“十四五”發展規劃下湖南地方高校全面預算績效管理新思路

鄒瑜

摘?要：隨著高校經濟活動日益復雜，經費供求矛盾更加突出，資金瓶頸日漸凸顯等問題愈演愈烈，如何從被動管理向主動治理，講求產出和效益成為湖南省地方高等學校亟須解決的問題。文章基于湖南省某地方高等學校“十四五”發展規劃四項要求和發展保障，針對該高校財經存在的緊平衡現狀，秉承“業財融合”的理念，提出進一步深化財務管理綜合改革，深入探究解決學校經濟利益沖突的財權矛盾，加大約束力度，建立全生命周期的項目庫，從資源配置改革入手構建節約型校園，進而提出“三全”預算績效管理機制和成本問效優化路徑，切實增強財務透明度，為推動湖南省經濟業務與財務管理的深度融合發展，實現“花錢要問效”到“無效要問責”的全面預算績效管理新格局，提供了可供參考的思路和建議，不斷提升學校財務治理能力和水平。

關鍵詞：“十四五”規劃；地方高等學校；全面預算績效管理

中圖分類號：F23?????文獻標識碼：A??????doi：10.19311/j.cnki.16723198.2023.07.047

0?引言

現代大學治理體系是組織體系、運行體系、制度體系、關系體系和價值體系的有機統一，高校要實現治理體系和治理能力現代化，需要抓住教育的基本矛盾，正確處理好學校和院系財權與事權的關系。地方高等學校在政府管理體系中一直歸屬于政府部門，屬于政府行政事業管理序列中的事業單位，因此在資金運行管理上，從屬于政府的預算資金，然而當前湖南省財政面臨的環境復雜，風險挑戰顯著增多，收入形勢嚴峻，加上中央特殊時期積極財政政策逐步調整到正常狀態，抗疫特別國債、適度提高赤字率等階段性政策退出，進一步加大對地方支持的空間十分有限；同時民生保障、債務還本付息等剛性支出持續增加，實施“三高四新”戰略、推進鄉村振興、生態文明建設、構建新發展格局等資金需求較大，財政預算緊平衡的弦繃得更緊了。此時地方高等學校因其地域特殊性、自主管理和自身特色，顯現出諸多矛盾和沖突，特別是面對資金的普遍稀缺和需求的無限性矛盾日益突出，經費分配博弈中摩擦成本不斷上升。

如何在重重危機下，從湖南地方區域經濟社會發展層面統籌謀劃，立足地域和高校的特色及現有資源稟賦，基于學校“十四五”發展規劃，找準定位，堅持系統觀念，有針對性地結合區域發展需要或潛在的政策問題開展應用性研究，在深化預算改革路上下功夫，以績效管理為導向配置資源，提高預算績效的專業性，依托系統協同效應，強化問效機制成為當前重要課題。從而整體提升學校財務保障能力，為推動地方高等學校高質量發展提供有力支撐。

1?某地方高等學校“十四五”發展規劃要求

湖南省“十四五”教育事業規劃綱要就習近平總書記在湖南考察時提出的著力打造“三個高地”、擔當“四新”使命、落實“五項重點任務”及關于教育的重要指示，提出圍繞服務“三高四新”戰略發展能力的全面提升，健全區域教育發展政策支持力度和協作體系，為地方高校區域教育發展不斷縮小差距，提供了可遵循的總體原則。某地方高校秉承規劃綱要總體要求，圍繞內涵式發展道路深入實施人才強校戰略和創新驅動發展戰略，持續深化教育綜合改革，積極對接社會需求，提出四項發展保障基本要求。一是堅持規劃先行，優化辦學資源配置，建立并完善以人才培養質量、學科建設為導向的資源配置體系。二是爭取廣泛支持，建立多元籌資渠道，在積極爭取政府支持的同時，不斷拓寬辦學資源的來源渠道，完善開源節流的資源籌措與配置體系。三是深化預算改革，提高資源配置效益，開展預算資金使用和管理績效考評，建立財務績效考評結果應用機制，進一步完善學校內部控制體系，提高風險控制能力。四是強化過程管理，做好審計監督工作，落實預算管理審計，加強審計整改和責任追究，強化重大項目和經費使用全程審計，完善學校經濟活動內部控制審計和績效審計。

2?地方高等學校預算管理的現狀及問題

當前高校正在逐步推進預算體制改革，然而面對當前新冠疫情常態化等大環境因素，作為湖南省地方高等學校，特別是沒有專業優勢和區域特色的學校，要想在專項撥款上增加收入越來越難，在國家目前處于緊平衡狀態下，省市財政壓力較大，對于專項撥款的批復和管理愈加嚴格和規范，加上各種形式的專項均與績效直接掛鉤，并納入“雙一流”籠子，因而競爭性較弱的地方高等學校矛盾逐漸凸顯，主要體現在撥款上呈現“僧多粥少”的局面。

2.1?預算編制與學校發展規劃相脫節

地方高等學校是為地方輸出人才的主要陣地，如何有效且有針對性地培養適應社會發展，滿足社會需求的應用型人才，是當前地方高校研究和思考的核心重點。然而資源是有限的，資金更是不足的，如何定規劃，定預算成為各地方高校的難題。當前，湖南省的小部分地方高等學校在預算編制過程中，仍存在“財務說了算”“一言堂”等現象，其他部門也普遍認為學校預算編制就是財務的“份內事”，是財務部門的職責，最終也是“給多少錢辦多大的事”。因此職能部門工作積極性不高，自主權不夠，導致各部門大都“只掃自家門前雪，哪管他人瓦上霜”，對學校發展整體目標定位認識不足，更未將個體發展、部門目標與高校預算目標緊密結合，不利于高校戰略高地的實現。

2.2?資金“入口”少，用錢多

湖南地方高等學校大部分資金來源于省管單位或者地方政府，面對疫情常態化局勢，政府面臨的壓力也日趨顯現，不僅分割的“蛋糕”越來越少，各項要求也越來越高，地方高校既要增強辦學實力，又要提高服務能力，單純通過某一途徑或者某幾個渠道獲得資金撥款已經無法滿足高校自身運行發展需要，學校經常性收入只夠用來保運行和基本民生，“吃飯財務”特色明顯，更無多余資金用于“建設”和“發展”，不僅如此，有些地方高等學校甚至連教職工的工資發放都有延遲，更有采用科研經費預支工資的現象，財務緊縮，形勢不容樂觀。

2.3?預算執行約束機制缺乏

目前，湖南省大部分地方高等學校在預算管理方面，主要精力側重于預算編制，而對預算執行的考核評價缺乏有力的控制機制，各部門只負責“要項目”“等資金”，資金來了突擊“花出去”，至于“錢如何用的”，“成果、效率如何”并沒有過多的評價和考核，有的即使進行了績效考核，也僅局限于資金使用完成率的核定，預算管理流于形式；有的采用籠統、單一的預算績效考評體系，指標數據不具有地方特殊性，評價個體有一定偏差，導致資金投入和產出的效益不能配比，預算資金使用效益低下。

2.4?各部門間的協同效應薄弱

由于省內地方高等學校大部分機構“統一領導”力量不夠，缺乏整體系統性，譬如在學校財務預算過程中就會涉及人事處、教務處、學科建設處、校園建設與資產管理處、科研院、后勤處等多個部門，雖然各個部門自身都有比較完善的管理平臺和運行系統，但是從學校整體上看各個系統之間“各自為政”，銜接綜合控制性缺乏，由于各部門系統間的信息孤島效應，導致預算信息在傳遞過程中經常受阻，造成預算下撥欠科學，有的存在項目重復，同一個項目多次重復要錢，占用資金；有的多次采集同類數據信息，占用大量人力、物力、財力，甚至還有部門賬上有資金卻還向學校要預算等問題層出不窮。

由此可以看出全面預算績效管理機制在湖南省地方高等學校中尚未真正建立，評價氛圍、統籌力度不足、預算約束不夠有力、資源配置使用效率有待提高、考核懲罰力度不夠、成本不明、公開化透明性不強等問題，嚴重影響了財務資源統籌和地方高校可持續發展。

3?地方高等學校全面預算績效管理新路徑

俗話說得好，“牽牛還需牽牛鼻子”，抓事物還需抓主要矛盾，提升高校財務管理水平，深化全面預算績效管理還得從源頭抓起，從預算管理制度改革入手，嚴格遵循規劃先行的理念，以學科為龍頭，量入為出，開源節流，優化人、財、物等辦學資源的科學配置。

3.1?齊抓共管，深化預算管理制度

3.1.1?深挖預算管理制度，堅持全面預算四項基本原則

湖南省地方高等學校根據政府會計新要求，通過財務綜合改革，開啟了“統一領導?集中核算”財務管理體制的改革發展新征程，如何讓改革成果落地生根，并延續傳承，開花結果，還需很長一段路要走。首先要做到的是在預算管理制度改革框架下，制定“四項基本原則”，一是兜牢高校基本民生底線。2022年兩會上習近平總書記提到了堅持以人民為中心，對于地方高等學校——國家孕育人才的搖籃，更應當強調以人為本的教育理念。二是增強法治觀念，著力提升制度執行力。三是堅持底線思維，把防風險擺在突出的位置。四是推進“業財”統一，提高預算管理規范化、科學化、標準化，提升預算透明度和公信力，從而切實加強高校內部控制，防范化解財務風險，提高教學管理效益和服務水平，最終向預算管理制度改革要效益。

3.1.2?深化全面預算管理，加大預算收入統籌力度

為貫徹落實黨的十九大報告和中共中央、國務院《關于全面實施預算績效管理的意見》（以下簡稱《意見》）全面實施績效管理的上級要求，學校根據省財政預算編制和政府會計制度改革工作進行部署，按照全口徑原則確認預算收入，含不可支配收入，推進預算科學精準編制。具體做法：一是深化預算執行力度，推進存量資金統籌使用。完善結余資金收回使用機制，進一步擴大結轉結余資金清理收回范圍，將結余、盤活的存量資金統籌用于學校發展急需的重點領域。二是依托職能業務歸口，積極爭取資金。高校教職工都要有只爭朝夕、搶抓機遇的意識，要加強對國家政策導向的研究和學習，正確研判形勢，主動出擊，特別是要加強與職能業務部門的溝通聯系，積極爭取資金支持和政策扶持。三是做好校地合作規劃，服務區域發展。作為地方高校，需要“依山傍水”，協同區域經濟發展，謀求地方高校地方發展優勢，通過深化產學研合作層次，建立長期穩定的戰略聯盟，從而實現學校辦學思路和辦學模式的實質性突破，為人才定點輸出提供渠道。在增加各項收入的同時，服務地方區域發展，達到地方高等學校與區域經濟協同雙贏，良性互動。

3.1.3?量入為出，規范預算支出管理

堅持量入為出的原則，合理安排支出預算規模。積極運用零基預算理念，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規模。大力優化財務支出結構，預算安排要突出重點，堅持“三保”（保基本民生、保運轉、保重點）支出在財務經費支出中的優先順序，堅決兜牢“三保”底線，不留硬缺口。在預算編制初，科學核定，該砍的要砍，該減的要減，加大一般性支出壓減力度，在業務開展過程中，要及時掌握、控制浪費點，將無用開支，非必要開支扼殺在搖籃中，節省出資金用于重大戰略、重要改革和重點領域。推進財務支出標準化、規范化管，做到“五個統一”。統一定額標準，統一程序要求，統一工程管理，統一入賬核銷，統一政策估計，進而細化記賬規則。在“量力而行”與“盡力而為”兩者之間找到平衡點，就是要按照國家財經方針政策和法規的規定，在可控的范圍內，合理安排學校發展所需各項支出的規模和結構，努力控制學校的財務風險，使學校事業能夠得到健康順利的發展。

3.2?強化約束，改進預算項目庫管理

地方高校財務不僅要“算好賬”，更重要的是把好關，指導大家“用好賬”，以“十四五”規劃要求的內部控制體系作為工作的準繩，通過項目庫建設，明晰資金走向，避免“撒胡椒面”現象，及時將異常事項提前預警反映，從而避免學校出現一些錯誤決策和更大的經濟損失。

3.2.1?強化預算執行剛性，增強預算約束力

強化預算對執行的剛性，對預算指標實行統一規范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現預算指標對執行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展采購。推動預算績效管理提質增效，加強績效評價結果應用，增強政策可行性和財務可持續性，將績效評價結果與完善政策、調整預算安排有機銜接，對低效無效資金一律削減或取消，對沉淀資金一律按規定收回并統籌安排。規范預算調劑行為，無項目科學論證結論或無學校財經領導小組研究，校黨委會集體討論決定的項目均不得調劑。進一步增強預算的有效性和約束力，從而實現專業帶動可持續發展的目標。

3.2.2?實施全生命周期管理，健全項目庫評審機制

將項目作為部門和單位預算管理的基本單元，預算支出全部以項目形式納入預算項目庫，無項目不得列支出。具體包括：一是實施項目全生命周期管理，通過項目庫及預算管理一體化系統，動態反映項目儲備、項目審核、預算編制、預算執行、預算調劑、決算等全流程。二是完善項目庫建設，按照“資金跟著項目走”的原則，對擬安排預算項目履行論證、評審、立項等程序，建立健全項目入庫評審機制和項目滾動管理機制。三是根據輕重緩急做好項目排序，擇優遴選項目入庫，提前排序，健全項目動態調整機制，將難執行、進度緩慢項目及時退出。四是探索項目支出標準體系建設，加強對項目支出執行情況的分析和運用，結合支出標準編制項目支出，提高項目預算科學性。

3.2.3?加強風險防控，增強財務可持續性

湖南省地方高校應當提前謀劃，積極響應配合高校內部審計監督體系的構建。第一，要在單位內部逐步構建常態化的審計自查自糾機制，把握自查重點領域，加強事前風險防控預警。第二，要加強對數據的深度挖掘和分析應用，運用“互聯網+”等大數據技術進行指標定量分析和定性管理相結合的方式，通過趨勢描述和相關性研判，更好地揭示高校各項業務發展變化規律，更要反觀審查數字背后的附加數據信息，最終要延伸到業務運行問題上來。第三，在風險防控的過程中，要推進內部審計監督合力，篤定并堅持邊審邊改，立行立改，將風險和隱患消除在整個審計過程中，推動構建風險防控長效機制。

3.3?落實勤儉，提高資源配置效率

面對預算平衡難度大等現狀問題，地方高等學校要牢固樹立過“緊日子”的思想，始終堅持勤儉節約，把預算績效管理作為過“緊日子”的重要抓手，將學校事業發展規劃的制定與執行和資金、資源分配全面融合，校屬各預算單位更要承擔起主體責任，在預算編制、執行、政府采購、資源配置、資產處置等方面做到厲行節約，科學統籌，共同推進學校事業發展。

3.3.1?落實政府過“緊日子”要求，建設節約型校園

為了全面深入的貫徹落實習近平總書記重要指示精神，堅持勤儉辦一切事業，在構建節約型校園的舉措上，要摸清家底，查清高校教學等一切事務各項工作以及各個部門二級單位是否節約，是否存在浪費，哪些地方還不夠節約，節約的空間還有多大。做到“三嚴三實”，一是嚴控校園建設標準，加強資源的節約和循環利用，把節能指標列入校內各部門實績考核評價體系之中。二是嚴格執行政府采購制度和招投標制度，做到采購行為規范透明，采購程序科學嚴密，并從源頭上做實，防止腐敗。三是嚴格預算對落實學校重要部署政策的保障能力，不折不扣落實過“緊日子”要求，建立節約型財務保障機制。

3.3.2?整合資源配置，做好內部“改革”

地方高校各部門要將資產使用管理責任落實到人，確保資產安全完整、高效利用。要結合本單位履職需要、存量資產狀況和財力情況，新增資產配置要與資產存量掛鉤，依法依規編制相關支出預算，推動國有資產共享共用，促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產以及臨時配置資產的調劑使用，提高財政資源配置效益。

人力資源配置方面，優化人員績效分配結構，控制人力成本，特別是要完善人才結構，加強人才考評和退出機制建設。地方高校要堅持系統觀念，提高資源配置的專業性；要樹立“資源轉資金”觀念，將資源盤活、轉化，加強系統性和協調性，從而整體提升學校財務保障能力。

3.4?深推預算績效機制，實現實質性整合

根據《意見》所強調的創新預算管理方式，湖南省各地方高等學校應響應號召，深入推進預算績效“三全”管理機制，建立全方位、全程、全覆蓋的預算績效管理體系，集成預算和績效管理一體化，實現財政專項資金實質性整合。

3.4.1?構建全方位預算績效管理格局

不僅要實現部門與單位，更要對政策與項目實施預算績效管理。從而將四者共同納入績效管理中，從縱橫維度，從部門和單位整體，從核心業務和工作實際，從數量指標、質量指標、產出指標、效益指標、成本指標、滿意度指標等方面，全方位綜合衡量資金使用效果。

3.4.2?建立全程預算績效管理鏈條

（1）建立績效評估機制。評估是建立在績效目標管理的基礎之上，首先要將績效目標設置作為前置條件，與預算同步批復下達。緊接著，根據上級出臺的重大政策法規，對本部門、二級單位的項目開展事前績效評估。既考慮本部門的預算審核、績效評估的自評工作，又開展綜合評估，并將兩者審核評估結果作為預算安排的重要參考依據，采取分次下達預算指標的方式安排預算上賬。

（2）做好績效運行實時監控。財務處、審計處、紀檢監察處等相關部門一方面要把好“監控面”，另一方面要把好“監控點”。即對績效目標實現程度和預算執行情況實行“雙監控”，又要做到不定期抽查，定期檢查，從而杜絕年中、年底集中用款，盲目完成資金項目的進度的情況，發現問題要及時督辦，要求其糾正整改。

（3）開展績效評價的結果應用。各部門首先對預算執行情況以及政策、項目實施效果開展績效自評，財務部門再開展部門整體績效評價，根據自評和整體評價結果予以綜合評價，健全績效評價結果反饋機制，做到“花錢要問效、無效要問責”，落實績效問題整改責任制，有獎必有罰，獎罰分明，做到人人有責，有責必追，無形中增強了全員的凝聚力和主人公責任感，有效地促進工作的健康有序發展。

3.4.3?建立全覆蓋預算績效約束體系

全覆蓋預算績效約束體系包括全員參與績效編制、責任約束和激勵三方面。具體而言，對于單位部門項目經費，要求召開科室、部門處務會，不光在“要錢”上下結論，更重要的是做事成果上做預判；對于科研、學科類項目經費，項目負責人對項目的績效做全面解讀，項目組成員全程參與。建立績效評價結果與預算安排和政策調整掛鉤機制，對績效好的部門和項目原則上優先保障，對績效一般的要督促整改，對重復、碎片化的予以調整，對低效無效資金一律削減或取消，對長期沉淀的資金一律收回并按照有關規定統籌用于亟須支持的領域。

3.5?強化問效機制，增強財務透明度

預算績效評價結果的應用既是開展績效評價工作的初衷，更是預算績效管理工作的落腳點。因而抓好系統集成共享，利用大數據分析，及時預警，通過問效機制增強財務的透明度，是做好預算公開化的前提和基礎，更是預算信息化提升的重要手段。

3.5.1?加大經費問效力度，做好資金“盤活”

把績效評價結果作為部門（單位）負責人年度考核的重要內容，作為安排以后年度預算的重要依據；各單位各部門要明確樹立績效管理理念，努力提升資金使用質量，發揮資金使用邊際效應，要探索資金使用績效的考核辦法，提倡和鼓勵“少占用，多產出”或“等量占用，產出更高”。按照平衡計分卡模式，完善定量與定性相結合的學校績效預算考評體系，該體系由四個維度組成，內含29個三級指標。（1）財務績效維度6個：收入預算完成率、支出預算完成率、總收入增長率、生均事業經費、財政項目撥款完成率、收入負債率；（2）顧客服務維度10個：教職工人均經費、教師人均科研經費、師生比、生均經費、生均教學日常運行支出、教學活動費用年增長率、教學規劃完成率、畢業生就業率、學生滿意度、畢業生深造率；（3）內部流程維度5個：生均固定資產價值、生均圖書冊數、總資產增長率、教學支出占比、科研支出占比；（4）學習和成長維度8個：潛在可支付能力、資產負債率、教師人均論文數、國家級科研項目數量、高層次人才占比、人才引進費年增長率、培訓費占比、自籌經費年增長率。

3.5.2?講求教學及機關教輔成本效益，做好市場“運營”

隨著成本核算基本指引、具體指引、高等學校財務制度等文件出臺，對規范高校院所成本提出迫切需求，成本核算再次進入高校視野。具體而言，可將教學活動成本歸集分配到院系，再進一步分配計算院系學生教學成本，首先以專業成本為基礎，再將其他維度的成本，如各院系為其他院系學生提供教學服務的，通過交互分配方式核算；最后加上支持成本計算得出學生的教學總成本。機關后勤及二級單位要依法提高資產有償使用收入、爭取社會捐贈資源、做好其他相關收入進賬工作，不斷完善并實時開展資產負債明細的對賬機制，提升資產的準確性，以有效地成本信息作支撐，打開市場運營新渠道。

3.5.3?增強財務透明度，做好預算“公開化”

按照“業財”融合機制的理念，將政府綜合財務報告信息系統與高校事業務系統集成融合，具體而言，就是借助物聯網、信息化共享平臺，優化對賬機制，實現動態更新，打造覆蓋高校財務全流程和高校業務全環節的一體化集成系統，其特點在于能夠在業務項目開展始初，同步進行財務預算、成本核算，財務支出憑證自動編制，并實時生成政府財務報告和決算報告相關數據。從而將財務管理、報告數據和具體業務開展工作兩者合二為一，效率雙提升，更能從源頭把關，利用機器語言來“做事”，一方面減少人為因素干擾，保證財務數據的真實性和準確性，另一方面有效整合資源，為各級領導決策提供輔助和支撐，更好地提示各層級事務領域存在的問題和隱患，杜絕不良土壤滋生，推動高校財務事業向科學化、專業化縱深發展。

4?結語

隨著我國高等教育事業的穩步發展，地方高等學校的資金短缺問題日漸凸顯，為了避免緊平衡產生的負面影響，優化資源配置越來越受到高校的重視，與此同時對現行高校預算績效體系也提出了更高更嚴格的要求。文章圍繞地方高校“十四五”發展規劃，打開了預算績效管理新思路，將資金的引導效應和聚集效應發揮到最大，為地方高校事業發揮不可忽視的保障作用。

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