風險處置視角下金融機構破產申請主體的界定

羅詩雅，王 軍

(南開大學，天津 300071)

相較其他市場主體，金融機構存在巨大的外部性、風險外溢性和連鎖性，且債權債務關系往往非常復雜，一旦陷入財務困境對整個金融秩序和社會秩序的穩定影響巨大。但當前破產法尚未專章規定金融機構破產制度，其制度由多部法律法規共同構成，致使在適用上存在一定程度的不清晰、不合理的現象[1]。在當前的金融機構破產制度中，金融監管機構過于集中了申請主體的角色，將其作為破產申請的主體可能引發利益沖突、專業問題處理不當和妨礙司法職能行使等問題。因此，需要重新思考金融機構破產申請的主體界定和角色分配，審慎考慮不同申請主體的利益考量是否符合債權人。對此，本文首先從金融機構破產申請主體的法律規定出發，試圖消除法律條文上的模糊性和不確定性。其次，本文進一步探討和界定金融監管機構、存保機構、接管組等主體破產申請權的利益導向和其專業能力是否符合債權人和公共利益。

一、我國金融機構破產申請主體不明晰

(一)金融機構破產申請主體立法的模糊性和不一致性

如前所述，金融機構的財務風險具有較大的負外部性，其破產給社會帶來的影響遠超一般企業破產所帶來的影響[2]。眾多學者都指出有必要針對金融機構的特殊性，在破產法中設立專章金融機構破產[3]。但當前我國金融機構破產法律制度并不完備，規制體系整體呈現“碎片化”特征，散見于多部法律和規章中。《企業破產法》與其他法律法規尚未明確界定金融機構的破產申請權歸屬。雖然《企業破產法》第134條規定了“國務院金融監督管理機構”具有申請金融機構破產的權利，但其他法律法規還賦予了接管組、行政清理組、清算組等多個主體同樣的破產申請權力。這在實踐中引發了困惑和爭議。同時，破產法第134條也并未明確排除破產法第7條中的債權人和債務人對金融機構破產申請權的享有。然而，在《商業銀行法》等部門法律法規中，卻對監管機構同意破產申請設置了前置性要求。這種模糊性和不一致性給金融機構破產申請程序帶來了不確定性和法律解釋上的困難。因此，對于金融機構破產申請主體范圍的明確界定以及與相關法律法規的協調一致性的建立顯得尤為重要。

(二)風險處置與破產程序銜接機制缺乏可操作性

受2008年全球性金融危機的影響，各國為了防范化解系統性金融風險，在司法主導的金融機構破產程序之外，又紛紛制定了由金融監管行政機構主導的金融風險處置的前置程序[4]。例如，美國主要由聯邦存款保險公司(Federal Deposit Insurance Corporation ，FDIC)負責對陷入財務危機的銀行干預、接管和清算[5]，日本、韓國、加拿大等要求按照存款保險法妥善解決存款人權益保護及與之相關的社會穩定問題，保持基本金融服務持續后，金融機構可通過正常的企業破產程序退出市場[6]。中國的金融機構破產制度也受到了這一影響，目前，我國已基本形成以《存款保險條例》和《企業破產法》為主的銀行風險處置法律框架。《金融穩定法》出臺后，還將對我國金融風險尤其是重大金融風險的防范處置作出系統規定。

但從當前及未來的立法前景看，存保機構在金融風險處置中實施的一些重要的具體處置行為如收購承接、存款償付、過橋銀行等與后續破產程序的銜接機制構建仍然不夠清晰，缺乏指引性和操作性[7]。而對于問題金融機構而言，由前期的監管干預到破產司法程序之間的重要節點就是破產申請的提出。因此，對金融機構破產申請權的界定和規范具有重要意義。

二、金融監管機構不宜作為破產申請主體

(一)現行破產制度下金融監管機構的主要職能

在現行破產制度下，金融監管機構通常扮演著破產申請的主體角色。這意味著金融監管機構可以主動提出對金融機構的破產申請，或者對金融機構的破產申請給予同意或批準[8]。

1.申請職能

根據破產法第134條規定，國務院金融監督管理機構是金融機構進行重整或破產清算的申請主體。鑒于金融監管部門在監測商業銀行風險狀況、準確把握商業銀行破產時機等方面的優勢，包括金融監管部門在內的一些專家學者認為將金融監管機構作為破產申請主體比較合適，該想法在后來的《銀行業監督管理法(征求意見稿)》第68條也得到體現。

2.批準職能

雖然我國《證券法》《商業銀行法》《保險法》和《證券公司管理辦法》等法律法規僅僅規定了金融監管機構的申請權。但上述文本的本意來看，其并沒有排除金融機構和債權人的破產申請權，只是附加了金融監管機構同意這一前置條件。金融監管機構在決定是否批準破產申請時，通常會綜合考慮各方利益，對破產申請的理由、證據以及破產可能帶來的影響進行評估和審查，以確保破產程序的公正性和合理性，盡可能保護各利益相關方的權益。

(二)金融監管機構不宜作為破產申請主體

將金融監管機構作為破產申請的主體存在一些問題。首先，作為監管機構，金融監管機構應承擔維護金融體系穩定的責任。一直以來，我國的金融監管體系主要由實行分業監管，而隨著復雜金融產品的出現以及影子銀行等問題，大大削弱了分業監管的專業化優勢。于是，繼2018年銀保監會組建之后，2023年3月，中共中央、國務院印發《黨和國家機構改革方案》，對金融監管體系進行了進一步改革，組建了中央金融委員會、中央金融工作委員會、國家金融監督管理總局等等，“一行一局一會”新格局正在逐步形成，有助于將包括金融機構風險預防、處置和化解在內的各類金融活動納入統一監管。但與此同時，隨著權力的集中，金融監管機構在行使權力中扮演發起人、接管人、清算人和監督人等多重角色，擁有廣泛的自由裁量權[9]，將其作為破產申請的主體可能引發潛在的利益沖突。在決定是否申請破產時，金融監管機構需要同時考慮金融體系的穩定和金融機構的利益，這可能導致其在處理破產申請時面臨決策困境。其次，金融監管機構主要職責是監管和監督金融機構，對于單一事項的專業性可能不足，缺乏專業的破產處理經驗和能力[10]。破產申請和破產程序涉及復雜的法律和財務事務，需要專業的知識和技能進行處理。將金融監管機構作為破產申請的主體可能導致破產程序的效率和質量問題。再次，金融監管機構的權力過大，阻礙了司法機關有效履行職責的可能性[11]。在現行金融機構風險處置制度下，金融監管機構實施接管是金融機構破產程序的前置程序，并依法享有破產申請權，這是因為監管機構具備對金融機構的信用波動和內幕信息有著敏銳洞察力。然而，我們應該注意到行政接管與司法審查權之間的關系以及破產程序對各利害關系人的權利救濟問題，這些方面往往容易被忽視。最后，若將金融監管部門作為破產申請主體，金融監管部門有可能為了避免因前期監管寬容而導致的事后追責，出現拖延風險處置、延緩破產申請等“捂蓋子”行為。而金融監管機構的同意權既是權力又是義務，要求金融監管機構必須給予申請人一個公開的明確答復，倒逼其依法審慎批準。

綜上所述，現行將金融監管機構作為破產申請的主體存在決策困難、破產程序效率和質量低下以及限制司法機關職責的正常行使等問題，需要重新思考金融機構破產申請的主體界定和角色分配，以建立更為有效和公平的破產制度。

三、存保機構與接管組應作為主要申請人

(一)存保機構的職能與優勢

我國存款保險基金管理機構(下稱“存保機構”)具備廣泛的職能，除了承擔收取存款保險費、制定和調整存款保險費率、管理和運用存款保險基金、在限額內償付被保險存款等基本職責外，還被授予了諸多重要的處置職能。這些職能包括對投保金融機構進行早期糾正、后期處置、核定、風險監督以及建議監管機構介入等。通過及時干預和風險處置，管理機構能夠防范金融風險的擴散和蔓延，減輕可能對金融市場和經濟穩定性產生的不利影響。同時，管理機構對投保機構的核查和風險警示，能夠提供重要的信息和建議，促進金融機構自身風險管理的改進和加強。相較金融監管機構，由其擔當金融機構破產的申請人有著諸多優勢。

1. 專業能力

第一，金融機構破產的債權債務關系往往非常復雜，需要專業性更強的機構介入。相比金融監管機構，存保機構的職能設置與金融機構破產處置的職權要求更為貼切[12]。第二，因為業務特性和風險屬性，金融機構破產的標準和程序相對于其他普通企業來說更為嚴格和復雜，需要專門機構來評估和判斷。如果采用單一指標的破產原因，不利于破產申請的及時處理和金融風險的提前防范與化解。在實踐中需要對金融機構的資產負債率、資本充足率、資產質量、信用評級等多種指標綜合考量，可以在尚未達到資不抵債或現金流不能清償到期債務之前就提前申請破產。而這些復雜的專業性監測和判斷都需要存保機構這種專門機構負責。

2. 利益關聯

存保機構作為破產申請權人與銀行債權人的利益更一致。除了專業能力之外，在立法中還需要考慮申請人的利益關切是否與制度設計一致。而監管機構此時身兼多職，既是行為者又是監督者。監管機構監管目標的達成可能導致其在行使破產申請人職責時無法有效盡職。而因為存保機構需要承擔一定的賠付責任，這使得存保機構不得不密切關注金融機構的資產狀況[13]。所以與監管機構相比，存保機構與銀行的利益更為一致，更有動力履行自己的職責。存保機構不僅關注商業銀行的破產風險，還承擔著維護金融穩定和保護存款人權益的責任。因此，賦予存保機構更明確的申請權和更廣泛的參與權，有助于提升破產制度的效果和債權人的保護程度。在當前金融體系中，存保機構具有特殊的地位和功能，其作用不僅限于保障存款人利益，還包括風險防范和危機管理。通過明確存保機構作為破產申請主體的地位，可以促使其更好地履行監測和預警職責，及時識別潛在的破產風險，并采取相應的措施，以避免銀行破產對金融穩定性造成不利影響。

3. 職責要求

由存保機構負責破產申請符合其基本職能設置的要求。第一，獲得破產申請權可以有效增強存保機構的風險應對能力。存保機構可以通過破產申請的方式，更加及時地介入銀行破產程序，采取措施保護存款人的權益。此外，存保機構也可以利用破產程序對銀行進行風險處置，減少可能出現的虧損，提高機構的風險應對能力。第二，可以保護存款人的利益。存保機構擁有破產申請權后，可以在銀行出現嚴重風險時及時介入，采取有效措施避免銀行破產，保障存款人的利益。同時，存保機構還可以在破產程序中協助銀行進行債務重組或進行存款償付等工作，確保存款人盡快得到償付。因此，申請破產作為啟動風險處置的重要步驟和工具，也是存保機構實現其制度定位必不可少的職權要求。

(二)接管組的職能與優勢

接管組是由中國人民銀行、國家金融監督管理局等相關金融機構組建或指定，自接管開始之日全面行使金融機構的經營管理權、財產處分權等權利，盡可能保護各方當事人利益并維護金融穩定的人或組織。接管組在接管問題金融機構管理后，負責管理和運營破產金融機構的資產和業務，致力于維持破產金融機構的業務運作。他們可以對資產進行評估、管理和處置，以最大限度地回收債務人的資產價值，并進行債務清算和償還。接管組多由專業人士組成，具備管理和監督破產金融機構的能力和經驗，有能力制定并執行合適的管理措施來保持業務的正常運轉，防止業務中斷，保護利益相關方的權益，并盡可能恢復金融機構的穩定經營，確保破產機構的資產得到妥善管理，監督破產程序的進行。在包商銀行破產案中，包商銀行經過清產核資后被認定為資不抵債，就是接管組以包商銀行的名義向銀保監會提交破產申請，很快法院就裁定包商銀行破產清算程序終結。

與存保機構類似，相較監管機構，接管組也在專業能力、利益關聯、風險分散等多方面有著明顯優勢。首先，接管組通常具備專業的破產處理經驗和能力，能夠高效地處理破產程序，減少不確定性和混亂。接管組熟悉破產事務所需的法律、財務和管理要求，能夠更好地管理和處置破產金融機構的資產和業務。其次，作為破產申請的主體，接管組可以更客觀地考慮各利益相關方的權益，并致力于實現債權人和債務人的利益平衡。接管組可以更公正地決定是否提出破產申請，并在破產程序中維護各方的權益。再次，接管組作為破產申請的主體可以實現風險分散，減輕金融機構破產對金融體系的沖擊。接管組的存在可以保護存款人的權益，防止金融機構破產引發的連鎖反應，從而維護金融市場的穩定性。

相較金融監管機構而言，從專業能力、利益關聯、職能行使和風險分散等方面來看，存保機構與接管組更適合作為破產申請人。這也是緊密銜接金融機構風險處置程序和破產程序對存保機構與接管組職能提出的必然要求。

四、結語

有效的金融機構破產制度是穩定公眾信心、化解金融風險、維護金融穩定、應對金融危機的重要機制，有利于營造良好的營商環境和完善我國市場法律退出機制。但我國《企業破產法》和《公司法》等法律法規關于金融機構破產申請主體的規定過于模糊和零散，基礎性法律框架不夠明確。且金融監管機構同時具有破產申請權和審批權會導致其對問題金融機構破產的絕對控制權，不利于問題金融機構的及時清算退市和金融行業的健康發展。為此，應當重新界定金融監管機構、存保機構和接管組等相關利益主體在破產申請中的角色，建立明晰、合理的金融機構破產申請主體制度。首先，金融監管機構應當作為破產申請的批準主體。金融監管機構作為破產申請的批準主體有利于更好地分工和協調金融機構破產的全過程。金融監管機構應該根據法律法規和監管準則來審查和評估金融機構的破產申請，并決定是否同意該申請，進而有效防止破產申請權的濫用，維護破產程序的公正性。其次，存保機構與接管組應當作為金融機構破產申請的主要主體。由于具備專業的破產處理經驗和能力，存保機構或接管組可以更高效地管理和處置破產金融機構的資產和業務。存保機構和接管組作為破產申請的主體能夠更客觀地考慮各利益相關方的權益，并致力于實現債權人和債務人的利益平衡。此外，他們的存在可以實現風險分散，減輕金融機構破產對金融體系的沖擊，并維護金融市場的穩定性。對于存保機構和接管組可能存在的濫用申請權的情形，應制定明確的標準和程序，以衡量破產申請的合理性和必要性。包括對債務人的財務狀況進行全面評估，以確定是否存在無法償還債務的情況；對債權人提出的破產申請進行審查，以驗證其合法性和真實性。此外，若出現濫用破產申請權或以不正當手段干預破產程序的行為，應該采取嚴厲的法律措施予以制裁，以維護破產制度的正常運行。