英國海軍在印太地區的戰略調整：目標與實質

摘 要：2016年以來，英國海軍開始重新尋求在印太地區的常態化存在，進行了一系列引人注目的艦艇部署及技術裝備轉移。在應對脫歐挑戰及對外戰略轉型的政治方針指導下，英國將海軍視為推進其“印太傾斜”政策的關鍵外交工具，欲實現展示“全球英國”形象、促進防務出口與經貿合作、深化英美“特殊關系”并拓展地區盟友網絡三大目標。這些目標以及英國海軍印太戰略的實際調整方式表明，英國的戰略重心并未向東轉移，其海軍印太部署既具有針對中國的“炮艦外交”成分，也是針對盟友的“海軍外交”活動。對中國而言，全面準確地認識英國海軍印太戰略調整的目標與實質是應對其潛在“麻煩”的重要前提。

關鍵詞：英國海軍；印太；海軍外交；炮艦外交；中英關系

中圖分類號：E153? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）06-0010-11

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306002

英國公投脫歐以來，印太地區在其對外政策中的優先次序及重要性不斷上升。與此同時，英國海軍也在進行戰略調整，不斷加強其在印太地區的活動和存在。到2021年，海軍與英國印太政策的聯系達到數年來最為緊密的狀態。2021年3月，約翰遜政府在英國脫歐后出臺的首份綜合性戰略評估《競爭時代的全球英國》（以下簡稱《綜合評估》）中正式提出了“向印太傾斜”的政策框架，［1］將其作為“后脫歐時代”統領英國印太各領域行動的指導方針。同年，英國時隔20年再向印太地區部署航母打擊群，并與澳、美兩國成立了以協助澳方獲取核動力潛艇為首要目標的“澳英美”安全伙伴關系（AUKUS）。英國海軍在該聯盟成立過程中充當了關鍵“掮客”，其“機敏級”（Astute Class）核動力潛艇亦可能成為澳大利亞未來核潛艇原型。［2］顯然，海軍已經成為英國推進其印太政策的關鍵工具。

英國的上述動向引發了廣泛關注。然而，論者多傾向于從宏觀角度出發，聚焦于英國印太政策本身，對英國海軍這一重要政策工具缺乏專門且系統的研究。這容易導致人們對英國印太政策的性質，以及英國決策者試圖利用其海軍印太存在達成的主要目標出現認識上的模糊或偏差：要么夸大上述事態的戰略影響，認為英國戰略重心已經向印太地區轉移；要么無法理解英國遠赴印太炫耀武力，尤其是英國要在印太地區維持常態化海上存在的動機，并輕視其潛在影響。通過梳理并分析英國海軍印太戰略的演化、公投脫歐以來英國海軍印太戰略調整的主要目標與限制、英國的威脅認知以及海軍部署特點，可以發現，英國的戰略重心仍然是歐洲—大西洋區域，英國海軍的印太部署既具有針對中國的“炮艦外交”成分，也是一種著眼于提升影響力、促進經貿及強化盟友網絡的“海軍外交”活動。

一、英國海軍印太戰略的演化

19世紀以來的一百多年間，出于拓展或保護殖民地及重要海上貿易航線的需要，英國海軍遍布世界各地。這期間除了兩次世界大戰前后，印太地區一直是英國海軍海外部署的重點地區。到20世紀70年代前后，伴隨其殖民帝國的瓦解以及經濟實力的相對下降，英國在印太地區維持常態化海軍存在的經濟與戰略動機顯著下降，開啟了所謂撤出“蘇伊士以東”的進程。然而，英國從未完全放棄在印太地區的軍事影響力。伴隨脫歐進程的展開，英國海軍再度出現了向印太地區“傾斜”的趨勢。冷戰結束以來，英國海軍主要活躍于歐洲海域、地中海與海灣地區的狀況出現了明顯變化，開始提升其在印太地區的可見度，并有意重新進行常態化的活動，部署層次與規模也逐漸提升，并在2021年這一“后脫歐時代”元年達到尤為引人注目的程度。

（一）撤出“蘇伊士以東”

20世紀70年代前后，伴隨英國印太殖民帝國的瓦解、歐陸在英國經貿關系中的地位不斷上升以及英國最終加入歐共體，繼續在所謂“蘇伊士以東”保持大規模海軍存在，對英國來說已經不再必要。與此同時，戰后英國經濟無力繼續負擔一支大規模的全球性艦隊，其艦艇及人員數量急劇縮減，在保護本土及冷戰期間服務于北約對蘇戰略的考量下，將其絕大部分海軍力量撤回到了歐洲水域，并主要著眼于反潛戰。1972年，英國各類現役及預備艦艇數量從1948年時的355艘銳減到125艘，在“蘇伊士以東”的艦艇數從1964年的35艘銳減到6艘，歐洲水域的艦艇數則從1964年的28艘增長到51艘。［3］（P25）［4］

與此相應，20世紀70年代后，英國海軍在印太地區的常態化存在規模急劇縮小，且主要集中于新加坡及中國香港等少數后勤及基地節點。伴隨英國軍事力量最終撤出新加坡以及中國香港的回歸，這種小規模的常態化存在也宣告終結。然而，歷屆英國政府都不曾完全“放棄”印太地區，幾乎從撤出“蘇伊士以東”開始，英國海軍就開始著手研究在印太地區維持英國影響力的恰當形式。最終，周期性（盡管間隔數年甚至十年之久）且往往持續半年左右的軍艦巡航，以及伴隨進行的訪問、演習，軍事人員訓練及軍備銷售成為英國海軍20世紀70年代后維持印太存在感的主要模式，并一直延續到21世紀。［5］這其中規模最大的一次部署發生在1997年。為了在香港回歸中國之際顯示其實力猶存，與此同時，促進地區外交、防務及工業聯系，英國政府當年向亞洲水域部署了一支包含1艘航母及2艘核潛艇在內、總數超過20艘的艦艇編隊。

冷戰后，英國海軍規模繼續縮小，其主要作戰艦艇數量由冷戰末期的82艘減少到2021年的30艘，海軍人員數量減少到3萬余人。因此，盡管英國在冷戰后有意加強印太海軍存在，但并沒有重新尋求常態化部署，而是基本上延續了上述巡航加軍售模式。除了開展“金牛座”部署（Taurus 09）、參與“五國防御協定”（FPDA）及“環太平洋軍演”框架下的演習，英國海軍在印太地區的活動多為零星、臨時和應急性質的，主要表現為提供人道主義援助或參與救災。［6］（P140-193）例如，2013年，為協助菲律賓應對臺風來襲，英國部署了1艘驅逐艦和1艘直升機航母；2014年，為搜尋失事的馬來西亞航班，向南印度洋部署過1艘核潛艇與1艘勘測船。

（二）印太再“傾斜”

真正的變化出現在2016年公投脫歐前后。伴隨脫歐進程的展開，英國主要領導人不斷強調英國的開放性與外向性，要以“全球英國”理念積極應對脫歐帶來的經濟與政治挑戰，英國海軍也開始重新尋求在印太地區的常態化存在。根據存在形式與影響程度的不同，英國海軍的印太活動可以分為以下三類。

第一，強化地區雙多邊機制性的海軍交流與合作，提升海軍存在的合法性。首先，增強地區雙邊海軍及海洋安全合作。2016年以來，英國通過高層會晤、簽署聯合聲明或協議、艦艇互訪、聯演聯訓、裝備技術合作或轉移等方式，不斷增強與澳大利亞、日本、印度等地區行為體的雙邊海軍及海洋安全合作。［7］［8］其次，加入更多地區多邊海軍的交流機制。2016年，英國海軍不僅獲得了“西太平洋海軍論壇”（Western Pacific Naval Symposium）觀察員身份，［9］還首次參與了美國太平洋艦隊主導的年度性多國人道援助與救災交流機制“太平洋伙伴關系”（Pacific Partnership）。［10］英國海軍通過這兩個多邊機制獲得了更多穩定參與印太海軍交往的平臺。

第二，策劃實施了兩次長時段的軍艦巡航，并重新在印太地區進行常態化艦艇部署。從2016年開始，英國主要領導人就多次表示要向印太地區派遣軍艦，將2017年入役的新旗艦“伊麗莎白女王號”航母（HMS Queen Elizabeth）的首次海外部署安排在印太地區。事實上英國也是這么做的。2018年，英國陸續向印太地區派遣4艘軍艦，通過輪換的方式在長達一年的時間里保持了常態化的存在。事后來看，這一年的部署實際上是2021年“伊麗莎白女王號”航母打擊群（以下簡稱CSG21）印太部署的先導和預演。CSG21包括10艘艦艇、32架戰機及3700名軍事人員，歷時達7個月，涉及40多國與70多次各類活動與演習，成為英國海軍自1997年以來最大規模的海外部署。此外，從2021年9月開始，兩艘英國巡邏艦將在未來5年內常駐印太海域。與高調且設計極其復雜的軍艦巡航相比，巡邏艦的部署盡管相對而言并不起眼，卻是英國海軍自1997年以來在印太地區重啟常態化艦艇部署的真正標志。

第三，利用其海軍科技及艦艇設計的相對優勢深化其印太地區軍事存在。2016年以來，英國不斷深化與各個地區國家的海軍科技、裝備合作，其中最為引人注目的是英、澳兩國在艦艇設計及核潛艇技術轉移方面的合作。2018年，英國防務公司BAE Systems贏得了澳大利亞的海軍招標，將以英國26型護衛艦為原型，與其合作建造9艘護衛艦。2021年9月15日，AUKUS宣告成立，英美兩國將共同協助澳大利亞獲取8艘核動力潛艇。英澳護衛艦合作并非簡單的英國建造、澳大利亞購買模式，而是根據后者需求進行技術合作與共同建造，涉及兩國各級技術、系統供應商與業界的持續性合作。澳大利亞還要專門為此進行包括船塢基礎設施改造在內的一系列工程。［11］核動力潛艇的合作更加復雜，不僅涉及高度復雜敏感的技術合作與轉移，還會造成強大的地緣政治沖擊，［12］［13］光是前期評估就持續18個月，實際產生結果則需多年，甚至一二十年。

二、英國海軍印太戰略調整的政治方針

戰略是政治的延續。作為暴力機器，包括海軍在內的所有軍事力量都必須接受一國政策方針的指導，不能自行其是，具有鮮明的政治屬性，英國海軍也不例外。英國海軍的印太戰略調整與部署，從屬于英國政府的“印太傾斜”政策，接受其政治指導。因此，要理解英國海軍的印太戰略調整，就必須首先厘清英國“印太傾斜”政策所秉持的政治方針與大戰略目標。

（一）應對脫歐挑戰，推進“全球英國”戰略

英國決策者首先將“印太傾斜”視為應對脫歐挑戰的重要手段，是其“全球英國”大戰略的重要組成部分。［14］觀察者普遍認為，在經過40多年的深入整合和一體化進程后脫離歐盟，不僅將給英國經濟的長遠發展帶來不確定影響，亦會削弱其作為歐盟成員國時所擁有的政治分量和戰略價值。然而，幾乎從脫歐進程一開始，英國主要領導者就試圖在“全球英國”理念下，以一種可以被稱為“回到過去”的方式，即更加積極主動地拓展與歐洲之外地區的關系，以應對脫歐挑戰。在這個過程中，重要性不斷增長、且被普遍視為未來全球地緣經濟與政治重心的印太地區再次成為英國關注的重點。在約翰遜政府2021年3月出臺的《綜合評估》中，“向印太傾斜”是唯一以地區命名的小節，凸顯決心的用意躍然紙上。

因此，這個層面的印太政策服務的是在脫歐后促進英國經濟、政治關系多元化，進而維持其全球性影響的需要。與此相應，“印太傾斜”框架首先強調的是英國在印太地區擴展經濟機遇，參與地區安全、發展等各類事務的必要性，并做出了要在印太地區成為“具有最廣泛和綜合性存在歐洲國家”的政治宣示。具體到可以落實的層面，框架則將這個籠統的長期目標細分為九大領域內的若干中短期目標，其中包括與地區主要經濟體締結雙邊貿易協定或提升經貿關系，通過加入全面與進步跨太平洋伙伴關系協定（CPTPP），融入地區經濟一體化進程，提升與東盟的關系水平，加強防務安全尤其是海洋安全合作，“維護法治、人權、媒體自由”，支持減貧及基礎設施建設等。

（二）對外戰略轉型，參與塑造國際秩序

與此同時，英國將“印太傾斜”視為脫歐后對外戰略轉型的表現，是其參與塑造未來國際秩序走向的關鍵手段。冷戰后，英國一貫認為自身繁榮與穩定與世界范圍內的自由貿易、和平與穩定，以及在其看來與保證了這種狀態的、由美西方共同主導的自由國際主義秩序不可分割。在冷戰結束后大概十多年的時間里，英國對國際秩序及自身安全環境總體上保持著樂觀情緒，反復強調要維護這種秩序，也就是所謂“基于規則的國際秩序”。然而，伴隨歐洲及世界安全形勢的復雜化，尤其是2014年克里米亞危機以及大國博弈及地緣政治競爭回潮，英國的這種樂觀情緒逐漸消退，并日趨悲觀。《綜合評估》寫道：“今天的國際秩序更加破碎，國家之間在利益、規范和價值觀上的競爭更加激烈。”約翰遜政府因此決定對冷戰后英國對外戰略的傳統路徑進行重大調整，不再滿足于僅僅維持現行國際秩序，而是要“適應更具競爭性和流動性的國際環境，采取行動，強化受到威脅的部分國際架構，聯合具有類似觀念的力量，塑造未來的國際秩序”。［15］

在英國政府看來，由于中美競爭的展開以及印太地區本身存在的一系列爭端及新安全挑戰，該地區已經成為全球地緣政治競爭中心，并將深刻影響國際秩序走向。鑒于中國的崛起及其國際影響力的不斷擴展，美國地區主導地位的衰退，印太地區本身所具有的經濟與政治分量，英國自覺承擔不起袖手旁觀的潛在后果。因此，這個層面的印太政策服務的是英國參與印太事務，并塑造地區秩序的需要。具體而言，英國試圖著重在三方面采取行動：在經濟上，支持以自由貿易為核心的開放貿易體系；在安全上，維護以“航行自由”為核心的海上秩序；在價值觀上，促進以西式民主、法治、人權為核心的國際規范。需要注意的是，英國從來無意獨自行動，它將主要通過深化拓展以英美同盟為核心的雙多邊盟友網絡，來增加政策選項，并擴大影響力。

三、英國海軍印太戰略調整的目標

以應對脫歐挑戰及對外戰略轉型為指導方針，英國主要將海軍視為推進“印太傾斜”政策的外交工具，欲達成三大關鍵目標：首先，英國決策者相信，復雜且“有形”的海外軍事行動，以及這種行動對地區海洋安全議題所產生的影響，有助于其在脫歐后展示“全球英國”及國際規則“捍衛者”的形象；其次，印太海軍存在還可以促進防務出口、刺激經貿合作，進而直接或間接帶來經濟上的好處；再次，更重要的是，在中美博弈及地區地緣政治變化的背景下，英國認為印太海軍存在有助于其深化英美“特殊關系”，并拓展地區盟友網絡，進而提升其對地區國際秩序走向的影響力。印太地區的海洋屬性，以及海軍在作為對外政策工具時所擁有的靈活性、可見性及廣泛性等優點，則是決定英國將其視為落實這兩大指導方針理想工具的主要原因。

（一）展示“全球英國”形象

相比于陸上與空中力量，海軍具有靈活性強、可見度高、活動范圍大、行動持久等優點，是展示形象或傳遞各類政治信號的理想外交工具。［16］［17］英國海軍精心設計、并先后在2018年和2021年實施的兩次長時段印太部署，就是英國政府運用海軍的外交優勢，展示其脫歐后外向性及全球形象的經典案例。這兩次部署都以印太地區為主要目標區域，但都不局限于印太地區，且都不僅是英國海軍單方面的部署，而是協調了包括北美、歐洲、中東、印太等地區數十個國家共同行動。其部署形式也不是單純的海上巡航，而是包括了演習與訓練、海上搜救、港口訪問、展覽、紀念儀式等極為豐富的內容。更重要的是，這兩次部署獲得了很高的曝光率和關注度。英國政府不僅在事前多次宣布相關部署安排，更反復將這兩次海軍部署，尤其是CSG21，與英國脫歐后的全球形象掛鉤。［15］［18］英國海軍在CSG21部署中，不僅安排記者隨行，還通過官方網站、社交媒體等多種途徑發布了大量文字報道、圖片與視頻。就展示形象而言，可以說，英國政府將這兩次部署運用到了極致。

英國還試圖利用印太海上爭端展示其“捍衛”國際規則的形象。這方面包括兩大案例：一是在南海“航行自由”問題上利用軍艦巡航直接或間接挑戰中國的主張與權益，顯示其支持“南海仲裁”結果及盟友立場的姿態；二是在朝鮮問題上利用軍艦監督聯合國對朝鮮制裁決議在海上的實際履行情況，顯示其脫歐后仍具備履行安理會常任理事國職責和義務的意愿和能力。海軍之所以能夠成為理想工具，不僅在于其作為政策工具時所具備的上述特點，還在于其帶來的政治風險相對更低。無論是南海問題，還是朝鮮問題，對利益相關方來說都是高度敏感的議題，處置不當就容易造成緊張局勢。英國政府相信，相對于陸地或空中部署，海軍力量可以“游蕩”（loiter）在海上，且“侵入性”（intrusive）更小，不容易引發實際摩擦或沖突，即便出現意外，其后果也更容易管控。［19］

（二）促進防務出口與經貿合作

對英國這樣的島國和海洋貿易國而言，海軍既是保衛本土抵御外敵入侵的關鍵防線，也是重要的經濟工具。海軍的經濟作用突出地體現在英國殖民擴張的歷史之中，海軍既是英國擴張殖民地的重要工具，也擔負著保衛殖民地與本土之間海上貿易線的重要職責。這種作用也是帝國主義時代英國海軍不斷擴張的重要理由。當代英國政府仍舊重視包括海軍在內的防務建設與發展對其經濟發展的重要作用。作為資本和科技高度密集的軍種，海軍的建設有助于英國維持若干尖端技術，其本身所能提供的大量就業機會也備受重視。海軍技術裝備的出口則能帶來直接經濟收益。

在脫歐背景下拓展經濟機遇、促進經貿關系多元化是英國印太政策的一大關鍵目標。除了經貿談判等手段，英國政府也高度重視并充分利用海軍在這方面的作用。首先，英國將其軍艦和航母編隊的印太之行當作展示海軍工業技術及對同行善意的重要機會，積極促進海軍裝備與技術出口。例如，英國軍艦2018年的印太之行，顯然在英國海軍防務企業贏得澳大利亞護衛艦競標方面發揮了一定作用。2021年，針對印度尼西亞潛艇失事事件，英國海軍募集捐款，并利用CSG21舉辦海上悼念儀式，向印度尼西亞失事艇員家屬轉交支票，展示了對印度尼西亞同行的善意。盡管我們無法評估這種善意對兩國海軍艦艇建造合作的實際影響，但至少不會是負面影響。［20］［21］其次，英國亦充分運用CSG21及海軍艦艇平臺支持其提升經貿關系的外交努力。在CSG21部署期間，英國政府官員抓住艦艇停靠時機，密集訪問印太地區多國，圍繞經貿、科技及氣候合作等議題展開了外交“攻勢”。例如，2021年10月23日，英國航母訪問印度孟買時，英國外長亦赴孟買訪問，并在驅逐艦“捍衛者號”（HMS Defender）上舉辦招待會，款待商務、教育、體育等各界人士，“展示英國在防務、醫療、科學及氣候領域世界領先的科技創新”。［22］最后，英國將海軍裝備技術合作與轉移視為促進國內經濟及相關行業發展的重要途徑。例如，由于核動力潛艇在技術上的復雜性、敏感性及有限市場，維持相關企業運轉與研發頗具挑戰。在這種情況下，英國可運用AUKUS機制中的聯合生產與研發項目，維持并培養其國內相關高端技術崗位人才，促進核反應堆與推進開發企業發展。［23］［24］

（三）深化英美“特殊關系”，并拓展地區盟友網絡

以英美同盟為核心的盟友網絡是“二戰”后英國國家利益與對外戰略的重要支柱。對英國來說，脫離了歐盟這個政治與經濟影響的放大器之后，鞏固深化英美“特殊關系”的必要性進一步加強。在美國戰略重心轉移到印太地區以及中美海上競爭激烈展開的背景下，海軍成為深化英美關系的重要工具。［25］美國海軍1艘驅逐艦及1個陸戰隊航空中隊作為英國航母打擊群的組成部分，全程參與了CSG21部署。兩國海軍不僅舉行了旨在提升“互操作性”（interoperability）的聯合演習與訓練，更著眼于提升體現更加深度融合的“互換性”（interchangeability），即兩軍艦艇、飛機、人員一體化“混合行動”的能力。［26］AUKUS則將進一步深化英美在核動力潛艇方面的合作，將兩國在海上威懾領域的合作拓展到印太地區。更重要的是，這個機制將顯著提升英國在美國印太戰略中的地位和影響力，為其長期深度介入地區安全事務提供框架。此外，英國還試圖通過在南海及臺海針對中國的言行來提升其在美國對華政策中的可見度與影響。

需要注意的是，盡管深化英美“特殊關系”是英國印太戰略的關鍵目標，但這并不意味著英國將完全效仿美國的印太戰略，兩國海軍在印太地區的行為方式也大為不同。美國希望通過其印太戰略，整合地區盟友資源，達到爭奪地區主導權，進而維護其全球霸權的目的，排他性和對抗性色彩濃厚。英國的印太政策主要受到應對脫歐挑戰及對外戰略轉型這兩大方針指導，著眼于提升其全球影響以及參與塑造國際秩序走向的能力，對抗性色彩相對較弱。例如，在南海問題上，盡管英國效仿美國進行了所謂的“航行自由”行動，但其調門較低，在一定程度上達到響應美國的目的后便迅速收斂，沒有意愿、也沒有能力像美國那樣周期性、高頻度地挑釁中國。此外，經歷過奉行“美國優先”及單邊主義的特朗普時期之后，英國國內也存在著是否要在臺海等問題上積極追隨美國的顧忌，既擔心受到美國對華政策突然轉向的影響，也不想因為遭遇中國反制而損害了自身利益。［27］

實際上，為了增加對外政策的選擇空間與回旋余地，從而在一定程度上增強相對于美國的獨立性，英國也有意借助海軍在印太地區發展多元化的伙伴關系，拓展地區盟友網絡。現代印太地區在地理、經濟與戰略上具有突出的海洋屬性，這種特點決定了海洋議題與海軍在地區事務中具有特殊的地位和影響，也給傳統海洋強國英國提供了獨特的機會。此外，在中國海軍實力快速增長、海上影響力不斷擴展，而美國逐步喪失其地區海上主導地位的背景下，日本、澳大利亞和印度等國對地區海上秩序走向心存不安，它們在繼續深化對美合作的同時，積極拉攏包括英國在內的歐洲力量介入地區事務，試圖以域內外中等力量之間的聯合提升其針對中國的制衡能力。例如日本政府不斷利用英日“2+2”會談等場合呼吁英國介入南海、東海事務。澳大利亞也通過軍艦訂單、AUKUS等形式深化對英海軍裝備與技術合作。目前，日、澳、印都與英國簽訂了包括海洋安全、海軍科技或后勤在內的合作協議，這也為英國加強地區海軍活動并維持存在提供了客觀環境。

四、英國海軍印太戰略調整面臨的限制

正如英國政府所希望和策劃的那樣，英國海軍的印太部署與存在，尤其是CSG21和AUKUS，的確在國際上獲得了很多關注。與此同時，此類部署也引發了廣泛的爭論和質疑，其中兩個問題成為討論焦點：一是上述事態是否意味著英國的戰略重心正在向印太地區轉移？二是英國海軍的印太部署是否可以界定為針對中國的“炮艦外交”行動？對這兩個問題的回答，直接影響著人們對英國印太戰略及其對華政策趨勢的認識。

部分觀察者認為，英國政府出臺印太政策框架，向印太地區部署航母打擊群和軍艦，特別是促成AUKUS成立，表明在脫歐背景下，英國的戰略重心正在向印太地區轉移。［28］他們的確敏銳地捕捉到了英國對外戰略的調整，卻夸大了這些調整對英國所具有的戰略影響，低估了英國戰略調整面臨的限制，從防務安全的角度來說尤其如此。如果仔細比較英國政府對歐洲—大西洋區域及印太地區的戰略定位，對英國本土及歐陸安全關聯的認知，脫歐公投以來，英國軍事力量特別是海軍力量在印太地區的部署特點，就很難得出英國戰略重心已向印太地區轉移的結論。

首先，在英國對歐洲—大西洋及印太這兩個地區的戰略定位中，前者仍占據優先地位。如上所述，印太政策被英國政府視為應對脫歐挑戰的重要手段。作為在“后脫歐時代”元年出臺的首份國家戰略文件，《綜合評估》淡化歐盟顯然是有意為之，為的是突出英國政府脫歐后打造“全球英國”的決心，表明其對歐洲之外地區，尤其是地緣經濟與政治重要性不斷上升的印太地區的重視，而且側重點與最優先事項集中于經貿與科技議題。然而，仔細分析《綜合評估》，就會發現，盡管這份戰略文件淡化了歐盟，卻反復突出英國的“歐洲”身份，以及歐洲—大西洋區域對英國安全與繁榮的“至關重要性”，還進一步明確了它的優先地位。一如其所承認的，要想實現“全球英國”政策目標，包括向印太“傾斜”，其前提是確保英國自身與歐洲—大西洋區域的安全。［15］

其次，在脫歐導致北約歐洲盟友擔憂其安全承諾可信度下降，且英國仍然認定俄羅斯是其“最嚴重安全威脅”的情況下，英國實際上不僅不能削弱，反而要強化在歐洲的安全存在與承諾，而這無疑將限制英國海軍印太部署的規模和程度。［29］英國海軍在歐洲地區與印太地區的部署結構明確顯示了這一點。英國海軍不僅仍然將航母、核潛艇、驅護艦等高端戰斗與威懾力量集中于歐洲—大西洋區域，還在向印太地區部署時特別注意不損害其履行保衛本土及對北約防務義務的能力。例如，CSG21部署實際上包含兩個階段：第一階段在歐洲—大西洋與地中海一帶進行，英國航母打擊群在這個階段的部署中與其北約盟友進行了非常密切的互動；第二階段的大規模印太部署，盡管引人注目，實際上受限于防務資源、國內質疑，甚至美國不時出現的模糊態度，無法常規性地進行。［30］［31］

2022年2月爆發的俄烏沖突則進一步強化了這種趨勢。約翰遜政府將歐洲安全事務視為頭等大事，不僅一改時任卡梅倫政府在2014年克里米亞危機中無所作為的狀態，在危機發酵階段，積極穿梭調解，在俄烏沖突爆發后，在對烏克蘭的援助以及對俄羅斯的制裁方面表現“搶眼”，還將更多軍事資源投入歐洲大陸，尤其是北約東翼，以履行其對北約及歐洲盟友的義務。［32］除此之外，英國還與瑞典、芬蘭簽訂雙邊安全保障協議，“鼓勵”兩國申請加入北約，進而推動北約再次擴張。［33］英國持續強化歐洲防務安全存在，勢必進一步限制其擴大印太軍事存在的能力。

最后，盟友對英國海軍印太戰略調整的預期存在明顯限度。如上所述，深化英美“特殊關系”，并拓展地區盟友網絡，這是英國海軍印太戰略調整的一大關鍵目標，而美國以及印太盟友對英國介入地區海上安全事務的期待為其提供了客觀條件。然而，盟友的這種期待實際上存在著明顯的限度，它們對當前英國軍事力量的限度，以及歐洲安全在英國對外戰略中的重要地位有著清醒認識。［34］因此，無論是美國，還是日、澳、印等國家，雖然都期待英國在一定程度上強化印太軍事存在，但并不對其規模和持續性抱有不切實際的幻想。實際上，真正體現英國印太常態化海上存在的部署也與這種預期相匹配，即常態化部署的兩艘巡邏艦主要著眼于“持續性接觸”以及“灰色區域競爭”，而不是高強度作戰。AUKUS則主要在于促進澳大利亞的海軍能力建設，強化英美“特殊關系”，維持英國國內相關防務工業，并不是包含共同防御條款的軍事同盟條約，不涉及英國自身戰略部署重點的變化。

五、英國欲重回“炮艦外交”？

英國海軍的印太部署也招來了質疑和批評，其中一條就是指責英國政府不遠萬里在印太地區炫耀武力，是帝國主義和炮艦外交思維作祟，且效果可疑。CSG21部署開始后不久，英國媒體《金融時報》在一篇引起廣泛關注的社論中認為，英國向亞洲部署航母是一種頗具風險的“現代戰艦外交”，被許多批評者看成一場“帝國懷舊”行動。如果說《金融時報》的評論還較為委婉，那么另一家英國媒體《獨立報》就更加直言不諱，認為英國政府派遣艦艇挑釁中俄的行動是“炮艦外交”，且“無法復興英國權勢”。［35］［36］倫敦國王學院的海軍史教授格雷格·肯尼迪（Greg Kennedy）在向英國議會遞交的陳述中也說，此類炫耀性部署很容易在這個地區喚起“反帝和反殖”情緒，并不利于英國的國際聲望。［37］

英國海軍的印太部署的確在中國喚起了這種“反帝和反殖”情緒。2019年2月，時任中國駐英大使劉曉明在英國媒體發表的文章中特別指出：“‘炮艦外交的‘陰魂在某些人身上仍揮之不去，他們不時跳出來干擾中英關系的發展。”［38］中國國內輿論也普遍從“炮艦外交”視角看待CSG21印太部署。這不僅是因為中國人對英國19世紀以炮艦“打開”中國大門并深刻改變中國現代歷史的記憶深刻，更是因為英國政府公開將挑戰中國視為其海軍印太部署的一大動力。鑒于兩國政府在“南海仲裁案”上的立場分歧以及對“航行自由”的認知差異，英國主要領導人早在2016年就公開宣稱要向印太地區及南海派遣軍艦和航母，維護“國際規則”。2018年，英國兩棲攻擊艦“海神之子號”（HMS Albion）在其印太部署中以“航行自由行動”形式駛入了中國西沙領海。英國由此成為美國之外唯一進行過此類行動的國家。［39］在CSG21部署過程中，英國“里士滿號”（HMS Richmond）護衛艦過航敏感的臺灣海峽，并在社交媒體上高調宣布了這次行動。同年9月AUKUS成立，盡管澳、英、美三國領導人對中國只字未提，但幾乎沒有人不認為，英、美協助澳大利亞獲取核動力潛艇，著眼于牽制中國。有鑒于此，中國國內輿論傾向于將英國海軍如今的印太活動與主要源于19世紀殖民帝國在亞洲水域的海軍實踐、并且飽含感情色彩的“炮艦外交”相聯系，也就并不奇怪。

然而，如果要在當前歷史背景下準確理解英國海軍印太部署的動機和全貌，恰當評估其潛在影響，就不能僅從“炮艦外交”的視角出發。“炮艦外交”指的是一方為了達成某種政治目標，而公開使用海上軍事力量脅迫或威懾對手的行動，具有強烈的進攻性色彩。在帝國主義時代，這種行動通常由海軍強國對海軍弱國發起，且往往與戰爭密切相關。在核時代及中國已經成長為世界主要海軍大國的背景下，英國政府既不指望其軍艦行動能夠對中國產生軍事上的恫嚇效果，更無意尋求戰爭。約翰遜評論CSG21時，也著重強調這次部署的“非對抗性”。［40］英國軍艦在南海與臺海的實際行為方式表明，英國政府試圖在這兩個方面給中國施加一定程度上的“政治”與“輿論”壓力，而不是軍事壓力，更重要的目標是向包括美國、日本、澳大利亞及與中國存在海上爭端的東南亞國家展示其“聲援”的政治姿態以及所謂“維護國際規則”的形象。如上所述，英國政府還賦予其海軍印太部署以促進防務出口及經貿關系、深化拓展盟友網絡等多重目標。從這個意義上來說，英國海軍的印太部署既具有針對中國的“炮艦外交”成分，也是針對上述盟友的“海軍外交”。

“炮艦外交”視角也容易造成國內民眾對英國海軍印太活動的輕視態度，進而忽視或低估其在實際活動中可能對中國造成的麻煩。如今，英帝國早已瓦解，英國海軍也已衰減到只剩下30艘主戰艦艇的規模。由于艦載機及驅護艦不足，“伊麗莎白號”航母打擊群的印太之行還需要美國和荷蘭海軍的支援才能成行。英國議會的一份報告認為，即便約翰遜政府增加了國防和海軍預算的絕對數量，計入通脹的話，海軍實際可用資源還有所下降。在英國政府的海軍建設規劃中，潛艇總數不會增加，驅護艦總數也預計增加不過數艘而已，且需多年時間。與此相比，中國已經成長為僅次于美國的海軍大國，僅主戰艦艇數量而言已經達到146艘。［26］盡管艦艇數量無法完全說明一國海軍的真正實力，但確實是不可輕視的重要因素。在這種背景下，從“炮艦外交”視角看待英國海軍的印太活動，極容易造成一種輕視的態度，實際上，國內輿論也普遍對此抱著一種嘲笑和譏諷的態度。這就容易忽視或低估其在實際活動中可能對中國造成的麻煩。

例如，英國在印太地區常態化部署兩艘巡邏艦的目的，同樣并非恫嚇中國，而是落實其“持續性接觸”政策，即通過這種低成本部署方式，建立前沿存在，保持同印太盟友的海上接觸。這兩艘巡邏艦將與地區國家合作執行海上巡邏任務，主要包括打擊毒品走私、恐怖主義等非法活動，與其他海軍聯合演習，顯示“全球英國”的旗幟等。［41］此外，英國海軍亦可能利用這兩艘巡邏艦，參與所謂的印太海上“灰色區域競爭”，令中國面臨更為復雜的海洋安全環境，例如在南海“獨立核實”爭議各方的聲索要求；提升印太地區海洋態勢感知力（maritime domain awareness），為越南、日本等國提供建議或協助，提升其在應對海上爭端時的“決心和韌性”等。［42］

六、結語

在當前背景下，英國主要將海軍視為推進其“印太傾斜”政策的關鍵外交工具。在應對脫歐挑戰以及對外戰略轉型方針的指導下，英國海軍的印太戰略調整欲達成多重目的，既有意給中國施壓，更著眼于全球影響力、經貿合作與盟友關系，“炮艦外交”和“海軍外交”其實是一體兩面。英國也不指望通過其海軍戰略調整改變印太地區的戰略平衡，而是更注重增強盟友海上能力及所謂“韌性”建設。

對中國決策者和觀察者來說，面對近年來英國海軍的印太部署，尤其是英國要在該地區維持常態化存在的趨勢，首先需要全面準確地認識其目標和實質，在不夸大其戰略影響的同時，亦不能忽視其潛在麻煩。與此同時，還需注意到，美國、日本、澳大利亞以及若干東南亞國家與中國在南海等海洋議題上的分歧，以及它們對英國的拉攏，是影響英國海軍行為方式的重要外部因素。有效地管控分歧，深化周邊互信，例如及早與東盟達成具有約束力的“南海行為準則”，加強與周邊國家的海洋安全交流與合作等，有助于削弱英國挑戰中國的動力和借口。

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The British Royal Navy′s Strategic Adjustment in the Indo-Pacific Region： Its Goal and Essence

Abstract： The British Royal Navy has been renewing its quest for a regular presence in the Indo-Pacific region， with a series of high-profile naval deployments and transfers of technology and equipment since 2016. Under the two political guidelines of addressing the challenges brought by the Brexit and transforming its foreign strategy， the UK sees its navy as a key diplomatic tool to promote its preferential policy towards Indo-Pacific region， with a view to achieving the three key objectives of projecting its global image， promoting defence export and economic and trade cooperation， deepening its special relationship with the United States and expanding its network of allies. These goals and the way of the Royal Navy′s strategic adjustment shows that the UK′s strategic centre is not shifting eastwards， and that the Royal Navy′s Indo-Pacific deployments are both a modern version of gunboat diplomacy against China and a naval diplomacy targeting its allies. A comprehensive and accurate understanding of the goals and essence of the Royal Navy′s Indo-Pacific preferential policy is important for China to deal with the potential troubles.

Key words： Royal Navy; the Indo-Pacific; naval diplomacy; gunboat diplomacy; Sino-British relations