邊疆治理：民族地區公共文化服務政策變遷的政治過程

李俊清 李澤鋒

摘 要：以間斷均衡理論為基礎，基于邊疆治理視角分析1952-2021年間民族地區公共文化服務政策的變遷過程，可以發現，民族地區公共文化服務政策變遷呈現階梯式的發展趨向，在政策圖景和政策場域的轉化下，分別經歷了“信息傳遞”的基礎打造、“鼓勵發展”的自我提升、“文化惠民”的中央扶持、“服務標準”的“硬”約束等多個階段的議題呈現。經濟社會發展、政府注意力分配、文化墮距規避、民族自治情景共同構成了推動政策變遷的驅動因素，但不同因素的作用機理存在一定的差異。因此，要為邊疆民族地區的民眾確立更為立體的家國觀念，提供多樣化的公共文化產品，構筑以中華民族共同體意識為內核的公共文化服務內容。

關鍵詞：間斷均衡理論；民族地區公共文化服務；政策變遷；邊疆治理

作者簡介：李俊清（1958-），男，山西大同人，中央民族大學教授、博士生導師，主要從事邊疆民族地區治理相關研究；李澤鋒（1990-），男，浙江諸暨人，中央民族大學管理學院博士生，主要從事邊疆民族地區文化及旅游等相關研究。

基金項目：國家社會科學基金重大項目（21ZDA116）

中圖分類號：D633.0

文獻標識碼：A

文章編號：1000-2359（2023）02-0016-07

收稿日期：2022-06-20

民族地區肩負著拱衛邊疆、發展邊疆的重要職責，民族地區的治理和發展也成為邊疆治理的重要內容。作為完善和豐富邊疆治理的重要方式，民族地區公共文化服務建設和發展有助于改善當地同胞的生活水平、增強國家認同。公共文化服務是國家在民族地區推進公共文化事業繁榮、邊疆有效治理的微觀表現。總體來看，中國公共文化服務的發展整體呈現出與經濟社會發展水平趨同態勢，表現出東部高，中、西部低的區域差異［彭雷霆，歐陽樣，張靈均：《公共文化服務發展水平探析：基于全國31個省（區、市）2015-2018年的實證分析》，《決策與信息》，2021年第12期。］。在發展路徑上，郎冬雨以羅森布魯姆多元公共行政觀為價值導向，將公共文化服務政策的演進分為萌芽時期、發展時期與深化時期［郎冬雨：《我國公共文化服務政策的價值特征與演進邏輯》，《天水行政學院學報》，2017年第6期。］。有學者從政策工具視角出發，對公共文化服務內容進行了界定，具體涵蓋了文化基礎設施、體系統籌建設、傳統文化傳承、文化遺產保護等［尚子娟，鄭梧桐，任禹崑：《公共文化建設70年：從政策工具視角看我國省級公共文化發展》，《文化學刊》，2022年1期。］。邊疆民族地區公共文化服務表現出供給主體、供給方式和供給結果的碎片化特征，制約了公共文化服務均等化的實現和公共文化建設的跨越式發展［劉琳琳：《邊疆民族地區公共文化服務均等化：從碎片性供給到整體性統籌》，《中國延安干部學院學報》，2020年4期。］。因此，要擴展文化空間、開展文化活動、挖掘非物質文化遺產資源，提升少數民族農村居民的文化自覺與公共精神［包鑫：《文化自覺與公共性重建：農村少數民族地區公共文化服務的雙重使命》，《圖書館建設》，2019年1期。］。從長時段政治發展看，我國民族地區公共文化服務的變遷呈現明顯的非線性特征，這與政策變遷間斷均衡理論的適用性相契合。本文運用間斷均衡理論框架，對民族地區公共文化服務政策變遷過程的邊疆治理邏輯進行分析。

一、間斷均衡理論：一個邊疆治理的解釋性框架

本文通過關注民族地區公共文化服務的政策變遷過程，歸納了民族地區公共文化服務政策變遷的特征。在間斷均衡理論框架下，透視政策變遷過程中邊疆治理的政治邏輯，著重分析各階段非線性的間斷均衡狀態，以及打破均衡的運行機理和內在因素，縷析該解釋性工具所蘊含的邏輯要素。

（一）間斷均衡理論及其在中國的應用

20世紀90年代，弗蘭克·鮑姆加特納和布萊恩·瓊斯提出間斷均衡理論。該理論主要用于解釋在長周期內，政策較長時間穩定和短期間斷交替存在的政策變遷現象［Baumgartner，Frank R.，and Bryan D.Jones，Agendas and instability in American politics，University of Chicago Press，2010.］。間斷均衡理論認為，在政策變遷過程中，存在“漸進式均衡”和“短期間斷”兩種狀態以及兩種狀態的相互轉換過程。間斷均衡理論包含政策圖景、政策場域、政策壟斷等核心概念（如圖1所示），其中，政策圖景是政策被大眾認知或理解的正面和負面兩種傾向，正面有利于政策的實行，負面對政策的執行有阻礙作用。政策場域為政策議定場所/結構，包括社會中的一些機構和集團，它們擁有相關議題決策的權威，可能是壟斷的也可能是分享的。政策壟斷被用來界定公共政策長期漸進變遷的狀態，有兩個重要特征：一是要有清晰界定的制度結構來負責某一政策的制定，并限制外界影響；二是要有一套與此制度結果緊密結合在一起的權威性的支持理念［弗蘭克·鮑姆加特納，布萊恩·瓊斯：《美國政治中的議程與不穩定性》，曹哲堂等譯，北京大學出版社，2011年，第7頁。］。

間斷均衡理論主要適用于較長一段時間內的政策變遷過程研究。由于政治制度的不同，國內學者對政策變遷過程中的政策場域進行了有效修正［李健，成鴻庚，賈孟媛：《間斷均衡視角下的政社關系變遷：基于1950-2017年我國社會組織政策考察》，《中國行政管理》，2018年第12期。］。對于民族地區公共文化服務而言，國家持續關注并不斷推進，使民族地區公共文化服務上升到一個新的臺階。而且，在政策的推進中，民族地區公共文化服務間斷性特點較為明顯，不同時期政策變遷過程和變遷條件有較好的模型適用性，在不同的歷史階段呈現不同的政策圖景及推進方式。同時，民族地區公共文化服務不同階段的著重點不同，在問題界定和議程設置中有深入探討的空間和必要，這與間斷均衡理論中的議題設置和均衡命題基本一致。

本文首先用間斷均衡理論分析民族地區公共文化服務政策變遷過程，挖掘間斷點和均衡狀態，歸納出政策變遷的歷程和特征；其次，分析出其政策間斷均衡的內在邏輯、關鍵要素等；最后，基于民族地區公共文化服務政策的分析脈絡，歸納出其發展要點和未來走向。

（二）政策選取和分析

本研究基于北大法寶、文化和旅游部官網、國家民委官網、上海圖書館基地發布的公共文化服務政策基礎數據庫、文化政策圖書館數據庫等網站及數據庫，在互聯網上對“民族地區公共文化”“公共服務”“少數民族文化政策”等進行政策歸納和梳理，查漏補缺。共搜尋到138份中央一級文件，再通過人工閱讀整理，剔除相關度不高的文件，最終獲得117份文件，對這些政策文件研究分析。

此外，為了進一步使政策目標與政策工具相適應，參考已有研究，采用以政策目標為劃分標準的政策工具分類方法［郭俊華，劉瓊，丁依霞：《我國殘疾人集中就業政策變遷歷程、邏輯與展望》，《中國行政管理》，2022年第1期。］。

二、民族地區公共文化服務政策變遷分析

通過對相關政策文本的深入分析，可以發現民族地區公共文化服務政策隨著社會經濟環境變遷呈現出間斷均衡態勢，長期穩定和間斷交替出現，主要呈現出四個階段特征。

（一）“信息傳遞”的基礎打造階段（1950-1983）

新中國成立初期，各項事業處于起步階段。但從整體設計上，中央政府已經關注到民族地區的文化教育衛生事業。《中華人民共和國民族區域自治實施綱要》（1952）明確要求，自治區自治機關要采用民族語言文字，促進民族文化事業的發展。在具體的落地中，該階段主要圍繞“信息傳遞”，進行基礎構建。

首先，對民族文字進行創造。1953年中央人民政府政務院發布《關于推行民族區域自治經驗的基本總結》，指出應該幫助創造民族文字，“使能取得交際工具，發展民族文化”。這一過程中，創造民族文字、確認民族身份為主要內容。

其次，暢通信息傳播渠道，使中央及外界的信息及時傳遞到民族地區。1955年國務院發布《關于在邊遠省份和少數民族地區建立收音站的指示》，在邊疆民族地區建立收音站，在滿足時事宣傳、災害預報的基礎上，部分滿足邊疆民族地區群眾的文化娛樂需求。此類建設主要是以信息接收為主，一方面把中央指示嚴格落實到民族地區，另一方面通過無線電傳播的方式將時事信息、歌曲戲曲等送到民族地區的群眾身邊。

最后，不斷夯實文化基礎，推進民族文字圖書出版。1981年的《關于大力加強少數民族文字圖書出版工作的報告》，提出民族出版工作要體現少數民族當家作主的權利，相關出版部門應根據省級人民政府的決定，尊重并支持各民族的出版需求，做好少數民族文字圖書出版工作。這一階段涉及收音站的建立、創造民族語言文字、印刷出版書籍，主要在于提供最基本的信息傳遞保障，宣傳民族工作方針政策，讓邊疆民族地區群眾了解國家大事，接觸外界社會，滿足當地群眾最基本文化娛樂需求。

（二）“鼓勵發展”的自我提升階段（1984-1997）

在暢通和完善民族地區“信息傳遞”的基礎上，國家鼓勵和發展民族地區公共文化服務，不過此階段的發展主要以民族地區自我提升為主。20世紀80年代《中華人民共和國民族區域自治法》（1984）出臺，其中明確規定了民族地區要自主發展廣播電影電視，創作民族文學文藝，繁榮新聞出版等文化事業。在這一階段，民族自治地區是中央政府公共文化投入和發展的主力。雖然中央政府一直關注并支持民族地區公共文化服務發展，但此階段中央政府直接支持力度較弱。1991年中宣部等部門聯合印發《關于當前繁榮文藝創作的意見》，強調相關部門要集中力量做好文藝產品的創造和生產，并進一步強化民族自治地方政府在公共文化服務中的主體責任。對基層而言也是如此，1993年頒布的《民族鄉行政工作條例》，進一步明確了縣一級政府應該承擔起基層公共文化服務建設的主體責任。

這一階段，民族地區公共文化服務建設以地方政府投入為主，并主要體現在電視臺、廣播站、文化站、圖書館等基礎性的文化設施建設上，主要解決的是設施“有無”的問題。但需指出的是，這一階段民族地區公共文化服務能力較弱，民族地區主要還是以扶貧、脫貧、解決溫飽等問題為核心，如在1989年《國務院批轉國家民委、國務院貧困地區經濟開發領導小組關于少數民族地區扶貧工作有關政策問題請示的通知》中就有條款明確要求設立“少數民族貧困地區溫飽基金”。

（三）“文化惠民”的中央扶持階段（1998-2012）

文化惠民工程雖然是2009年“兩會”期間提出的，但具有同一內涵的具體行動早已開展，中央政府通過一系列文化工程、項目和行動，助力地方政府發展當地文化事業，不斷對各地區進行優秀文化輸送，加大文化領域財政投入，讓基層群眾享受文化產品，對于民族地區更是如此。

在廣播電視等文化藝術載體的完善上，1998年開始啟動廣播電視“村村通”工程，中央財政對中西部地區村村通工程建設、新疆等地的村村通工程維護給予補助。2001年國務院辦公廳《關于扶持人口較少民族發展問題的復函》中明確指出，在實施村村通廣播電視工程中，對人口較少的民族地區應優先考慮。2000年，為解決西藏和新疆的少數民族廣播電視覆蓋問題，又開始實施新興工程，為邊疆少數民族群眾帶來了巨大文化實惠。此外，1999年實施農村電影放映工程，為中西部地區配送電影流動放映車和流動放映設備，對中西部地區農村電影放映給予場次補貼。之后，中央對民族地區文化惠民工程支持力度進一步加強，印發了《關于進一步加強少數民族文化工作的意見》（2000），要求發展流動文化車，搞好萬里邊疆文化長廊，對民族地區要搞好重點文化工程的建設，解決邊遠地區少數民族群眾看電影難的問題。2006年，國家開始啟動無線覆蓋工程，讓廣大農村群眾能夠通過無線方式免費接收到中央、省和當地的節目，有效保障了邊疆民族地區的基本公共文化服務水平。2007年，中央出臺了《關于加強公共文化服務體系建設的若干意見》，明確提出要全面部署公共文化服務體系建設工作。廣播電視電影播放、基層文化設施建設、文化信息資源共享等一大批重大公共文化服務工程得以強化，這些工程基本都涉及了民族地區，尤其對邊疆民族地區更是重點投入。此外，還實施了文化志愿領域的春雨工程等重點文化惠民工程，切實提升了邊疆民族地區的公共文化服務保障水平。

在優秀文化節目、書籍出版上，中央政府也進行重點投入，豐富了民族地區群眾的精神文化生活。從2005年開始，國家廣電總局啟動了“千集劇捐贈工程”，每年向新疆地區捐贈少數民族語言譯制的電視劇、電影和動畫片的譯制片源。2007年中央多部門印發《關于進一步加大對少數民族文字出版事業扶持力度的通知》，指出要設立民族文字出版專項資金，要加大對少數民族文字出版的補貼力度。2009年，溫家寶總理正式提出推進文化惠民工程，中央政府投資包括了文化項目在內的總計9080億元的民生工程建設項目。同年7月5日，中央政府出臺了《關于進一步繁榮發展少數民族文化事業的若干意見》，明確指出在國家的重大文化工程中要給予民族地區更多傾斜。此后，原文化部在2010年實施春雨工程，2012年實施邊疆萬里數字文化長廊建設等。在這個階段，中央對地方的扶持力度顯著加強，中央通過一系列的文化項目工程，大力推進文化下鄉、下基層，深入邊疆民族地區的群眾中，通過大量的財政補貼、志愿服務、送劇上門等方式，加大扶持力度，進一步推進了民族地區公共文化服務事業的發展。

（四）“服務標準”的“硬”約束階段（2013年至今）

2013年，從中央層面就民族地區公共文化服務專門印發了《關于加快少數民族和民族地區公共文化服務體系建設的意見》，標志著民族地區公共文化服務體系的日益完善，民族地區公共文化服務從點和面到全方位的立體式提升，公共文化服務水平和質量進一步加強。此后，中央層面又公布了一系列涉及民族地區公共文化服務的文件。

整體而言，該階段更強調“硬”約束，有了較為明確的服務標準。2015年，中央印發了《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，明確指出民族地區、邊疆地區公共文化服務要力爭在較短時間內得到改善，要努力推動實現跨越式發展，編制相關的建設規劃綱要。同年，《國家基本公共文化服務指導標準》公布，相關的服務標準和“硬”約束條件由此建立起來。指導標準在2021年進行了更新，進一步明確了目前階段我國基本公共文化服務的主要范圍，將少數民族文化服務列為八個主要方面內容之一，并就民族地區的廣播電視、圖文出版、藝術創造、民族文化活動等方面提出具體標準［中央人民政府網站：《關于印發〈國家基本公共服務標準（2021年版）〉的通知》，http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2021-04/20/content_5600894.htm.］。此外，2017年公布了《中華人民共和國公共文化服務保障法》，以法律形式明確了國家扶助民族地區以及邊疆地區公共文化服務的職責、范圍、標準。加強了民族語言文字文化產品的供給水平，拓展了民族語言文字的譯制范圍及其在民族地區的傳播力度。這一階段，隨著國家綜合實力的提升，政府有更多的財力來進一步提升民族地區公共文化服務水平，用法律、制度、標準等“硬”約束條件對民族地區公共文化服務水平作出部署，保障民族地區公共文化服務水平得到切實提升。

三、民族地區公共文化服務政策變遷的內在邏輯

經濟社會發展、政府注意力分配、文化墮距規避、民族自治情景是推動民族地區公共文化服務政策變遷的主要驅動因素。當政策議題進入政策宏觀系統，就催生了政策間斷性變遷。因此要在原有間斷均衡模型上作出適當調整，以期在中國民族區域自治制度背景下對間斷均衡模型的政策場域做出有益探索（見圖2）。

（一）經濟社會發展

經濟社會的整體發展，對民族地區公共文化服務的推進和提升尤為關鍵。在民族地區公共文化服務發展歷程中可以明顯看到，在經濟社會發展薄弱時，公共文化服務建設相對較弱。新中國成立初期，國家百廢待興，在此情況下，對于民族地區公共文化服務而言，主要是文化政策和信息的接收，保證國家政令第一時間內得到傳達。到了20世紀80年代，隨著經濟發展，各級政府對于民族地區公共文化服務也傾注了更多投入，對民族地區公共文化服務設施進行建設。在分稅制改革之前，中央財政相對較弱，以地方財政投入為主。進入21世紀，我國綜合國力和經濟社會發展有了大幅度提升，中央財政占總體財政收入比例大幅提高，中央財政情況好轉，保障公共服務水平的能力進一步加強。在這樣的情況下，中央政府有能力建設并完善民族地區的公共文化服務，各種文化惠民措施不斷推出，從電視、電影、網絡等硬件設施建設到民族語言、影視、出版物等文化產品的創造，進行了各方面的部署和提升。黨的十八大以后，我國經濟社會進一步發展，綜合國力達到世界前列，有信心有能力建立民族地區公共文化服務標準這樣的“硬”約束，讓各族人民群眾切切實實地享受到毫不打折扣的公共文化服務。

（二）政府注意力分配

注意力是一種稀缺資源，政府決策行為的優化依賴于注意力的合理配置［習勇生：《“雙一流”建設中地方政府的注意力配置：基于30項省域政策文本的NVivo軟件分析》，《教育發展研究》，2017年第21期。］。隨著經濟社會發展水平的進一步提高，政府注意力更加多元化，政府注意力配置對具體領域或產業的發展變得尤為關鍵。公共文化服務是政府需要承擔的重要公共職能之一，但是和金融、制造業等與經濟密切相關的領域相比，往往容易被忽視。在有限的資源條件下，政府對民族地區公共文化服務投入更多的注意力就顯得尤為關鍵。隨著對公共文化、民族問題的關注進一步提升，各級政府通過多樣化方式，提升民族地區，尤其是邊疆民族地區的公共文化服務水平。在2018年國務院機構改革后，組建文化和旅游部，隨后成立國家鄉村振興局，不斷提升對民族地區的關注度，通過文旅融合，把民族地區旅游業發展、文化建設和鄉村振興融合起來，做到融合發展，相互促進，帶動公共文化服務的發展。

此外，隨著國際形勢日益復雜化，打擊“三股勢力”、維護邊疆地區和平穩定的重要性也日益提升，政府對邊疆民族工作也愈加重視，加強民族地區公共文化服務的必要性也進一步凸顯。民族地區多處于邊疆，民族地區群眾享受優質文化服務的機會少，文化服務供給薄弱。隨著政府更加關注公共文化領域，更加關注民族工作，民族地區的公共文化服務水平不斷提升，各項基礎設施建設不斷推進。《公共文化服務保障法》的出臺，《國家基本公共服務標準（2021年版）》將少數民族文化服務列為八個主要方面內容之一，這些都凸顯了政府對民族地區高質量文化服務的重視。

在中國語境下，政府注意力是地區發展和產業發展的重要推動力。縱觀民族地區公共文化服務政策發展歷程，可以看到政府重視程度不斷加強，投入力度不斷加大，涉及的文化服務廣度進一步拓展、質量進一步提升。

（三）文化墮距規避

美國社會學家W.F.奧格本（1989）最早提出文化墮距理論，主要指在社會變遷過程中，不同文化變遷速度不一致，部分文化落后于其他文化，產生滯后現象，而且物質文化變遷速度往往快于制度文化和精神文化［陳建：《文化精準扶貧視閾下的政府公共文化服務墮距問題》，《圖書館論壇》，2017年第7期。］。在奧格本的文化劃分中，物質形態的文化是首先發生的，其次是制度形態的文化，最后才是精神形態的文化，如風俗、道德、價值觀等。如果出現較大的文化墮距，有可能導致社會失范，甚至引發社會解體［張桂敏，吳湘玲：《文化墮距理論視角下農民工市民化“困境”與“出路”的分析》，《云南社會科學》，2018年第3期。］。在民族地區發展過程中，隨著國家和地方經濟的發展，物質形態的文化首先發展起來，基礎設施改善、生活水平提升，物質文化方面的變遷能夠迅速在社會變遷中體現出來。民族地區群眾，尤其是“直過民族”，對此感受會尤為強烈。在民族地區公共文化服務的變遷中，物質文化迅速發展，在短時間內提高，而制度形態的文化、精神形態的文化在這個過程中提升比較緩慢，重視程度較弱，由此出現文化墮距。在現實生活水平提升情況下，應該保證制度形態的文化、精神形態的文化同步提升。

回顧我國民族地區公共文化服務政策歷程，可以發現，我們是通過公共文化服務制度、政策的調整，來進一步協調物質文化和非物質文化的平衡發展，規避文化墮距現象的發生。在民族地區公共文化服務建設中，物質文化先行發力，分別在各個不同時期推進民族地區的收音站、圖書館、廣播電視站、文化館等文化基礎設施建設；同時，通過政策的不斷調整，提升精神形態的文化，影視作品、戲劇、文學等一系列文化產品產生，豐富民族地區群眾精神文化生活。

（四）民族自治情景

在民族地區公共文化服務變遷過程中，民族自治情景是重要的政治制度背景。民族區域自治制度是我國的基本政治制度之一，在中國語境下，涉及民族地區、少數民族發展等問題，都需要考慮民族自治因素。各類政策的出臺，應考慮民族地區的適用性、民族地區長遠發展和民族群眾文化習慣、自然習俗等因素。在政策變遷分析過程中，民族自治情景是重要作用點。政策變遷應充分考量政策中涉及民族事務相關內容，要考慮政策執行中有可能帶來的民族情緒、民族感情方面的問題。

在民族自治背景下，更要重視并滿足民族地區群眾基本的文化需求。首先，這是保障他們文化權利的現實需要；其次，通過文化傳播，能夠促進民族地區群眾對國家其他地區的了解和認識；再次，有助于增強民族地區群眾對祖國的認同、對中華民族的認同、對中華文化的認同。因此，無論是從現實要求還是從國家文化安全而言，都要關注民族自治情景，對民族地區文化公共服務進一步加大投入，以滿足民族地區群眾對多樣化、高質量的文化產品需求。

四、結論

本文關注了民族地區公共文化服務政策的變遷過程及四個階段：“信息傳遞”的基礎打造階段（1950-1983），“鼓勵發展”的自我提升階段（1984-1997），“文化惠民”的中央扶持階段（1998-2012），“服務標準”的“硬”約束階段（2013-至今）。各階段總體上既有明顯的間斷均衡特征，又有統一的內在邏輯。同時，各階段并不意味著完全沒有其他政策措施相配套，比如中央對民族地區的公共文化服務的支持和關注一直存在，各項文化惠民措施也不斷地推出。在民族地區公共文化服務政策變遷過程中，經濟社會發展、政府注意力分配、文化墮距規避、民族自治情景是研究提取出的四個重要因素，在中國民族地區的公共文化服務推進中有較強的解釋力。隨著綜合國力的提升，對民族地區公共文化服務的投入力度更大。

（一）夯實公共文化服務水平，構建更為立體的國家觀念

在邊疆治理思路下，要落實民族地區公共文化服務政策，不斷優化民族地區公共文化服務質量。通過將政策轉化為邊疆民族地區群眾看得到、摸得著、體會于心的公共文化服務具象形式，讓邊疆民族地區群眾在家門口享受到高質量的公共文化服務，并將公共文化服務產品中包含的善惡是非觀、法治意識、民族共同體意識、國家意識等傳遞給當地群眾，提升他們的文化素養和中華民族共同體意識。通過夯實公共文化服務水平，增強邊疆民族地區群眾獲得感，使其在公共文化服務中構建起立體而形象的國家觀念。

（二）豐富公共文化服務內容，提供多樣化的文化產品

要緊貼民族地區實際，適當創造出更多具有民族特色的公共文化服務產品。民族地區，尤其是邊疆民族地區，有著不同的文化傳統和特色，在鑄牢中華民族共同體意識基礎上，要挖掘有民族特色、符合當地民族傳統、為當地群眾所熟悉和接受的公共文化服務方式。在文化形式上，可以與民族節慶相匹配，與文化旅游相結合，這樣不僅能夠吸引當地民族群眾，還可以吸引游客，帶動旅游業發展，獲得旅游收入。在拓展文化服務內容上，可以融入當地非物質文化遺產的生產過程。

（三）圍繞中華民族共同體意識，構筑公共文化服務的精神內核

回顧民族地區公共文化服務政策變遷，可以看到中央和地方政府不斷加大對民族地區的公共文化服務的扶持力度。在此過程中要加強中華民族共同體意識，將中華民族共同體意識作為民族地區公共文化服務的靈魂。在文化服務中要突出中華民族一家親，牢固樹立社會主義核心價值觀，不斷發展和豐富中華民族多元一體的認識。在民族地區文化產品中要強調民族地區（尤其是邊疆民族地區）和內地的歷史聯系、時空聯系和文化的融合，正確認識中華文化和各民族文化的關系，明確中華民族共同體意識教育的重要性。

Border Governance：The Political Process of Policy Changes in Public Cultural Serices in Ethnic Areas

——An Analytical Framework of Discontinuous Equilibrium Theory

Li Junqing，Li Zefeng

（Central University for Nationalities，Beijing 100081，China）

Abstract：

Based on the theory of discontinuous equilibrium， this paper analyzes the change process of public cultural service policy in China's ethnic areas from 1952 to 2021 from the perspective of border governance. The research shows that the change of public cultural services in ethnic areas presents a ladder development trend. Under the transformation of the policy landscape and the policy field， it has gone through several stages of issues， such as the foundation building of “information transmission”， the self-improvement of “encouraging development”， the central support of “culture benefiting the people”， and the “hard” constraint of “service standards”. Economic and social development， the distribution of government attention， the avoidance of cultural distance， and the rational situation of national autonomy constitute the driving factors to promote policy change， but the mechanism of different factors is different. Therefore， it is necessary to establish a more three-dimensional concept of home country for the people in the frontier ethnic areas， provide diversified public cultural products， and build a public cultural service content with the Chinese national community consciousness as the core.

Key words：discontinuous equilibrium theory;public cultural services in ethnic areas;policy changes;border governance

［責任編校 陳浩天］