉、能人回鄉、農民工返鄉、企業家入鄉等方面的服務，做到有序引導，同時做到強化教育培訓，提升創業就業能力。二是針對農村教育，優先保障教育投入，優化學校建設布局，加大教師補充力度，有效減輕困難家庭教育負擔，完善城鄉一體化的義務教育發展機制，推進基礎教育優質均衡發展。三是繼續實施多層次醫療聯合體、縣域醫共體制度，構建完善醫師多點執業制度，并繼續優化資源配置，實施村醫培養計劃與鄉鎮衛生院、村衛生室標準化建設，破解農村公共衛生服務機構發展難題，提高基層醫療服務能力。四是繼續實施城鄉統一的養老保險制度，不斷完善醫療保障市級統籌、城鄉低保標準并軌等政策實施體系，形成包含養老保險、社會救助、社會福利等的完善的社會保障體系，不斷增強社會保障能力。五是深化數字技術推動城鄉公共服務效能提升，通過發展“互聯網+教育”“互聯網+醫療健康”，聚焦農村社保與就業服務、農村特殊人群信息服務保障、深化農村普惠金融服務等方面，強化服務供給，提升公共服務供給能力。六是加強鄉村文化產品供給與服務，組織開展文化進萬家、農民讀書節等文化活動，加快推動優質公共文化進鄉村，創作一批展現鄉村振興生動實踐、塑造新型農民形象的文藝作品，并持續推進“三下鄉”活動。七是扎實推進美麗鄉村建設，實現全省村莊規劃管控，持續推進農村人居環境整治，推動城鄉供水實現一體化，實現農村生活污水、生活垃圾、面源污染綜合治理，不斷提升鄉村生態宜居水平。

（三）切實提高農民可支配收入

一是建立健全市場需求導向的農民技能與新職業新業態教育培訓體系，提升農民工作技能，并通過實施獎勵、補貼等激勵政策，鼓勵區域內重要企業吸納農業人口就業，為農民提供就業崗位，提升他們的工資性收入。二是強化政策引導和保障，改善就業創業環境，支持農民建設創客平臺，創辦領辦農民合作社等新型農業經營主體，引導農民發展休閑采摘、非遺工坊、農事體驗等新業態，并與區域農業企業開展合作，開發運營休閑旅游、康體養老等新產業，提升他們的經營性收入。三是深化農村土地“三權分置”改革，利用現有土地等資源，通過入股等方式與新型農業經營主體開展合作，并以分紅等方式持續獲得收益，進而擴大他們的財產性收入。四是優化農民補貼實施政策，探索建立普惠性農民補貼長效機制，積極推進政策性農業保險，提高農業保險覆蓋率，并圍繞區域特色農產品，創新農業保險產品與保險服務，穩步增加他們的轉移性收入。

（四）推動城鄉產業深度融合

一是統籌推進特色產業小鎮建設，如礦泉水小鎮、人參小鎮，突出主導產業、特色產業、功能融合，延伸產業鏈、提升價值鏈、創新供應鏈，利用自身優質資源稟賦，打造特色產業集群，并持續強化自身的示范帶領作用。［26］二是加強重點農產品生產制造科技創新，充分發揮農產品加工業“接一連三”作用，加快提升農產品精深加工和食品細加工水平，加快發展涉農服務業，因地制宜發展休閑觀光、農村電商和共享經濟等“三新經濟”。三是加大示范品牌培育，做好“土特產”文章，推動形成“吉”字號農產品區域公共品牌、農業企業品牌、農產品品牌，并基于區域稟賦和發展特色，利用農旅融合、農文旅融合等方式，打造“爆款”農業新業態。四是建立聯農帶農機制，使新型職業農民融入生產、加工、營銷等農業產業鏈條的各個環節，同時加大教育培訓和政策支持，為農民創業提供平臺和技術支撐。五是學習借鑒“千萬工程”建設經驗，持續開展美麗鄉村建設，重點圍繞鄉村產業高質量發展、農村人居環境整治提升、農村公共服務水平提升等方面打造一批特色示范典型。六是積極發揮區域內農業科技園區作用，通過農業科技創新、高新產業孵化、農業成果推廣與高端人才引育，推動一、二、三產業深度融合，賦能區域農業高質量發展。

吉林省作為農業大省和糧食大省，在實施鄉村振興戰略，加快推進東北地區農業農村現代化進程中占有舉足輕重的地位。通過實施推動“人地錢技”等要素在城鄉之間雙向流動，優化配置城鄉公共服務資源、實現城鄉基本公共服務均等化發展，拓寬農民增收致富渠道，切實增加農民收入，合理開發利用各類資源，強化推動城鄉產業深度融合，形成多業并舉的產業體系等政策舉措，將進一步推動吉林省城鄉融合發展，加快鄉村振興進程，為在新時代實現農業農村現代化，推動東北全面振興提供有效助力。