整體性治理視角下的街道體制研究：運行邏輯與優(yōu)化路徑

王燕妮

摘?要：街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是最基層的行政組織，向上承擔(dān)著履行派出其的政府下派的行政事項，向下指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行自治。“街居”治理模式運轉(zhuǎn)取得了成效，有效保證了我國城市基層社會的穩(wěn)定、安全，基本滿足了轄區(qū)居民公共服務(wù)需求。但近年來隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，城市快速膨脹，街道管理體制出現(xiàn)了眾多不適應(yīng)。借鑒整體化治理理論，推進(jìn)街道體制改革，需要理清和穩(wěn)定政府、市場、社會邊界，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變；高度重視并充分運用信息技術(shù)提升區(qū)域管理整體效率效能。

關(guān)鍵詞：整體性；街道；改革；職能

中圖分類號：F27?????文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.021

2019年中央城市工作會議召開，為我國城市發(fā)展和城市工作指明了方向，也為加快推進(jìn)街道體制改革提出了新要求。整體性管理脫胎于對傳統(tǒng)的官僚體制和新公共管理模式的反思，致力于實現(xiàn)政府行政體系的協(xié)調(diào)性，推動政府組織系統(tǒng)整體運作，并順應(yīng)新一代信息技術(shù)革命的浪潮，將新型信息技術(shù)引入行政管理和社會服務(wù)，推動治理功能和層級整合，有效提升對居民需求的整體響應(yīng)效率和質(zhì)量。本文從整體性治理視角下研究街道體制問題，按照中央城市會議精神，為街道當(dāng)前面臨各種問題提供有益破解之道，助推街道全面提升治理能力和管理能力，加快推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1?整體性治理理論的由來及其對街道體制運行的價值預(yù)設(shè)

整體性治理視角就是在整體政府理論指導(dǎo)下全面審視政府治理框架和運行模式，從協(xié)調(diào)性和整合性角度審視政府組織體系的整體運行狀況，注重審視治理功能、治理層級、破碎化的職能以及信息技術(shù)應(yīng)用等方面的整合以及提供無縫隙、非分離的服務(wù)，致力于解決管理碎片化、管理力度分散等問題。

1.1?整體性治理理念下的街道體制運行

傳統(tǒng)科層制治理理念強調(diào)條塊治理模式，“條”為治理層級從上至下的分權(quán)及授權(quán)，“塊”則為職能部門的專業(yè)分工，然而職能部門的細(xì)分和過分片面追求部門職能化，導(dǎo)致條塊分割嚴(yán)重，缺少合作協(xié)調(diào)，部門本位主義突出，形成部門壁壘，碎片化管理嚴(yán)重。整體性治理理念是在傳統(tǒng)科層制治理理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)行優(yōu)化改良，以協(xié)調(diào)、整合和責(zé)任為治理機(jī)制，對治理條塊、職能、部門間關(guān)系等碎片化問題進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)和整合，從部門本位主義走向整體效能主義。

整體性治理理念以“滿足公民需求最大化”作為主導(dǎo)理念之下，首先，參與街道體制改革各方要充分理解街道是政府與社會互動的基礎(chǔ)平臺，是政府與居民連接的接觸點，其本質(zhì)職責(zé)是更好地服務(wù)轄區(qū)居民，街道改革的方向應(yīng)是致力于建設(shè)服務(wù)型政府，轉(zhuǎn)變街道職能，同時在其“指導(dǎo)”下的社區(qū)居委會應(yīng)淡化行政色彩，牢固樹立服務(wù)理念。其次，街道體制改革的目標(biāo)應(yīng)是堅持轄區(qū)公眾利益最大化，街道應(yīng)關(guān)注轄區(qū)各個不同階層和群體的需求，充分提升公共服務(wù)的廣度和覆蓋面，將對轄區(qū)的局部管理和服務(wù)擴(kuò)展為全部轄區(qū)的管理和服務(wù)。再者，街道和社區(qū)服務(wù)應(yīng)當(dāng)更精準(zhǔn)地掌握轄區(qū)居民的訴求和動態(tài)，并有能力提供個性化公共服務(wù)，對轄區(qū)居民的各類訴求及時、便捷、快速、有效響應(yīng)，確保對轄區(qū)管理和服務(wù)的精準(zhǔn)性。總之，在整體性治理理念下，街道工作的一切出發(fā)點都應(yīng)是解決居民遇到的問題、滿足居民的需求，以問題解決為導(dǎo)向而整合整理各種力量和各方資源，強調(diào)整體效能主義。

1.2?整體性治理結(jié)構(gòu)下的街道體制運行

在整體性治理理論下，治理結(jié)構(gòu)是提倡扁平化的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。行政決策機(jī)構(gòu)能更及時、充分、準(zhǔn)確掌握公眾的公共需求，并及時動態(tài)了解公眾的公共需求變化，使行政決策更為精準(zhǔn)、有效；同時也使得行政資源的配置和使用更有針對性，資源投放速度更快，對公眾的公共訴求響應(yīng)更及時，也能在更大范圍內(nèi)組織更多資源對公眾需求進(jìn)行滿足，提升行政整體效率。

在傳統(tǒng)行政管理和官僚體系均是科層結(jié)構(gòu)，但多層級結(jié)構(gòu)導(dǎo)致在管理過程中出現(xiàn)一定的問題：縱向職能部門命令之間不協(xié)調(diào)，橫向?qū)俚毓芾淼腉DP發(fā)展主義。而按照整體性治理理論，在街道體改革過程中應(yīng)關(guān)注行政管理層級之間的關(guān)系，簡化壓縮管理層級，在縱向上減少行政層級，在橫向上加強部門之間的關(guān)聯(lián)度，以有效減少信息衰減，從而提高資源投入和使用的效率，避免資源無謂耗損，將傳統(tǒng)科層結(jié)構(gòu)金字塔式治理結(jié)構(gòu)下的分割式管理模式轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代扁平化網(wǎng)絡(luò)狀治理結(jié)構(gòu)下新型管理模式，實現(xiàn)條塊之間、塊塊之間更好地溝通協(xié)調(diào)，提升街道管理的整體效率效能。

1.3?整體性治理運行機(jī)制下的街道體制運行

在整體性治理理論下，治理運行機(jī)制強調(diào)管理主體之間資源和優(yōu)勢互補。依據(jù)2022年修訂發(fā)布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》：街道辦事處是由市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市的人民政府，經(jīng)上一級人民政府批準(zhǔn)，設(shè)立的派出機(jī)關(guān)。街道辦事處的主要職責(zé)是履行派出它的政府交辦的職責(zé)，同時也對轄區(qū)內(nèi)居民的意見和要求進(jìn)行反映；其中行政職責(zé)主要包括公共管理、公共服務(wù)、行政執(zhí)法、綜合管理、公共安全、應(yīng)急處置以及統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等事務(wù)事項；同時街道與居委會是指導(dǎo)、支持、幫助與協(xié)助開展工作的關(guān)系。在這樣傳統(tǒng)的街道管理體制下，街道辦事處作為派出機(jī)構(gòu)，對轄區(qū)內(nèi)上級政府部門的派出單位不具有法定管理和領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限，同時派出它的政府的職能部門可以獨立于街道按自己意思對街道配置資源，因此街道并不能有效整合上級和條塊在本街道的行政投入和執(zhí)法權(quán)限。正是由于街道的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)無力，在街道運行過程中出現(xiàn)權(quán)責(zé)碎片化、職能碎片化、資源配置碎片化、公共政策碎片化等問題。

按照整體性治理理論，應(yīng)加強上下級之間和條塊之間的責(zé)任和相互之間的信任，通過強有力的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整合，將治理功能、治理層級、各有關(guān)部門（含公私部門）進(jìn)行整合，實現(xiàn)各層級各部門在街道投入的行政資源實現(xiàn)有序、互補運行，確保轄區(qū)內(nèi)的政策、規(guī)則、服務(wù)供給、監(jiān)控等協(xié)同高效運轉(zhuǎn)，以街區(qū)整體公共效益最大化的方式運行。

2?當(dāng)前中國街道體制的運行邏輯及其權(quán)責(zé)缺陷

2.1?我國街道體制的運行邏輯

為了更好考察街道辦事處職責(zé)，本文以2022年H市CN區(qū)HQ街道辦事處為例進(jìn)行分析。HQ街道是CN區(qū)人民政府（共轄9個街道和1個鎮(zhèn)）派出的9個街道辦事處之一，管理國土面積4.08平方公里，下轄16個社區(qū)，根據(jù)第六次人口普查結(jié)果2010年轄區(qū)內(nèi)戶籍居民為59551人。根據(jù)2022年CN區(qū)人民政府網(wǎng)站數(shù)據(jù)，HQ街道辦事處共有12位部門領(lǐng)導(dǎo)（其中2位調(diào)研員派出援滇、1名為武裝部長），下設(shè)黨政辦公室、干部人事辦公室、社區(qū)黨建辦公室、社區(qū)自治辦公室、社區(qū)平安辦公室、紀(jì)工委、監(jiān)察辦、總工會、營商服務(wù)辦公室、社區(qū)管理辦公室、社區(qū)服務(wù)辦公室、武裝部等12個部門。從上可以看出：

一是從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置可見，HQ街道主要是綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，除了總工會和武裝部外，其他部門均以辦公室的形式存在，市場監(jiān)管所、稅務(wù)所、公安派出所等具有執(zhí)法權(quán)力的機(jī)構(gòu)均不在HQ街道所屬機(jī)構(gòu)中；具體的行政管理職能較弱，這與其是CN區(qū)政府派出機(jī)構(gòu)的性質(zhì)是一致的。

二是結(jié)合2022年HQ街道預(yù)算收支總表，其支出事項包括城鄉(xiāng)社區(qū)支持（占全部支出86.23%）、社會保障和就業(yè)支出（占全部支出6.62%）等。由此可見HQ街道的主要職責(zé)包括政治管理、社會管理、公共服務(wù)以及部分經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌。對社區(qū)的投入、引導(dǎo)、管理、服務(wù)是其最主要的職責(zé)，確保上級各級黨組織和政府的決定、政策和各項工作部署、工作安排在社區(qū)落實落地；同時承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)公共衛(wèi)生、文化體育、就業(yè)等公共事業(yè)的發(fā)展職能，還負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)，統(tǒng)籌做好營商環(huán)境服務(wù)。

三是從2022年HQ街道預(yù)算收支總表我們發(fā)現(xiàn)，HQ街道的全部財政收入均來自財政撥款。這也是與HQ街道辦事處的機(jī)構(gòu)性質(zhì)保持一致，這是街道辦事處與鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然具有相同的行政級別，但兩者在機(jī)構(gòu)屬性卻完全不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一級獨立的政權(quán)形式，具有完整的黨委、人大、政協(xié)、政府機(jī)構(gòu)，按照憲法規(guī)定的一級政府一級預(yù)算的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有自己的征稅權(quán)和稅收收入，但街道卻沒有；鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有獨立的行政管理職能但街道卻沒有。

總而言之，街道辦事處是我國城市基層人民政府的派出機(jī)構(gòu)，是我國政府在城市最基層的行政組織，履行著人民政府的行政管理職能，是城市管理的直接組織者和城市創(chuàng)新管理的直接推動者，管理著城市日常事務(wù)，是國家城市行政管理體制的末端、行政管理感知神經(jīng)的末梢，連接著廣大居民自治組織社區(qū)居民委員會（以下簡稱“居委會”）和基層人民群眾，向上承擔(dān)著履行派出其的政府下派的行政事項，向下指導(dǎo)社區(qū)進(jìn)行自治，主要職責(zé)是將上級黨委和政府的政策、部署和安排向轄區(qū)內(nèi)居民傳達(dá)和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)落地，做好轄區(qū)公益事業(yè)、社會穩(wěn)定、城市管控等工作，同時指導(dǎo)社區(qū)自治，及時了解轄區(qū)居民訴求并向上反映。

2.2?現(xiàn)行街道體制運行狀況及存在的不足

一是街道功能超載、職能不明。由于我國政府與市場的邊界沒有完全理清，各級政府之間職責(zé)邊界也不是清晰界定，上級行政機(jī)關(guān)依據(jù)其行政支配地位可以將大量的事項壓向下級行政機(jī)構(gòu)，處于行政體系末端的街道則只能將上級轉(zhuǎn)過來的事項全部照單全收。政府與市場之間關(guān)系不穩(wěn)定，導(dǎo)致政府職能不清、經(jīng)常處于變化和擴(kuò)張中，并通過行政體系將政府職能的變動和擴(kuò)張傳導(dǎo)至街道，不管街道是派出機(jī)構(gòu)還是一級實體政府，上級機(jī)關(guān)都將自身難以處理、不愿處理或來自更上級的任務(wù)一股腦全都派到了街道，街道職責(zé)不斷膨脹、功能超載，自身的定位越發(fā)模糊，“上面千根線，下面一根針”一定程度上成了街道的真實寫照。

二是街道的機(jī)構(gòu)膨脹、龐雜但職能不足。在街道職責(zé)膨脹和功能超載的背景下，街道的機(jī)構(gòu)也隨之膨脹，并呈現(xiàn)無序狀態(tài)，與街道承擔(dān)的眾多事務(wù)所需的職能并沒有匹配起來，行政運行成本也不斷增加。從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，從HQ街道的機(jī)構(gòu)設(shè)置看，存在著黨政兩套體系并行，并有各自獨立的職能部門承當(dāng)相應(yīng)事務(wù)；而且從機(jī)構(gòu)設(shè)置看，機(jī)構(gòu)之間存在著大量重疊職能。同時，依據(jù)法律規(guī)定，街道本身不具有法定獨立的行政管理權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)，只是受托代理派出它的政府的行政職權(quán)，街道實際現(xiàn)代城市社會治理所需的職能并未得到滿足。這種雙向性錯配導(dǎo)致街道體制運行越來越不順暢，運行成本高企，統(tǒng)籌力度明顯不足，出現(xiàn)了權(quán)責(zé)矛盾、效率低下等各種不適應(yīng)。

三是抑制了社區(qū)自治功能發(fā)育。從法理上看，街道辦事處是行政機(jī)關(guān)，社區(qū)居委會是居民自治組織，兩者之間不存在行政上下級的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。但事實上社區(qū)居委會工作人員由街道選聘和管理，造成了居委會對街道的依賴，在街道功能超載的情況下其在可能范圍之內(nèi)將本應(yīng)自身承擔(dān)的事務(wù)轉(zhuǎn)嫁向居委會，這既在一定程度上抑制了居委會自治功能的發(fā)育，又在一定程度增加了居委會的行政色彩，在任務(wù)分解考核和過度留痕等工作要求下又進(jìn)一步降低了效率，多方面弱化了居委會本應(yīng)具有的功能。

3?實現(xiàn)街道運行邏輯優(yōu)化的具體路徑

街道治理是國家治理體系中的重要一環(huán)：街道的治理能力、管理能力，是國家治理能力和管理能力的重要組成部分。街道行政管理體制運行是否順暢，直接關(guān)系執(zhí)政黨對城市基層社會的管理和服務(wù)能力，直接影響著人心向背，事關(guān)政權(quán)穩(wěn)定。借鑒整體化治理理論，應(yīng)當(dāng)采取多種措施推進(jìn)街道體制改革，實現(xiàn)治理理念、治理結(jié)構(gòu)、運行機(jī)制質(zhì)的飛躍。

3.1?發(fā)揮黨建引領(lǐng)，理清和穩(wěn)定政府、市場、社會邊界，加快推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變

黨的領(lǐng)導(dǎo)是保證我國社會主義各項事業(yè)取得一個又一個勝利的根本保證，也是確保街道治理取得成功的根本保障，要發(fā)揮黨組織在街道治理中的核心引導(dǎo)作用。充分發(fā)揮基層黨組織在社區(qū)建設(shè)中的核心作用，配優(yōu)配強街道和社區(qū)基層黨組織，發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用，通過黨建引領(lǐng)確保基層黨組織在社會管理中積極發(fā)揮不可替代的作用，有效服務(wù)社會，深化魚水深情，確保轄區(qū)居民充分感受到黨組織的溫暖，同時也確保轄區(qū)陣地牢牢掌握在黨的手中。

加快推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步深化“放管服”改革，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，穩(wěn)定政府事權(quán)，這是有效街道體制改革的基本的前提和外部條件。在現(xiàn)有情況下，應(yīng)連同派出街道的政府、街道和社區(qū)居委會，在社會治理的大框架下整體梳理、區(qū)分街道應(yīng)具有的職責(zé)。當(dāng)前應(yīng)當(dāng)突出街道的公共服務(wù)與管理職能，將公共服務(wù)與管理職能作為街道第一位的職能，街道的資源也應(yīng)主要投入到該領(lǐng)域，街道將主要關(guān)注區(qū)域安全、公共衛(wèi)生、文體事業(yè)發(fā)展、民生反饋等；同時進(jìn)一步弱化經(jīng)濟(jì)發(fā)展和統(tǒng)籌職能職責(zé)。淡化社區(qū)居委會的行政色彩，充分發(fā)揮社區(qū)的居民自治組織功能，破除街道對社區(qū)的強制性指令和隱形領(lǐng)導(dǎo)，確實構(gòu)建街道與社區(qū)之間的指導(dǎo)、合作關(guān)系，并牢固樹立服務(wù)意識，提升管服務(wù)的精準(zhǔn)性、全面性，提升自我管理的號召力、凝聚力、公信力。

3.2?加強街道職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革

應(yīng)加強街道職能調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，將管理性職能和服務(wù)職能進(jìn)行區(qū)分，將工作內(nèi)容和性質(zhì)近似的機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合。從政府與社會的功能看，將街道主要定位為履行基層政府的管理性職責(zé)，其服務(wù)功能逐步向社會組織進(jìn)行剝離，在社區(qū)自治的框架下街道的服務(wù)功能主要向社區(qū)自治組織居委會和社區(qū)公益性組織讓渡。一般體制機(jī)制改革都涉及上下相鄰、左右相近的機(jī)構(gòu)同步調(diào)整職責(zé)權(quán)限，在政府內(nèi)部行政事務(wù)職責(zé)劃分看，應(yīng)減輕街道的行政負(fù)擔(dān)，將街道辦事處定位為行政管理的綜合統(tǒng)籌和監(jiān)督協(xié)調(diào)，將有明確歸屬的專業(yè)化管理職責(zé)回歸各級政府職能部門，尤其是街道作為辦事機(jī)構(gòu)不具有獨立的行政管理職能，應(yīng)從其剝離行政執(zhí)法工作。

3.3?高度重視并充分運用信息技術(shù)提升區(qū)域管理整體效率效能

一是在數(shù)據(jù)方面，加強轄區(qū)信息的數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型，確保轄區(qū)社會公共管理和服務(wù)所需的數(shù)據(jù)能全部數(shù)字化并被采集或獲取，同時對數(shù)據(jù)進(jìn)行清洗，依據(jù)管理服務(wù)目的對數(shù)據(jù)進(jìn)行歸集。二是確保網(wǎng)絡(luò)暢通，實現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)公共事務(wù)、公共要素互聯(lián)互通。三是建立與政府相關(guān)聯(lián)的街道管理服務(wù)信息平臺，與街道管理服務(wù)相關(guān)的信息可以依托該平臺進(jìn)行匯集、識別、整理、清分、反饋、下發(fā)。四是加強信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，積極主動運用云計算、機(jī)器學(xué)習(xí)等先進(jìn)技術(shù)，加快街道管理智能化水平，為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)提出建議和信息支撐，為居民訴求提供個性化實時響應(yīng)，實現(xiàn)街道管理和服務(wù)能力由事后介入推進(jìn)為事前預(yù)警、事中干預(yù)，更精準(zhǔn)、更及時。

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