科學與政策相互作用視角下的南極特別保護物種制度分析

姜茂增 唐建業

摘 要：確認脆弱生態系統或需要特別保護物種，然后以此為由建立保護區，漸成為全球海洋治理中一個慣常的、符合“科學”的邏輯。在此背景下，南極特別保護物種制度在近幾屆南極條約協商會議上成為會議討論的重要議題?；趯δ蠘O條約協商會議的會議文件的分析，本文發現部分國家試圖在南極創設和實行“政策目標導向的科學治理”和“保護物種-保護區”的治理邏輯，實質改變現有的南極保護物種制度，使其成為保護區制度的附屬品。中國應對這兩種治理邏輯持謹慎態度，因為前者可能導致南極條約協商會議在堅實科學基礎上采取協商一致的決策機制受到沖擊，后者則會使需要保護的物種無法得到有效保護。

關鍵詞：南極特別保護物種；南極條約體系；科學與政策；南極治理

中圖分類號：X321? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）06-0021-12

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306003

一、引言

生物多樣性養護和可持續利用與氣候變化是國際社會關注和討論的重要事項。2022年公布的“BBNJ協定案文草案”中關于確定區域和附件一所列的衡量標準的規定，以及2021年公布的《2020年后全球生物多樣性框架初稿》中所設定的2030年行動導向目標，兩者均采用了一種“保護物種—保護區”的治理邏輯，即，首先確認需要特別保護的物種，或確認特殊的或脆弱的生態系統，然后以此為由建立保護區。這意味著設立保護區成為目前國際社會對物種進行特別保護的必要方法，甚至唯一途徑。

在此背景下，南極特別保護物種制度再次成為近幾屆南極條約協商會議討論的重要議題。該制度旨在對處于瀕危狀態的南極本土動植物給予特別保護，防止南極物種滅絕，減輕南極物種面臨的威脅，并幫助其恢復或復原。之所以稱之為“再次成為”，是因為在2009至2018年間，沒有國家或組織提交單獨關于特別保護物種的文件。從2021年開始，一些國家和組織認為帝企鵝受到了全球氣候變暖的威脅，因此提議將其指定為南極特別保護物種，并協商為其制訂一份保護和管理的行動計劃。

梳理對比南極條約協商會議文件所記錄的各國和組織的行為與觀點，筆者發現，在帝企鵝案例中，在政策制定方面，提案國不僅采取了與指定其他南極特別保護物種不同的標準，而且不符合南極環境保護委員會2005年通過的關于南極特別保護物種的指南性規范；而在政策實施方面，他們采取了與“BBNJ協定案文草案”相同的“保護物種—保護區”的治理邏輯。提案國為何會持有如此觀點，其在政策制定與實施方面的行為反映出怎樣的治理邏輯，這是本文將分析探討的問題。通過對提案國在該案例中所采用的治理邏輯及其相關問題的分析，本文希望能夠為國際生物多樣性保護提供一種區域性案例，并為我國未來參與南極治理提供理論上的分析與參考。

為此，本文首先系統梳理各國和組織從1964年至2022年期間關于南極特別保護物種的觀點或行為，并將其劃分為四個階段；其次，從科學與政策相互作用的角度，對南極治理中“吸取現有的最佳科學和技術建議”的關鍵問題進行探討；最后，總結我國在參與構建南極特別保護物種制度過程中需要規避的治理風險。

考慮到科學、技術等概念在不同的場合會包含不同的含義，本文分析的重點是科學與政策的相互作用?；诮y一行文的考慮，本文不具體區分科學與技術、科學研究與科學監測等概念，而是概括使用科學數據和科學建議兩個概念。在本文中，科學數據是指來自科學技術研究或科學觀察監測等的客觀信息，這些信息不一定會被用于制定政策；科學建議是科學家或相關組織基于科學數據向政策制定者提供的建議。

二、南極特別保護物種制度的歷史發展與各國實踐和觀點

為系統對比各國和國際組織的行為和觀點，基于對南極條約協商會議的歷年年度報告、各國和國際組織提交給南極條約協商會議的各種提案的全面梳理，本文以提案時間、科學標準與政策規范的形成時間為標志，將南極特別保護物種制度從1964年至2022年間的形成與發展劃分為四個階段：初始階段、科學標準形成階段、政策規范形成及應用階段和爭議階段。關鍵點劃分見表1。

初始階段是從1964年《南極動植物保護議定措施》（以下簡稱《議定措施》）首次規定特別保護物種制度，至1966年兩類物種被首次列為南極特別保護物種。在1966年南極條約協商會議上，新西蘭、美國、英國提出將毛皮海獅和羅斯海豹列入《議定措施》的附件A，作為特別保護物種進行保護。這兩份提議被采納并分別成為建議IV-16和建議IV-17。[1]在該階段，這兩類物種被列為特別保護物種并沒有正式或準確的科學標準，只是因為毛皮海獅之前被捕殺殆盡；羅斯海豹極其罕見，且缺乏相關數據。[2]在之后的很長時間內，南極條約協商會議再無專門針對特別保護物種的討論。

科學標準形成階段是從1999年至2002年。時隔33年之后的1999年，英國在南極條約協商會議上提議將世界自然保護聯盟物種紅色名錄的瀕危等級和標準（以下簡稱IUCN標準）作為評估南極特別保護物種的科學標準。[3]同年的南極條約協商會議通過了決議2（1999），要求南極研究科學委員會評估南極特別保護物種的狀態。[4]在該階段，各國和國際組織對于如何保護南極特別保護物種尚未形成統一觀點，但是都認為應通過南極研究科學委員會等科學組織提供科學建議，實現對南極物種的有效保護和科學管理。2000年，南極研究科學委員會采用IUCN標準評估認為毛皮海獅不再需要特別保護；但是關于羅斯海豹的科學數據尚不完整，在“南極冰面海豹計劃”完成數據分析之前，該物種應留在名單上。[5]該委員會同時發現，根據IUCN標準，南大洋的四種海鳥都屬于“易?！蔽锓N，因此建議將其列為南極特別保護物種。[5]2001年，阿根廷（協調國）、澳大利亞等國以會間工作組的方式討論了IUCN標準在多大程度上適用于南極地區，是否應為南極地區制定判斷特別保護物種的特別標準等問題；與會國代表均同意使用IUCN標準作為評估南極特殊保護物種的基礎。[6]2002年，南極條約協商會議通過了決議1（2002），提出應當依據IUCN標準中的易危、近危等標準評估南極條約體系區域內相關物種的保護狀態。[7]這標志著各國一致同意采用IUCN標準來評估南極特別保護物種。

政策規范形成及應用階段是從2003年至2019年。2003年，南極環境保護委員會認識到亟須指定特別保護物種的程序和指南，協同相關國家或組織采用統一的評估標準，[8]并于2005年制定《關于審議議定書附件二關于提議和修改南極特別保護物種建議的指南》（以下簡稱《指南》）。[9]該《指南》規定，對于新指定物種，如果南極研究科學委員會根據IUCN標準評估認為，該物種面臨瀕臨滅絕的風險，即該物種的保護狀態是“易?！奔捌涓邩藴?，那么南極環境保護委員會應當向南極條約協商會議建議將該物種列為特別保護物種，并制訂相應的保護和管理行動計劃。

該行動計劃屬于一種綜合性的管理計劃，包含了動植物保護的諸多方面，既有具體的物種保護管理措施，也包括設立保護區的方法；既包含涉及科學技術的管理規定，也包含關于教育以及其他相關國際協議的規定。一種全面綜合的行動計劃可以對該物種提供更好的保護與管理，但由于其涉及區域管理，存在與其他區域管理的潛在沖突，這將使南極條約體系面臨更復雜的政策環境。

2006年，南極研究科學委員會提議將毛皮海獅從特別保護物種名錄中刪除，因為該委員會發現該物種不存在滅絕的風險，不能被歸類為“易危”或“近危”，但該委員會認為該物種會繼續獲得南極條約體系的一般性保護。[2] 同時，南極研究科學委員會提議將南極巨海燕列為特別保護物種，因為該物種當時根據IUCN標準屬于“易?！蔽锓N。[10]南極環境保護委員會也在考慮通過設立特別保護區的方式來保護該物種。[11]

2007年，南極研究科學委員會再次評估了羅斯海豹的物種狀態。該物種根據IUCN標準已被重新評估為低風險狀態，屬于“無?！蔽锓N，不再屬于“易?！钡幕蚋邔蛹壍娘L險類別。但是，該委員會認為，無法準確評估該物種在整個南極地區的趨勢，因此不建議改變羅斯海豹作為特別保護物種的地位。[12]因為該委員會認為，沒有足夠的科學數據來主張改變該物種的法律地位；當數據不足時，不應改變該物種的法律地位，而是需要收集更多的科學數據。[12]目前，羅斯海豹仍然在《議定書》附件二的名錄中。

2008年，南極研究科學委員會重新評估新獲得的南極巨海燕的科學數據，發現該物種已不再屬于“易?！蔽锓N，因此建議不需要對該物種進行特別保護。[13]根據世界自然保護聯盟對南極巨海燕的多次評估結果，該物種的保護狀態一直處于動態變化中。在2004和2005年的評估中，該物種是“易?！保?007和2008年，該物種面臨的風險變小，被降級為“近危”物種；而在2009年至2018年的多次評估中，該物種再次降級為“無?！蔽锓N。[14]

從2009年至2018年間，沒有國家或組織向南極環境保護委員會或南極條約協商會議提交單獨關于特別保護物種的文件。直到2019年，南極特別保護物種制度受到國際社會關于全球氣候變化和生物多樣性保護討論的影響而再次進入爭議階段。2019年，英國等國向南極條約協商會議匯報了氣候變化對帝企鵝的可能影響。[15]

2021年，南極研究科學委員會基于對科學文獻的分析、聯合國政府間氣候變化專門委員會的（IPCC）氣候變化模型，評估并預測帝企鵝在可預見的未來是易危的，因此，建議應當采取“預防行動”（precautionary action），將其增列為南極特別保護物種。[16]但根據世界自然保護聯盟的評估，帝企鵝的保護狀態是低于“易危”一級的“近?！蔽锓N；南極研究科學委員會的報告對此做了解釋，因為關于氣候變化和海冰的預測仍然存在諸多科學不確定性，所以，世界自然保護聯盟尚未將帝企鵝從“近?！鄙墳椤耙孜！蔽锓N。[16]為此，南極研究科學委員會向各締約國提出建議：第一，建議各締約國支持成立一個會間工作組，審查行動計劃草案；第二，建議各締約國支持其提議，申請由世界自然保護聯盟將帝企鵝升級為“易?！蔽锓N；第三，責成該會間工作組向下一屆南極條約協商會議提交一份修訂的行動計劃草案等。[17] 在同年會議上，中國匯報了羅斯海地區的帝企鵝種群數量有波動，但處于上升狀態，因此建議加強國際合作和數據共享，對羅斯海地區的帝企鵝種群狀態進行全面、協調、長期、準確的研究、監測和評估，從而為相關政策提供科學建議。[18]

2022年，英國向南極環境保護委員會提交了會間工作組準備的關于帝企鵝的行動計劃草案。[19]該草案將采取三大類行動。第一類是通過確認急需的科學和監測項目、協調國際科學合作、監測帝企鵝數量和預測趨勢等行動，提高對帝企鵝物種保護狀態和面臨威脅的認知。第二類是保護和管理，包括使用區域管理的方法對帝企鵝相關區域的臨近區域、直接區域和擴展區域進行人類活動限制和管理等。第三類是加強公眾關于帝企鵝保護的教育、交流和環保意識。

2022年，中國評估了南極特別保護物種制度，強調應當依據《指南》和《議定書》附件二的規定來指定特別保護物種；協調新指定物種與之前指定物種所采用的科學標準，尤其是“易?！睒藴?；鼓勵南極研究科學委員會適用最新的IUCN標準評估帝企鵝的種群狀態。[20]中國建議現階段應對屬于“近危”標準的帝企鵝開展有針對性的科學研究和監測計劃。[21] 同年，韓國向南極條約協商會議提交了一份關于其在羅斯海部分帝企鵝繁殖地的監測結果，發現帝企鵝數量在一些區域中處于波動狀態，該區域帝企鵝數量沒有明顯衰減，[22]與中國2021年提交文件顯示的觀測結果基本一致。

在協商過程中，一些國家強調應使用最佳可得科學來支持制訂管理計劃；一些國家代表認為，IUCN標準的“易危”及其更高標準不應當成為該物種是否應當被列為特別保護物種的先決條件；一些國家代表認為，將帝企鵝列為特別保護物種并不違反《議定書》和《指南》的相關規定；一些國家認為，南極環境保護委員會現階段已經有了足夠充分的科學證據將帝企鵝增列為特別保護物種；南極環境保護委員會如果不將帝企鵝列為特別保護物種就將違反其承諾遵守的風險預防原則。[23]

三、指定帝企鵝為特別保護物種的治理邏輯分析

前面系統回顧和梳理了南極特別保護物種制度的形成、發展、各國實踐和觀點。尤其是在帝企鵝案例中，在南極研究科學委員會對帝企鵝物種狀態的評估只是基于預測模型，沒有根據《指南》規定采用IUCN“易?！睒藴实那疤嵯?，各國對科學共識、政策共識等方面都表達了不同觀點，集中反映出各國差異化的治理邏輯，而這些邏輯都圍繞科學與政策相互作用而展開。這些治理邏輯差異突出表現在三個方面：第一，是否要遵守不具有強制約束力的規范；第二，政策共識應如何吸收科學建議；第三，在采取保護措施時，如何處理特別保護物種制度和特別保護區制度兩者的關系。下文將對這三方面差異進行詳細分析。

（一）是否要遵守不具有強制約束力的規范

在協商過程中，部分國家認為《指南》所規定的世界自然保護聯盟的“易?！奔捌涓邩藴什粦蔀榕袛嘣撐锓N是否應被列為特別保護物種的先決條件。[23]這種觀點的核心在于是否要遵循南極條約體系中不具有強制約束力的規范。

對比來看，該問題也存在于南極治理的其他領域，例如，南極環境影響評價制度。該制度是根據《議定書》第八條的規定，應當根據擬議活動的影響程度而開展相對應的環境影響評價類型。南極條約協商會議曾在1999年以決議1（1999）[24]的形式首次通過了不具有強制約束力的《環境影響評價指南》，并于2005年[25]和2016年[26]再次以決議的形式對其進行修訂。這些不同版本的《環境影響評價指南》都規定，“在每一種情況下，對擬議活動的變化及其影響的評估方式，應當與先前在環境影響評估過程中確定的影響評價方式相同”。[24][25][26]

但實際情況是各國并不會遵守之前其他國家的行為先例。2007年，烏克蘭擬對一項更換燃料罐的活動開展全面環境影響評價，一些國家認為該活動并不需要進行該層級的環境影響評價方式，而應該采取低層級的初步環境影響評價，并舉例說明之前的類似活動也采用初步環境影響評價。[27]但烏克蘭仍然通過全面環境影響評價的方式對該燃料罐進行更換。[28]另外一個例子，俄羅斯在2001年對擬議的跑道建設活動采用初步環境影響評價，因為其認為該跑道只是季節性運行，而且最終會被拆除。[29]挪威在2018年根據南極條約體系的規定對該跑道進行視察，認為俄羅斯之前通過初步環境影響評價而進行的活動應當采用更高層級的全面環境影響評價，因為挪威發現該活動的主要部分在之前的其他活動中都是使用的全面環境影響評價。[30]

在特別保護物種制度方面，各國和南極研究科學委員會在前期采用了IUCN標準，例如，南極研究科學委員會在2006年提議將南極巨海燕增列為特別保護物種，是因為該物種被世界自然保護聯盟評為“易?！蔽锓N。但是，在帝企鵝案例中，部分國家不再以該標準作為是否將一個物種列為特別保護物種的科學標準。這些國家認為，只要南極研究科學委員會將帝企鵝界定為“易危”物種，即使目前仍然存在諸多科學不確定性，但仍應對帝企鵝適用特別保護物種制度。雖然有2005年的《指南》，但其并不具有法律強制約束力。而且，這些國家認為對帝企鵝的保護是一種預防性措施，這是南極條約體系中的一項基本原則。[23]

概括來看，各國的行為差異是由南極極端惡劣的地理環境、南極條約體系的特定和缺少一個執行機構而導致的。但是，對于是否要遵守不具有強制約束力的規范這個問題上，環境影響評價制度與特別保護物種制度是有差異的。環境影響評價制度相關的規范涉及的是一種行為規范，它會因為擬議行為的性質、周邊自然環境、累積影響等諸多因素，而不可避免地產生評價上的差異。而特別保護物種制度的相關案例中，雖然《指南》并不具有強制約束力，但是，各國和南極研究科學委員會已經一致同意采納了一種明確的科學標準，因此，特別保護物種制度涉及的規范是一種科學標準的規范。

區別對待行為規范與科學標準規范，才更符合南極條約體系所規定的“吸取現有的最佳科學和技術建議”的內涵。在缺乏關于帝企鵝數據的前提下，“現有的最佳科學和技術建議”不應被狹義地理解為僅包含科學數據，也應該包含之前被普遍適用且仍然有效的科學標準。對于科學標準的規范，無論其是否具有強制約束力，都應被遵守。

（二）科學建議與政策共識相協調的治理邏輯差異

南極環境保護委員會對科學建議與政策共識的觀點是，“應當使用最佳可得科學（the best available science）來支持制訂管理計劃”。[23]基于科學的南極治理主要是來自《議定書》第十條第1款規定，“南極條約協商會議，應吸取現有的最佳科學和技術建議：（a）根據本議定書的規定，確定全面保護南極環境及依附于它的和與其相關的生態系統的總政策；并且（b）根據南極條約第九條制定執行本議定書措施”?；诳茖W的南極治理機制獲得了南極各國的普遍認同，但在實施過程中，政策共識應該在多大程度上“吸取”現有最佳可得科學建議，并沒有明確規定。這折射出各國的治理邏輯差異。

在英國的要求下，南極研究科學委員會的科學家僅基于相關氣候變化模型，對帝企鵝種群狀態進行了預測，認為該物種在可預見的未來是“易?！钡摹17]而根據世界自然保護聯盟的評估，帝企鵝目前僅屬于“近?！蔽锓N。[31]世界自然保護聯盟未將帝企鵝評估為“易?！蔽锓N，是因為由于未來溫室氣體水平和排放、未來海冰預測的不確定性，以及對帝企鵝種群數量的評估還需要進一步模型驗證。[16]但是，一些國家認為，基于氣候變化模型的關于帝企鵝種群數量預測的建議就是“最佳可得科學”。[23]而實際情況是，現有科學觀測數據顯示，帝企鵝在諸多區域中的種群數量呈現穩中有增的趨勢。[21]但這些國家認為，只要基于南極研究科學委員會所提供的建議的提案都應當獲得一致通過；如果持有不同意見，則這個國家就是不支持基于現有的最佳科學建議而制定政策；持有不同意見的國家就是在阻礙南極生態環境保護，這最終會破壞南極條約體系的協商一致機制。[23]

本文將這種指定保護帝企鵝為特別保護物種的政策制定邏輯概括為“政策目標導向的科學治理”邏輯，即脫離現實觀測數據，大量采用模型預測，將是否符合部分國家政策預設目標，作為判斷最佳可得科學和管理措施合理性的根本標準。

根據《指南》，“近?！蔽锓N不需要被列為特別保護物種，而是需要進一步的科學監測評估。帝企鵝應當獲得保護，但根據南極條約體系目前的規定，不是通過特別保護物種制度進行保護。即使帝企鵝不是通過特別保護物種制度的方式獲得保護，該物種仍然會獲得南極條約體系的一般性保護。

這種“政策目標導向的科學治理”體現出邏輯實證主義科學觀的部分特點。該科學觀強調科學的重要性和獨特性，科學通過中立的觀察和實驗，并經過推導得出結論，而不包含主觀因素，因此，科學是嚴謹的、客觀的，是唯一確定和可靠的。[32][33]如果基于邏輯實證主義的科學觀，南極治理可以單純依靠科學建議。這種類型的科學觀雖然突出了科學建議的重要性，有助于南極政策的科學化，但是，如果完全基于該科學觀，科學共識與政策共識容易形成一種簡單的線性關系，使南極政策共識不加區分地利用科學共識。

這種治理邏輯可能會產生兩方面不利影響。第一，脫離現實科學觀測數據，僅僅基于模型預測的科學建議容易成為一些國家推動本國預設政策目標達成的工具，進而會影響科學建議的中立，而政策共識需要中立的科學建議。科學建議的中立容易與科學數據的中立相混淆?？茖W數據是可以做到客觀中立，這是源于科學研究的基本屬性，科學家會確?？茖W數據的準確性。但是這些科學數據在向科學建議轉換的過程中可能會出現價值判斷和被政策制定者誤導使用的情況。例如，在提議將帝企鵝增列為特別保護物種的過程中，政策制定者要求科學組織就其預設該問題進行科學研究。南極研究科學委員會在報告中也解釋說明，“為了考慮將帝企鵝作為南極特別保護物種，南極研究科學委員會確認了氣候變化是唯一最重要的威脅”。[16]這就意味著這份建議是根據提案國的要求，進行了一種政策目標導向的研究，首先做出將帝企鵝作為特別保護物種的假設，然后確認該物種面臨的威脅。

第二個不利影響是可能會造成人為的無視科學不確定性。諸多國家代表們的觀點是，科學組織在進行相關科學研究后得出結論，即成為其預設政策的科學建議，即使該科學結論仍然存在科學不確定性；對此，應當適用風險預防原則，從而適用其提議的應對措施?，F有的最佳科學建議并不排斥政策共識領域中的科學不確定性。諸多科學數據在南極地區都存在欠缺問題，被用于制定政策的科學建議會面臨各種科學不確定性。在科學共識領域，產生科學不確定性的原因可能源于不同的研究設計、不同的數據解釋、不同的模型選擇、對于概率的解釋等原因。[34]這種科學不確定性無法完全消除，只能通過持續性的科學研究來不斷完善。一些國家以風險預防原則為由要求南極條約協商會議立即對帝企鵝采取特別保護措施。在面臨科學不確定性的情況下，可以適用風險預防原則；但是，對該原則的適用不應當與之前適用的科學標準相違背，而且，風險預防原則所要求采取的措施并沒有被限定為只能采取設立保護區的措施，也可以是各國形成對帝企鵝種群狀態進一步研究的科學共識。

如果是具有充分確定的科學建議時，“政策目標導向的科學治理”機制所體現的科學與政策的線性關系是沒有問題的；但如果是面對具有科學不確定性的科學建議時，科學建議很難排除主觀價值判斷；而且，政策共識并不能取決于單一類型的具有科學不確定性的科學建議。因此，基于邏輯實證主義的“政策目標導向的科學治理”與南極條約體系中的政策共識機制是存在沖突的。在形成政策共識并采取具體措施的過程中，科學建議、條約體系規定是兩項缺一不可的組成部分。無論科學建議在政策制定中占到何種程度，都應當在南極條約體系的框架下采取相關保護措施，以南極條約體系的規范為基準。對此，本文認為，對帝企鵝適用特別保護物種制度的合理的治理邏輯應是：因為科學觀測等科學方法發現南極帝企鵝的種群數量受到威脅，產生中立的科學建議，形成科學共識，根據南極條約體系的相關規定，各國形成政策共識，南極條約協商會議對南極帝企鵝采取相關措施，如圖1。

（三）特別保護物種制度與保護區管理制度的邏輯關系

設立各種類型的保護區也已經成為南極治理中一項被常態化使用的措施。在南極條約體系框架下，具有強制約束力的措施主要包括特別保護區和特別管理區。后來各國又不斷提出一些特殊類型的保護區，但都屬于不具有強制約束力的規范。例如，南極條約協商會議在2015的決議5（2015）要求南極環境保護委員會審查南極特別保護區對“重要鳥類區域”的包含狀態和未來的適用。在2021年，一些國家建議將“重要海洋哺乳動物區域”作為成員國在南極規劃和開展活動的輔助工具，[35]建議將“具有重要生態學意義的區域”作為南極海洋環境影響評價、監測、特別區域管理的工具。[36]

2022年，英國牽頭的會間工作組提交了關于帝企鵝的行動計劃草案，擬采用科學研究、設立保護區、教育宣傳三大類保護措施對帝企鵝進行特別保護。[19]相較于科學研究和教育宣傳兩類措施，設立保護區屬于一種將對國家、組織或個人的權利與義務產生直接影響、并可能會與南極條約體系中的制度產生重疊的管理措施。這種對帝企鵝采取特別保護措施的政策實施機制可以被概括為“保護物種—保護區”治理邏輯，即，首先認定某物種具有脆弱性，再建議對該物種進行特別保護，然后為其設立保護區，進而采取保護區的管理方式。

這種“保護物種—保護區”治理邏輯在領域也有體現。例如，早在2011年BBNJ工作組討論時提及的“具有重要生態或生物學意義的海洋區域”和海洋保護區之間關系。設立保護區對于BBNJ工作組未來在劃區管理工具方面的工作，第4次會議期間有代表建議應關注以下幾個方面。第一，工作機制，即劃區管理工具（特別是海洋保護區）的設立與管理主體；第二，法律效力，即覆蓋領域或對第三方效力；第三，目標及活動管理；第四，設立及實施，包括期限、地理范圍、物種與生境、養護威脅識別、管理機制（機構間的協調與合作）以及財務制度等。在此過程中，《生物多樣性公約》框架下的“具有重要生態或生物學意義海洋區域”科學標準和糧農組織《公海深海漁業管理準則》被認為是兩種重要的國際標準，應作為遴選海洋保護區的科學指南。[37]

這種治理邏輯會將特別保護物種制度與保護區制度畫等號，甚至將保護物種制度看作保護區制度的附屬制度，忽視了特別保護物種制度的特殊性。這種特殊性具體體現在，南極條約體系從空間和時間兩個維度對特別保護物種制度的適用做出了限定。

在空間維度上，特別保護物種制度適用于整個南極的任何物種。南極特別保護物種制度是一個適用于整個南極的區域性概念，而不是一個次區域性概念，也不是全球性概念。如果某個物種的種群只是在南極某個或某些次區域出現數量下降，那么采取務實性本地管理措施是保護該物種的很好選擇，而不是將其指定為南極特別保護物種。[20]相關科學數據已經表明，在南極羅斯海地區的帝企鵝數量穩中有增。[21]但是，會間工作組擬訂的行動計劃草案采用了“保護物種—保護區”機制，因為一些部分區域性帝企鵝數量的下降，進而對整個南極地區采用了劃定特別保護區的措施。

在時間維度上，對特別保護物種的特別保護是臨時性的，以允許采取特別措施來恢復受威脅的種群；一旦該物種不再是瀕危或受威脅的物種，就應將其從南極特別保護物種名錄中刪除。[2]如上文所列舉的南極巨海燕案例，世界自然保護聯盟對諸多南極物種的評估表明，這些物種的保護狀態是動態變化的。相應地，為特別保護而采取的措施也應同時被撤銷。而會間工作組在行動計劃草案中將相關保護目標界定為“長期”，在一定程度上忽視了應當基于不斷更新的科學數據與科學建議來確認帝企鵝物種的保護狀態。雖然草案也規定每五年審查一次該行動計劃的有效性，但這個審查是針對行動計劃的有效性，而不是針對帝企鵝是否應繼續列為特別保護物種。

由此來看，不具體區分具體制度差異而統一適用“保護物種—保護區”治理邏輯，無法完全適配南極條約體系項下特別保護物種制度的內涵，而且給南極特別保護物種制度帶來了諸多弊端。具體來看：

第一，適用特別保護區的方式對于某一物種采取特別保護的行動計劃可能會與現有南極條約體系的規范產生沖突。例如，行動計劃草案規定，“如果一個棲息地已經通過特別保護區得到了保護，那么需要評估該保護區所提供的加強性的保護是否有效。管理保護帝企鵝棲息地的南極特別保護區的締約方應定期向南極環境保護委員會提供有關該地區帝企鵝種群狀況的最新信息”。[19]如果該行動計劃獲得通過，提案國將會獲得通過該行動計劃參與或干涉現在所有相關的特別保護區的工具，同時增加了現有特別保護區的實施與監督難度。

第二，這種治理邏輯可能會對其他相關科學活動產生影響，進而影響南極條約體系所規定的科考自由原則。在尚存在諸多科學不確定性的前提下，以政策需求為導向，引導更多的保護目的科學研究而不是減少科學不確定性的研究。政策共識的實質是對相關管理資源的再分配，錯誤或者過渡使用一項政策可能會限制其他領域的科學研究，忽視真正需要進行特別保護的物種。例如，行動計劃草案計劃有多項關于帝企鵝保護的科學研究計劃，并要求界定用于保護帝企鵝的“急需的科學研究和監測”優先順序。而在諸多南極特別保護區管理措施中，例如，關于第102號特別保護區的措施3（2021）規定，“急需的科學原因”是決定一項科學活動能否被許可進入某一區域的條件。[38]

關于帝企鵝種群狀態的保護建議是科學組織通過相關氣候變化的理論模型對未來100年發展變化的預測，而非一般性的科學建議。為了能夠真正有效地保護帝企鵝，應通過一致同意的科學標準確定該物種保護面臨的威脅，而不是僅基于包含不確定性的模型預測類型的建議而直接對其適用特別保護物種制度；應對帝企鵝的種群保護狀態開展有針對性的目標科學研究和監測，而不是泛化地采用保護區管理模式。中國代表團在南極條約協商會議上也持有這種觀點。[20]在缺乏對一個物種的狀態和趨勢充分評估的前提下，應努力獲取有關其分布、豐富度以及可能的范圍和數量趨勢的必要信息，然后在此基礎上作出充分判斷，這符合之前南極環境保護委員會和南極研究科學委員會所采用的世界自然保護聯盟判斷物種保護狀態的科學標準。

從特別保護區制度的角度來看，如確需新建或擴大南極特別保護區，則需要滿足南極特別保護區的相關標準與要求，不應單獨為帝企鵝制定特別保護區的相關標準，以保持南極特別保護區制度的一致性，防止特別保護區制度的碎片化。

四、我國參與構建南極特別保護物種制度面臨的風險及系統應對

綜上所述，中國應對在南極特別保護物種制度的政策制定過程中形成的“政策目標導向的科學治理”和在政策實施過程中形成的“保護物種—保護區”治理邏輯持謹慎態度。因為前者可能導致南極條約協商會議在堅實科學基礎上采取協商一致的決策機制受到沖擊，后者則會使需要保護的物種無法得到有效保護。帝企鵝要獲得有效保護，應遵循指定保護物種的科學依據，并依據南極條約體系的指定程序規范，采取具體的而不是抽象的保護方案，從而有針對性地應對該物種所面臨的威脅。

南極特別保護物種制度突出體現了南極治理中科學與政策的緊密關聯程度，該制度的有效實施依賴合理的基于科學的政策共識機制。該制度一方面充分體現了科學建議對于南極政策的支撐作用，另一方面反映出存在科學不確定性的科學建議在南極政策中的兩難地位，科學建議已經成為南極治理中的一把雙刃劍。對此，中國需要從科學與政策相互作用的角度進行系統化應對。

不同國家、國際組織在參與南極治理的過程中，因為持有不同的政治、價值理念，而且因為科學建議包含不確定性，南極治理將面臨更多的政策不確定性。在面對科學不確定性的情況，僅基于部分科學建議而制定相關政策，這本身就是不科學的。在這種情況下，最重要的是各國達成繼續進行科學研究的共識，加強在相關領域的科學研究，積累與整理科學本底數據，從而提升政策的可靠性，更好地應對不確定性與未來變化。[39]在面對政策不確定性的情況，需要首先形成科學共識，通過科學研究減弱科學不確定性帶來的負面影響，然后依據南極條約體系的相關規范，從而形成政策共識。只有在南極條約體系的框架之下，實現科學共識與政策共識的協調，而不是兩者的簡單線性化處理，才能真正實現有效的南極治理?；诳茖W的政策共識機制被認為是南極治理的基石，該機制可以使南極治理合理充分考慮相關科學建議，同時可以使不同群體有機會闡釋不同的觀點?？茖W建議和科學組織在南極政策制定機制中發揮越來越重要的作用，這將使南極政策更加科學與合理。但是，這對于科技力量薄弱的國家可能是不利的，這些國家在南極治理中會因為科技能力弱勢而被逐漸邊緣化。上述南極帝企鵝案例表明，一些國家可能會利用本國科學優勢，通過“政策目標導向的科學治理”機制來替換現有的政策共識機制。

在現有的南極科學和政策的共識機制框架下，我國應持續增加對南極自然科學研究的支持，促進國際科學合作，使科學建議可以更有效地支撐我國參與南極治理，為南極治理提供中國智慧；同時，應加強南極治理理念與治理邏輯的系統化研究，提出有利于維護南極條約體系穩定且可行的理念；注意系統化梳理和研究中國在同一類問題和同一類理念上的政策適用，使其保持政策的連貫。雖然一些國家并不遵循先例，也不遵循科學標準先例，但是，保持政策的連貫性是國際社會中負責任大國的應有之義，遵循科學標準先例將更符合基于科學的南極治理的內涵。雖然南極條約體系處于動態的發展中，不同時期各國對于基本原則與規范的解釋與適用可能會有偏重，但南極條約體系是維護南極和平穩定的基石，是各國開展南極治理應遵循的基本規范體系。中國作為締約國，應堅持南極治理中基于科學的政策共識機制，謹慎處理南極治理中科學共識與政策共識的關系，維護南極條約體系的穩定。

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Analysis of the Antarctic Specially Protected Species System from the Perspective of the Interaction Between Science and Policy

Abstract：Vulnerable ecosystems or species in need of special protection are identified， and then the protected areas are established on that basis. This has become a common and "scientific" logic in global ocean governance. In this context， the regime of the Antarctic specially protected species has become an important topic in recent Antarctic Treaty Consultative Meetings （ATCMs）. Through the analysis of the meeting documents of the ATCMs， it is observed that some countries are applying two mechanisms in Antarctic governance， one is a 'policy-oriented research-based governance' and the other is 'species protection-protected area' mechanism. The two mechanisms may subvert the existing Antarctic specially protected species regime， making it a subsidiary of the protected areas regime. China should be cautious about the two mechanisms， because the former may cause adverse impacts on the consensus decision-making on solid scientific basis adopted by the ATCMs; and the latter will prevent the species in need of protection from being effectively protected.

Key words：Antarctic specially protected species; Antarctic treaty system; science and policy; Antarctic governance