數字官僚主義：何以生成，以何矯治？

胡雯

摘 要：數字官僚主義是披著“技術馬甲”的官僚主義，表現為數字技術工具理性代替數字治理價值理性而呈現的“痕跡主義”“電子衙門”“政績泡沫”“創新懸浮”等現象，是功利主義與主觀主義在地方治理數字化轉型中的映射升級。政治結構與核心行動者構成理解數字官僚主義何以生成的關鍵變量，由此形成“結構—行動者”的分析框架。研究認為，數字官僚主義是政治結構下的壓力傳導邏輯與利益行動者的執行偏差邏輯之雙重邏輯共同作用的結果。為此，嘗試提出通過構建多維式制度結構與泛在化行動策略以矯治數字官僚主義，實現“數字善治”。

關鍵詞：數字官僚主義；數字治理；生成邏輯；政治結構；核心行動者

中圖分類號：D63? 文獻標識碼：A? 文章編號：1672-335X（2023）06-0083-11

DOI：10.16497/j.cnki.1672-335X.202306008

一、問題的提出

黨的二十大報告明確提出建設“網絡強國、數字中國”的戰略目標，《數字中國建設整體布局規劃》為數字中國建設指明了重點方向，對數字中國戰略目標轉化為實踐成效作出了具體行動部署。近年來，以人工智能、量子通信、云計算、區塊鏈等為代表的前沿數字技術，正以新理念、新模式、新業態加速向政府治理領域滲透，成為推進數字中國建設的有效引擎和持續動力。數字治理作為數字時代治理的新范式，在深層意義上強調了以數字技術賦能政府治理結構與治理模式的變革。而作為一種外源性要素，數字技術在推動政府治理邁向新階段的同時，也受制于政治結構、利益行動者等要素影響，進而誘發“數字痕跡”“電子衙門”“數字政績”“權力迷戀”等數字官僚主義問題。

概念辨析是理論研究的基本單元，對數字官僚主義生成邏輯與矯治策略的研究則需要建立在對“官僚主義”這一概念的理解上。從學術語義層面看，“官僚主義”內生于傳統官僚制，但二者絕不等同，“官僚主義”既是傳統官僚制的延續，也是官僚制的非連續，[1]可看作官僚制異化滋生的負面效應的集中派生。在通俗語境下，我們熟知的“官僚主義”是指某些官員追求權勢地位、脫離實際、脫離群眾的作風和行為。習近平總書記曾多次揭露官僚主義、形式主義的本質，并指出要“充分認識形式主義、官僚主義的多樣性和變異性，既解決老問題、也察覺新問題”。“官僚主義”作為一種社會歷史現象，古今中外皆有，并不是一個新問題，只不過在不同時代有著不同表現形式。現階段，隨著新一輪信息技術和科技革命的到來，傳統官僚主義現象正受到以開放、精準、共享為特征的數字技術的全面沖擊，在運用大數據、人工智能以及元宇宙等前沿數字技術來重塑組織結構與行政空間場域的同時，亦產生了信息技術驅動下官僚科層制的進階異化問題，即傳統“官僚主義”憑借各種管理信息化、政務電子化通道，在數字時代實現了“躍升蝶變”，形成了一種“以技術為本”并依附于數字政務、線上辦理、臺賬管理等形式而存在的“數字官僚主義”。從詞源學視角來看，數字官僚主義是分別由“數字”與“官僚主義”兩個語素所構成的合成詞，其中，“數字”一詞既代表一種背景，又指涉一類工具，即在數字化轉型背景下，政府依托移動物聯網、大數據、人工智能以及5G等技術手段進行治理的實踐，而“官僚主義”一般指以權力本身作為政府權力運行出發點與落腳點的思想作風，但在數字時代更多地表現為一種“以技術為本位”的政府服務理念。由此，數字官僚主義就是一種借助前沿科技以推崇技術權力邏輯進而可能產生任務“冗余”負擔以至于偏離既定目標的工作現象。相較于傳統官僚主義的內涵要義，數字官僚主義也具有一些數字時代背景下的個性化概念特征：一方面，數字官僚主義更多體現為我國現有制度體系運行下的組織行為，即通過組織決定、組織命令、組織層級等正式組織程序進行，而非個別領導的口頭指示，數字技術則在這一過程中提供了重要的工具支撐；另一方面，數字官僚主義通常能夠被披上“摩登”的技術合理性外衣，賦予其持續存在的合法性。打著數字賦能政府治理的旗號推行技術權力的控制邏輯，并不斷以“象征性治理”“黑箱式治理”“越界化治理”等更為多樣、隱蔽的數字治理新變種的形式出現。事實上，現代技術具有雙重屬性，[2]其置于公共治理場域，往往會遵循契合領導經驗現實的發展路徑。[3]換言之，數字官僚主義就是一種數字技術權力泛用和誤用的現象。[4]這不僅帶來資源虛耗與體制空轉問題，也為滋生懶政怠政、破壞政治生態埋下風險隱患。因此，如何矯治數字官僚主義，進而實現數字技術與政府治理的融合創新，就成為當前亟待破解的現實問題。

二、文獻回顧與研究框架

（一）文獻回顧：數字官僚主義相關研究

在學界興起的對政府數字治理、政府數字化轉型等研究熱潮中，一些學者也關注到政府數字治理實踐中的行為偏差，一方面，從治理領域視角看，有學者聚焦數字時代的鄉村治理，認為數字技術與鄉土社會間存有適應性矛盾，進而引發鄉村數字治理的行為之困，[5]同時數字治理由于存在歷史欠賬、[6]農民主體性弱化[7]等問題，導致鄉村治理陷入“數字表面化”泥淖；周文濤重點分析了文旅數字化治理中的行動偏差，并從責任機制維度為紓解文旅數字化治理與理想建構間的緊張關系提供可能路徑；[8]李漢卿、孟子龍則以上海“一網統管”具體個案來剖析城市空間數字化轉型過程中存在的輕視數字倫理等治理異化風險。[9]

另一方面，從技術嵌入視角看，數字技術往往存有正負兩種面向，[10]其在驅動數字治理產生深刻變革的同時，也試圖將技術隱含的不確定因素甚至負效應共同帶入治理場域。[11]當然，學界對產生這種不確定后果的解釋路徑主要包括兩條：一是基于技術本體性的解釋，赫伯特·馬爾庫塞（Herbert Marcuse）最早對現代技術的不確定后果進行闡釋，[12]繆成長則通過對技術應用不確定性的四維審視，指出“技術的不確定性廣泛存在于技術使用活動的全過程”，[13]數字技術的差異賦權將帶來“數字利維坦”風險。[14]可見，數字技術缺乏內在規約性力量，難以自足、自主、自律，[15]這就注定了唯數據主義和數字獨裁等技術異化生成的可能。[16]二是基于技術與主體、組織、價值等結構要素互動性的解釋，劉麗萍等從技術與主體的互動視角探討治理的行為偏差，認為“政府主體對技術的認知水平顯著影響具體的技術采納行為”，[17]王敏等從技術與組織互構的視角提出建構黨政復合結構以規范、吸納技術工具，進而化解技術剛性與組織剛性間的沖突，[18]陳水生聚焦技術與價值的關系，指出“對‘人主體性價值的忽視將導致數字治理行為的異化”，[19]吳標兵、許為民則從綜合性視角出發，將技術的不確定性分別歸因于認知因素、意志因素、政治因素。[15]

本文重點關注數字技術的“負能”面向，聚焦探討數字時代背景下政府治理行為偏差所衍生出的“數字官僚主義”問題。“數字官僚主義”作為一個新概念，在某種程度上可看作政府治理實踐中“技術負能”的表現。通過梳理現有文獻發現，目前學界對“數字官僚主義”的研究還有待進一步深入，主要體現在以下幾點：一是關于“數字官僚主義”的概念界定尚未達成共識，尤其是在“數字官僚主義”“智能官僚主義”以及“電子官僚主義”等概念之間存在混用濫用的傾向；二是更多關注數字形式主義、[20]指尖上的形式主義[21]、智能官僚主義[22]以及治理偽創新[23]等現象的行為表征，而缺乏對“數字官僚主義”內涵特質的系統探討與清晰表述；三是研究多停留在對“數字官僚主義”現象的描述，聚焦剖析其生成邏輯與矯治策略的研究還較為匱乏。鑒于此，本文通過對我國政府數字治理實踐的深入考察，以吉登斯的結構化理論為基點，嘗試構建“結構—行動者”的研究框架，在形成對“數字官僚主義”類型表征有效理解的基礎上，對其“之所以會生成”的內在邏輯做一個學理性闡釋，最終提出有效矯治策略來消解“數字官僚主義”的痼疾。

（二）研究框架：從宏觀結構到微觀行動者

盡管“數字官僚主義”與“智能官僚主義”“電子官僚主義”的表達形態存有差異，但二者在本質內涵上具有高度耦合性。本文將“數字官僚主義”理解為披著“技術馬甲”的官僚主義新形態，以數字治理的“技術理性”代替“價值理性”進而生成悖離治理初衷的行為。其實質上就是權力的顛覆和異化、主客體關系的扭曲，具體表現為數字時代背景下的“形式主義”。換言之，“數字形式主義”是“數字官僚主義”最基本、最常見的表現形式，[24]正是形形色色的“數字官僚主義”催生了大量“數字形式主義”。那么，為何在數字時代的當下，官僚主義依舊屢禁不止且形式層出不窮？根本原因在于，我國的政治制度結構與核心行動者思維模式為“數字官僚主義”的“名正言順”披上了合法化外衣。因此，對“數字官僚主義”生成邏輯與矯治策略的分析，亟須構建兼具宏觀政治結構與微觀核心行動者雙重要素的研究框架。

歷史制度主義早期認為“制度通過結構化行動者利益與價值偏好進而影響政治行為”，[25]制度與結構作為行動的核心賦權者，同時又是約束行動的關鍵因素。[26]誠然，秉持制度結構論的學者通常將政府行動視為制度支配下各要素互動的一般結果，基本制度結構就構成了影響行動選擇的先決條件。有鑒于此，本文借鑒了吉登斯的結構化理論，嘗試構建“結構—行動者”的研究框架，將可能引致“數字官僚主義”的外在因素與內生動力共同納入考察范疇（見圖1）。值得注意的是，在吉登斯的結構化理論中，結構是“作為社會系統特征而得到組織的規則與資源”，[27]行動則是“連綿不斷的行為流”。[27]該理論不僅能應用于探究宏觀政治問題，還能為數字治理的微觀困惑提供一個合理性解釋。因此，本研究立足對我國數字治理實踐的系統考察，將“結構—行動者”研究框架中的“結構”界定為影響政府數字化轉型進程和數字治理成效的政治體制、機制等結構要素，將“行動者”則視為推動數字治理的決策者、執行者以及社會公眾等核心行動者。基于這一由宏觀結構延伸至微觀行動者的解釋框架，本文試圖回答以下問題：第一，“結構”和“行動者”要素如何影響“數字官僚主義”的生成；第二，如何從“結構”和“行動者”要素維度提出“數字官僚主義”的有效矯治策略。

三、數字官僚主義的類型表征

盡管數字技術能夠驅動政府治理高效化已成為基本共識，但隨著政府治理數字化轉型的持續推進與深化應用，依舊出現了大量因過度追求“技術化”形式而生成的數字官僚主義。相較于傳統官僚主義，數字官僚主義通常較為隱蔽且難以察覺，本質上還是主觀主義、功利主義作祟，只做表面文章而不深入問題根源。而在數字化發展的今天，更多地表現為“數字痕跡”“電子衙門”“數字政績”“權力迷戀”等一系列漠視現實、脫離群眾的數字治理形式主義。

（一）“數字痕跡”：過分追求留痕管理

工作留痕本無可厚非，但一些地方政府在推進數字化轉型的過程中出現了片面強調“過程留痕”而非“治理實效”的現象，加之數字化時代的技術加持，更是催生了一種以留痕為重心的“數字痕跡”。從形式上看，一種體現為“舍本逐末”型，痕跡管理本是一項督促工作執行的技術方法，但在數字治理實踐中卻異化為無差別留痕的“主義”，一些地方政府往往以“材料厚度”來評價“治理效度”，進而形成了“不以成效論績效而以材料論高低”的慣性思維；另一種體現為“舍近求遠”型，某些基層部門在落實上級任務要求時，不僅事事全程留痕，而且把一些常態化工作也按照紅頭文件的模板一律包裝成“高規格形式”，深陷“精致留痕”的指尖負擔。從過程中看，一方面，上級要依靠數字留痕來管理和考核下級，在中部某省的一個鄉鎮，經常舉辦類似“脫貧攻堅資料大比武”等活動來“拼痕跡”“比形式”，通常上午11點發通知，下午3點就要上報材料；[28]另一方面，下級也以“找文件—造材料—美形式”的固定留痕程序來主動迎合上級名目繁雜的檢查評比，憑借材料“政績”博取領導重視。

（二）“電子衙門”：過度依賴技術載體

當今時代，數字治理效能正成為評估政府工作執行績效和項目實施情況的重要參考，但也不乏有個別地方政府為提升數字治理顯示度而搞大量重復建設、過度投資“高大上”的數字化技術，導致大量數字政務平臺處于建而不用或淺嘗輒止的“僵尸狀態”。根據中國互聯網絡信息中心發布的第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，截至2020年12月，我國共有政府網站14444個，政務機構微博數量高達140837個，各級政府共開通政務頭條號82958個、政務抖音號26098個。很顯然，一些地方短視頻政務賬號“重形式、輕內容”“重數量、輕運營”，不少均淪為“僵尸賬號”，有些甚至為了吸引流量、博取眼球而制造一些虛假話術，嚴重挫傷政府公信力。當然，“電子衙門”還主要表現為“數字鴻溝”“數據煙囪”“信息孤島”等現象，將傳統的“管卡壓”粉飾為當下“推拖繞”的新型官僚主義作風，在技術資本邏輯下，老年弱勢群體已逐漸被數字技術浪潮邊緣化，且不同部門數據分散、系統林立，功能間亦缺乏有效整合，這明顯有悖于數字治理人本化的初衷。譬如某省諸多單位陸續投資開發政務APP，但正式進入運營階段時，由于功能簡單、用戶量低、資金匱乏等原因，紛紛失去用戶，最終淪為“僵尸APP”。[29]

（三）“數字政績”：過于包裝迎檢材料

數字化轉型背景下，涌現出大量信息資源要素，而“信息的豐富也造成了注意力的匱乏”，[30]為了吸引領導注意、爭得上級重視，一些地方把數字治理與個人政績相掛勾，不惜巨額成本、不顧自身能力以制造“亮眼”成績單，事項一味求多，且均納入考核。中部某市某街道社區盲目羅列出100多個“一門式全覆蓋”事項服務清單，可最終經省里核查只涉及生育服務登記、高齡津貼發放等20多個事項。[31]熱衷于制造“政績泡沫”最主要的目的是期望通過小行動來獲取高效應，進而騙得上級領導的賞識與信任。其突出表現為兩方面：一是數字治理工作浮夸作秀。一些數字治理項目需求驅動不足，服務公眾變為官場作秀，中部某市一執法部門為了滿意率達標，甚至不惜以身涉險，部門內9名工作人員反復錄入系統，累計給予好評1266次；[30]二是硬凹“勤于政務”的造型。數字依賴與技術溢出已完全超出既有治理系統的承載限度，傳統線下的“文山會海”已悄悄轉移至線上，配套文件“表態多策略少”“套話多干貨少”，往往淪為以會議落實會議、以文件落實文件的“會議空轉”和“本位政策”。據調查，一個地處“三區三州”的“未摘帽”貧困縣，縣委書記、縣長一個月共計參加了71次視頻會議。[32]

（四）“權力迷戀”：強制要求點贊叫好

在數字時代背景下自發追求權力的直接后果就是產生數字官僚主義傾向，尤其表現為好裝門面、擺花架子、攀比虛榮，進而生成數字治理工作的假作為、懶作為、不作為。具體而言，某些領導干部熱衷于在數字治理工作上造聲勢、出風頭。他們不僅將政務直播間當成個人秀場，發文大搞攤派，違背初心進行流量造假。有些干部還將工作群變成了“夸夸群”“拍馬群”“壓力群”，甚至強制要求下屬點贊轉發。北方某鎮干部透露：“幾乎每天都被通知轉發上級文章，還要求點贊評論，完事還得截圖發到單位群才算完”。[33]中部某鄉鎮干部手機上裝了8個工作APP和20多個工作類微信公眾號，而縣區一名大學生村官更是“被加”了120多個微信工作群。[34]微信工作群本是一個交流互動平臺，如今卻演變成一些干部向領導獻媚、表忠心的秀場。一方面，領導在長期的阿諛奉承中容易被欲望綁架，進而迷失方向；另一方面，這極易助長“唯拍馬不唯實干”的不正之風，領導在群里發張圖片，點贊附和的圖標應接不暇；領導在群里談想法，好評迎合之聲洶涌澎湃；領導在群里部署工作，“收到”“好的”列隊回復，至于工作是否真正落實，實際上并不是特別關心。

四、數字官僚主義的生成邏輯

在某種意義上，數字技術賦能就是借助數字化工具的嵌入，使一定人群和組織具備相應的數字治理技能與行動能力。[35]然而，作為一種外嵌型資源，數字技術在進入政府治理場域時，也會受制于社會體制結構和行動者能動作用而使數字治理的理論優勢和實踐效能發生偏離，進而誘發數字官僚主義。因此，有必要從推動政府數字化轉型的政治體制結構與核心行動者的能動作用兩個變量出發，即不僅需要關注數字治理背后的宏觀制度結構，也要系統考察核心行動者的微觀行為動機和對行動的理解與認知，進而深入剖析數字官僚主義生成的實質邏輯。

（一）政治結構下的壓力傳導邏輯

1、縱向邏輯：“層層加碼”體制下的激勵扭曲

中國行政管理體制集中表現為“層層加碼”隱性邏輯下“權力鏈條”的縱向運行，有學者將這種“向上集權、向下分責”的體制概括為“壓力型體制”。[36]作為一種治理工具，數字技術正是通過這一自上而下的行政體制邏輯得以深嵌其中。從某種程度上說，技術似乎對科層官僚制有種天然的親和力，以至于政治體系能夠借助對現代技術的操控來實現層級間的快速流動與標準治理，進而形塑一種具有制度性壓力傳導慣性的“電子科層制”形態。[37]數字化轉型中的地方政府，尤其是基層政府紛紛被卷入這一由技術形塑的科層制架構內，承受來自“層層加碼”體制下的多重管控與考核壓力，而超負荷的治理任務與過度化的績效考核正是催生數字官僚主義的導火索。具體而言：一是“唯上”邏輯產生的目標錯置。一些將“唯上主義”奉為圭臬的地方政府，尤其是基層官員往往只是上級政策的執行者，缺乏推進治理數字化轉型的主動意志，也無暇顧及以公民需求為導向的數字治理。從根本上說，上級政府握有決定下級官員職位升遷的權力，由此直接影響下級行為選擇并生成“唯上不唯實”“唯己不唯民”的數字官僚主義作風；二是過度考核帶來的激勵扭曲。目前我國地方政府數字化轉型的績效考核依舊以量化指標為主，譬如建設的政務平臺系統和運行的政務新媒體等數量通常被作為衡量政府數字治理水平與能力的重要指標。這種試圖將數字治理目標采用逐層分解、逐級發包的形式強加于基層政府，并輔之以“一票否決”的問責機制和“晉升錦標賽”的強激勵機制，只會帶來數字官僚主義的蔓延。以專題報道和電子臺賬代替現場實地考察，以下級匯報質量代替群眾評判結果，進而產生為了考核而考核的目標動機，未真正將考核內化為優化公眾服務的動力。

2、橫向邏輯：注意力競爭機制下的“創新泛濫”

注意力作為一種政治資源，極為稀缺且存在競爭，其在政治效應的作用下能夠轉化為有效影響力。因此，如何爭得上級領導的關注與重視成為下級政府數字治理施政策略的重要風向標。一些地方政府過度超前投資數字治理“新基建”以打造花式數字“炫技治理”，只為在領導現場觀摩抑或府際實踐創新評比的過程中增強績效顯示度。換言之，很多數字化項目建設初衷并不是為了“便民”“利民”的需要，而只是為了塑造一種貼有技術標簽的數字化形象，或是在競爭攀比的驅使下盲目跟風和一味求新。阿克洛夫（Akerlof）曾指出，顯著性是組織處理事務的重要動因，即對顯著或生動事件賦予很高權重，而對不顯著事件賦予較低關注度。[38]因此，在我國橫向注意力競爭機制結構下，一些地方政府往往處于邀功邏輯的考量而打造政績顯示度高的數字治理創新實踐，譬如東部某省一名基層干部表示“僅僅完成工作只是及格水平，為給上級留下好印象，就算是同樣的事情也要整出個新概念，領導才會認為落實有力”，另一名基層工作人員反映“為創新基層數字治理機制，凸顯政務服務智能化程度，不少干部輾轉聯系不善用智能設備老人的子女，并要求其安裝某政務APP”。[39]由此可見，地方政府往往通過數字化實踐的新穎性與領先性來捕捉上層的注意力分配，進而獲得更多肯定性的政策傾斜與發展支持。受限于政治注意力資源的稀缺性，各地方政府為了在競爭中獲勝而大量制造創新“亮點”，并強制進行創新實踐的區域擴散，繼而帶來許多“創新泛濫”，而這也進一步導致一些基層部門陷入數字實踐持續創新與治理資源難以支撐的矛盾中，繼而生成許多成效不顯著但社會顯示度高的“偽創新”。顯然，這類“造詞式創新”“復制式創新”本質上仍屬于數字官僚主義的變種。

3、歷史邏輯：傳統路徑依賴模式下的官僚惰性

傳統路徑依賴模式下的官僚惰性是橫亙在政府數字化轉型進程中的梗阻，嚴重掣肘了地方推進數字化轉型的動力強化與效能提升。而在數字時代，政府治理的“惰性”主要體現在固守既定治理模式的思維傾向，即地方主體在推進數字化轉型過程中急功近利、敷衍塞責、自利避責，試圖以積極的行為表現來掩蓋自利避責的動機。新制度經濟學理論指出，過去的制度是包括政府在內的具有特定利益需求的組織賴以生存的基礎，組織利益的分配受制度持久力的影響，因此組織會盡可能地調動資源來阻止威脅其生存、減損其利益的變革。[40]當制度設計將考核地方官員數字治理能力的指標選定為數字系統建設、技術平臺運營、創新實踐成效時，具備有限理性、掌握有限信息的地方主體自然就會偏向選擇先前已經實施過的治理創新策略與實踐機制，以平穩增量的方式逐步推進數字化轉型，當然這也就不可避免地在數字化轉型自我推進機制內部產生抵制創新或“偽創新”的行為。與此同時，我國政府治理歷來秉持“科層式”思維，呈現出行政邏輯主導下的“中心—邊緣”式等級治理結構，而這一傳統治理的模式慣性將使地方主體在推進數字化實踐過程中仍舊強調行政的主導作用，忽略對其他治理參與主體的培育，成為嚴重掣肘“去中心化智理”的潛在阻力。傳統路徑依賴下的行政管理邏輯不斷滲透并同化數字時代的政府治理模式，個別政府部門難以突破傳統治理思路，出于部門特殊利益的考量，將政務信息資源產權部門化和利益化，有意或無意地設置各種數據共享壁壘，由此產生治理過程中的本位主義、強化控制和漠視公眾實際需求等數字官僚主義問題。

（二）核心行動者的執行偏差邏輯

1、利益邏輯：動機性推理誘致的拼湊應對

作為理性行動者，地方政府并不總是能夠按照公眾心理預期的那樣，成為始終代表公共利益和公共意志的行為主體。[41]一旦數字治理行動者被技術功利主義所俘獲，個體理性超越集體理性而占據理性的主導，就勢必導致政府的數字治理行為異化為一種動機性推理下趨利避害的需要。實質上，利益取向和個人偏好對政府主體的行動策略具有顯著影響，地方行動者往往通過對組織生存狀態、數字治理成本、策略執行風險、行動預期收益等多重要素的理性考量后，再做出基于“成本—收益”分析的“偏利性”行動抉擇。而在“偏利性”動機驅使下，又會催生出數字治理創新實踐的“短視效應”，尤其值得關注的是在這一過程中所形成的大量“數字創新政治聯合體”。[42]一方面，“委托—監管—代理”的任務結構為縱向數字治理的“共謀”提供了可能，在當前政府“條塊”結構中，已經開發設計出諸多一體化數字治理平臺，但數據難以融合融通的問題始終未能解決，一旦監管方充當被檢查者的角色，就會引致其與作為代理者的下級政府之間的“共謀”，即只有通過縱向“共謀”以聯合拼湊應對，才能在既定時間內完成數字化轉型的相關任務；另一方面，“下情不能上達”的信息結構為橫向數字治理的“共謀”提供了契機。譬如，基層政府的總結匯報通常成為上級領導了解數字治理實踐進展的主要方式，但信息的不對稱給基層府際以及政府與市場主體、社會組織的數字創新“共謀”留出了一定操作空間，不僅在政府部門間可能產生借助技術手段來對數據進行功能性處理的策略性行為，同時在政府與市場主體、社會組織間也會形成數字化轉型“政績共容體”以共同應付源自上級的督查考核。

2、價值邏輯：技術認知失調引發的目標置換

“結構”與“行動”的二元對立一直是社會科學研究中難以破解但又不可避免的頑疾。政府數字化轉型并不是純粹政治結構設計下的產物，而是制度結構與行動主體彼此互構的結果，特別是核心行動主體對數字技術的認知將顯著影響數字治理成效。數字技術嵌入政府治理的初衷本是要滿足數字賦能與數字賦權的兩大期待，但在具體實踐中卻漠視人的主體性價值，偏離了其應然價值旨歸，進而陷入數字官僚主義的泥淖。這在一定程度上要歸因于政府行動主體對數字技術的迷信與崇拜，一旦產生對技術應用的認知偏差，便會生成以數字技術工具代替數字治理目標的“目標置換”效應。換句話說，當出現政府行動主體的“技術認知失調”時，也就陷入了技術主義的迷思，數字技術不再是作為政府主體用以實現治理數字化轉型目標的工具，而把它視為數字治理所要完成的任務抑或是要達成的目標本身，其結果往往是“目標置換”效應下數字系統和政務平臺等技術工具載體的泛濫。事實上，數字官僚主義的出現不完全是傳統科層體制下的結構邏輯呈現，更多也體現為政府認知并應用數字技術的行動邏輯。由技術認知失調誘致技術應用的責任轉移與推卸，將原本由行政主體承擔的治理責任轉嫁于技術載體，進而回避制度框架與治理模式本身的問題。這就不可避免會生成技術自我強化的邏輯閉環，以致形成數字技術更迭與組織結構優化的脫嵌趨勢。政府越是注重治理效能的提升，就越需要在技術載體上投入更多資源，反而就越會導致數字治理與現實需要的脫節，這也是催生數字官僚主義的重要因素。

3、底層邏輯：有效監督缺場導致的偏差包容

有效監督的缺場為數字官僚主義的生成和蔓延提供了便利。數字治理不僅缺少來自上級人本主義的督導考核機制，而且人民群眾作為監督主體處于缺位狀態。很顯然，以“數目字管理”的方式對政府數字化轉型實效進行考核有失偏頗，試圖用一串指標數字來代替治理實際績效，這就不可避免地會催生地方行動主體的治理變通與執行偏差現象。借助高顯示度的數字化實踐項目釋放自身能干與努力的信號，以減輕組織被問責的風險，又會滋生懶政怠政以及不作為的數字官僚主義問題。當然，由上級績效考核失范導致的有效監督缺場只是一部分，更為重要的是在這一過程中公眾監督主體性的缺失，進而使數字化實踐脫離實際、脫離群眾。一方面是由于公民本身數字素養和數字能力的弱化而形成對數字治理偏差的包容，目前，數字人才的培養體系明顯滯后于數字產業的發展步伐，且需求側對高質量數字資源的需求與供給側的分散低效供給之間存有尖銳沖突，[43]加之高昂的數字接入與數字使用成本，嚴重阻礙了公民數字素養在感知力、融通力、吸納力方面的提升；另一方面是由于數字空間中的權力強化而壓制了數字化公民的出場，數字技術與數字資源在政府治理領域的應用，加速了來自數字空間的權力擴張，進而使公民的數字權利日益空心化。政府依托數字平臺來實施對信息資源的控制和壟斷，而公民只能依靠某一數字終端被動卷入數字化轉型。由此可見，數字權力與數字權利的不對等，導致公民缺乏在數字治理場域表達和互動的機會，進而難以形成對政府數字治理行為的有效制約力。

五、數字官僚主義的矯治策略

數字官僚主義盡管伴生于政府數字化轉型，但本身已成為掣肘數字治理成效、損害政府形象和公信力的頑疾。因此，依據數字官僚主義的生成邏輯，亟須構建基于“結構—行動者”研究框架上的矯治策略。所以不僅要設計多維式制度結構來鏟除數字官僚主義滋生的土壤，更要以泛在化的行動策略在數字治理過程中去“官僚主義”之疴、除“形式主義”之弊。

（一）以多維式制度結構矯治數字官僚主義

1、設置韌性考核結構：矯治數字治理的行為偏差

政績考核結構是政府數字治理行為的指揮棒，數字治理創新考核剛性化也是創新過程程式化、創新擴散形式化的重要原因。因而，要立足政府數字化轉型實踐，以政府數字治理能力提升為導向，設置數字治理韌性考核結構。在確保地方政府有動力推進數字治理改革創新的基礎上，適度弱化對數字治理創新工程數量以及創新擴散范圍的考核強度。

一方面，要實施韌性考核以強化數字治理的激勵韌性，對于數字化轉型過程中由非主觀原因造成的治理創新探路失敗要適當容錯，而對于置公眾利益于不顧的庸官懶官要實施“硬核問責”。交互使用“火線提拔”與“硬核問責”，激勵政府主體在推進數字化轉型過程中“敢為善為”。尤其是要從制度層面對一些模糊性任務的實施設置一定彈性，避免因過度追求精準化與標準化而擠壓基層自主執行空間。另一方面，要科學運用留痕管理，降低對考核材料的過度要求，簡化文件提交標準和存檔形式，有效遏制以“跡”為“績”的“痕跡管理錦標賽”。這就不僅要在數字化考核體系中引入“人本”元素，加大考核的公眾參與度和滿意度指標，充分運用民眾在掌握數字治理實效信息方面的優勢，以彌補上級政府數字化、簡單化、程式化的考核局限，而且要嘗試建立分層分級式考核指標，綜合采取量化考核與質效考核方式，設定多元化的考核標準、多維度的考核定位、多層次的考核賽道，盡量減少數字治理領域不必要甚至是不合理的考核排名，以矯治強激勵模式下的治理行為偏差。

2、形塑技術嵌入結構：實現數字治理的“軟著陸”

技術執行理論指出，信息技術只是賦能者（enabler），而不是決定者（determinator）。數字治理不僅是技術問題，而且是治理問題，是技術要素與治理要素的融合轉型。[44]換言之，技術邏輯并不必然帶來組織架構與制度體系的變化，再好的技術手段也無法撼動既有利益格局和解決組織深層結構問題。因此，要以組織制度的合理調適來形塑技術嵌入的結構，進而實現政府數字治理的“軟著陸”。具體而言，要完善數字技術嵌入組織結構中的頂層設計，保持技術創新與制度設計二者間的平衡。

一是從組織維度看，技術的引入實質上是擴大了府際合作裂縫，增加了數字治理集體行動的難度。而通過制度結構的調適，能夠為數字技術賦能政府協同治理提供合作基礎，避免出現因技術能力差異而產生的“數字霸權”；二是從規范維度看，不僅要明確數字治理主體的角色定位，進而規避治理主體的技術趨利性行為，更要明確數字治理技術的功能定位，進而避免技術超越制度而異化為“技治主義”的風險；三是從保障維度看，通過政策設計與制度調整，為數字技術的開發與應用提供更多支持，尤其是要從制度設計上為政府資源整合與數據共享提供制度載體，以強制性政策引導數據開放共享機制的建立，并以實質性獎勵來激勵政府間的系統互通、數據交換；四是從能力維度看，有必要通過適應性治理來提升技術置于數字治理中的創新能力，將技術創新作為數字治理領域的常態制度設計，聚焦技術應用場景來挖掘技術漏洞，進而實現數字技術應用能力的自我提升。[45]

3、調整主體權利結構：保障數字治理的平等賦權

數字官僚主義的產生一定程度上源自利益結構的失衡。這種失衡主要體現在數字權力與數字權利之間，是政府主體與公民在數字治理空間中的不對等。數字技術在驅動政府治理效能提升的同時，亦使得公民在數字治理空間中的權利自由被擠占和限制。誠然，技術本是一種固有的中立工具，并不具備任何權力屬性，政府采集和利用公民信息的權力也不是一種絕對的、不受約束的權力，作為數據的生成者、使用者與儲存者，理應受到來自法律政策的規約，以保障數字治理過程中的平等賦權。

一是要堅持數字治理的平穩過渡而非數字化技術的“一刀切”，特別是要保障那些因資金匱乏、技能缺失而游離于數字治理實踐之外人群的合法權利，確保傳統政務供給與數字化政務供給方式間的有效銜接，平衡并保障不同公民群體間的核心利益，尤其是要保障老年弱勢群體的數字權利，在推動各級政府數字政務平臺適老化改造的同時，更要堅持傳統服務方式與智能服務方式創新并舉，實現平穩過渡而非激流勇進；二是要要將數治納入法治框架中，實現數治與法治的融合，在將“數字賦能”作為數字治理正當性邏輯的同時，要注意規避技術變革的非均衡性效應對“權力—權利”結構的影響，以法治的價值系統引領數字治理的技術應用，不僅要尊重和保障公民主體的人格自由和數字權利，更要制定一系列法治監督機制來約束政府的數字權力，法治以“規則之治”的邏輯為政府數字治理實踐提供有效的規則指引，從而避免權力擴張與濫用。

（二）以泛在化行動策略矯治數字官僚主義

1、重塑人本主義價值：引領數字治理的行動方向

數字官僚主義從根本上說是政府領導主體的思想作風問題，理應秉持合理的技術價值認知來引領政府的數字化轉型。數字治理不僅要規訓傳統官僚制以遏制權力的“任性”和“惰性”，更要馴服技術本身以避免工具理性主導下的算法權力擴張。事實上，數字治理并非純粹的以“事本”邏輯為主的技術事務，而是一個體現“人本”邏輯的政治互動過程。因此，在政府數字治理實踐過程中，要特別警惕技術情境下科學思維的畸變，避免落入“唯技術理性”的思維陷阱。有鑒于此，重塑人本主義的價值認同是矯治數字官僚主義的題中應有之義，以人本觀念統籌數字治理創新自我推進機制的長效運行。

首先是立足“從人出發”的價值初衷，數字治理并非冷冰冰的“技術移植”“線上轉型”，而是呈現政府主體與民眾客體良性互動的過程，只有深入考察民眾現實需求與利益訴求，才能制定出科學合理的數字治理行動決策；其次是圍繞“為人所需”的根本目的，為避責而打造亮點式工程、追求形式上的創新并非人本主義的價值底色，要以“技術實用、平臺好用、人民愛用”作為政府數字化轉型的落腳點，力求實現技術創新與公民需求的良好契合；最后是聚焦“受人監管”的發展要求，若想政府數字化轉型持續釋放改革紅利，就必須引入民眾對數字治理的全過程監管，由民眾評估數字治理成效并做出是否繼續采用某項技術的決策，進而真正實現從人出發、為人所需。

2、吸納多元主體參與：確保數字治理的行動實效

數字官僚主義造成“冗余行政”，不僅導致治理資源空耗與體制空轉，還無法充分滿足公眾日益多元化的政務需求。因此，若想真正破解數字官僚主義，關鍵在于實現行政性與自治性的有效對接，通過壓縮由行政性引致的官僚主義可能空間，進而達成行政與自治的互促共生。

一方面，要構建數字化協同治理體系，廣泛吸納多元主體參與以推動政府數字化轉型。多元治理與政府數字化改革內涵高度契合，社會主體具有強大的專業優勢、渠道優勢以及技術優勢，依托數字技術媒介，能夠有效介入政府數字治理過程，進而打破傳統相對封閉、單一的治理模式，形成相互包容、合作共治的集體行動氛圍。借助數字化技術工具，各個治理主體都能自由選擇治理工具，使數據發布和傳遞也更為高效和及時，在該種治理模式下，原本一些“慢作為”“假作為”的政府主體也將被褪去官僚主義的“外衣”。

另一方面，要構建多維式聯動監管體系，充分吸納多元主體參與，以保障數字化改革出成果見實效。聚合數字治理空間中的不同行動者成為監管主體，通過數字技術嵌入具體監管場景，實現監管信息在多元行動主體間的開放共享和實時流動，從而凝聚數字治理的監管合力。尤其是要重視公眾作為監管主體的重要作用，依托數字化平臺構建政民互動體系，公眾的有效反饋與客觀評價能夠促進政府數字化改革實踐及時糾偏、提質增效，有利于推動政府數字治理走向數字善治。

3、提升數字綜合素養：強化數字治理的行動支撐

作為外在輸入性資源，數字技術在與政府治理的磨合過程中，誘發了諸多技術懸浮于治理實踐、改革脫離發展實際的問題。究其根源，主要在于核心行動者的技術認知失調、數字素養欠缺等，由此而引發技術工具性代替治理目標性的目標置換效應，主要表現為行動主體數字治理策略目標發生偏離。因此，亟須提升兩類行動主體的數字素養，即不僅要強化政府行動者的數據思維，還要培養公民行動者的數字意識，雙管齊下以使數字官僚主義無處遁形。

從政府行動主體來看，要構建綜合性的數字素養能力體系，增強其理解和把握數字化發展規律、技術賦能治理作用的潛在能力，促使他們做出有所為和有所不為的客觀決策，而非“假作為”“亂作為”“不作為”的官僚主義策略。一是要提升政府行動者的數字技術素養，將其形塑為善用技術、會用技術的“數字專家”，避免盲目引進先進技術的“炫技治理”行為；二是要提升政府行動者的數字能力素養，在統籌業務系統建設的基礎上，充分整合多源數據要素以進行動態分析、趨勢研判，進而全面提升政府的行政執行力。

從公眾行動主體來看，不僅要建立數字素養綜合培育體系，更要擴大優質數字資源供給規模。在強化數字技能教育以喚醒公民技術認知的基礎上，積極引導公民使用數字化技術進行政務需求的自我滿足。匯聚政府部門、行業組織、科研院所等相關數字資源，拓展完善數字資源的獲取渠道，并立足生命周期理論，以場景應用帶動公眾技能的全面提升。這既要強調使用數字化政務平臺的一般操作技能，也要關注獲取、使用、評估數字技術應用成效的專業技能，從而有效賦能公民的數字治理參與，形成對政府數字治理實踐的監督。

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Digital Bureaucracy：How is it Generated and Corrected？

—Analysis Based on the "Structure-Actor" Framework

Abstract：Digital bureaucracy is a bureaucracy with a "technological vest". It is manifested in such phenomena as "trace doctrine"， "electronic yamen"， "performance bubble"， "innovation suspension" and so on， when the rationality of digital technology tools replaces the rationality of value of digital governance. It is the mapping and upgrading of utilitarianism and subjectivism in digital transformation of local governance. Political structure and core actors constitute the key variables to understand how digital bureaucracy is generated， thus forming a "structure-actor" analytical framework. It is believed that the digital bureaucracy is the result of the dual logic of the pressure conduction logic under the political structure and the execution deviation logic of the interest actors. Therefore， the paper tries to put forward the correction of digital bureaucracy by constructing multi-dimensional institutional structure and ubiquitous action strategy to realize "digital good governance".

Key words：digital bureaucracy;digital governance;generative logic;political structure;core actor