監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督：從“審監(jiān)分立”到“監(jiān)審協(xié)同”

王世濤 王楚翹

［摘要］2018年的憲法修改對我國國家監(jiān)督權(quán)力結(jié)構(gòu)體系進(jìn)行了重大調(diào)整，形成了監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)分立的體制。作為監(jiān)督權(quán)，兩者雖各有側(cè)重，但在約束權(quán)力與反腐敗方面具有相同的價值功能。為使監(jiān)督權(quán)在整體上發(fā)揮最佳效果，推進(jìn)兩者的協(xié)同監(jiān)督尤為必要。目前，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的協(xié)同，還存在監(jiān)督?jīng)Q策路徑壁壘、協(xié)同監(jiān)督規(guī)則不足以及協(xié)同監(jiān)督機(jī)制缺位等困境。對于上述困境的突破，需要在“監(jiān)審協(xié)同”憲法規(guī)范解釋的基礎(chǔ)上，促進(jìn)“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制的形成、規(guī)則體系的細(xì)化以及監(jiān)督形式的拓展，真正實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋和更高效。

［關(guān)鍵詞］監(jiān)察監(jiān)督；審計監(jiān)督；“審監(jiān)分立”；“監(jiān)審協(xié)同”

［中圖分類號］ D920.4 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］? A ［文章編號］1003-7608（2023）05-0118-11

黨的二十大報告明確指出，要健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系。習(xí)近平在二十屆中央紀(jì)委二次全會上指出，健全黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、全面覆蓋、權(quán)威高效的監(jiān)督體系，是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。2018年《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）修改，設(shè)置了國家監(jiān)察委員會，重組了國家監(jiān)督權(quán)力體系。這是我國監(jiān)督體制的重大變革，是推動全面依法治國和實(shí)現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的重大舉措。國家監(jiān)察委員會設(shè)立的目的是實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，把行使公權(quán)力的所有工作人員都納入監(jiān)察監(jiān)督的對象范疇。審計監(jiān)督的獨(dú)立地位是1982年被確立的，1983年審計署正式成立，形成了“監(jiān)審分立”模式^［1］。2021年《中華人民共和國審計法》（以下簡稱《審計法》）修改，旨在構(gòu)建集中統(tǒng)一、全面覆蓋、權(quán)威高效的審計監(jiān)督體系，這再次凸顯了審計的“全面覆蓋”與監(jiān)察的“全面覆蓋”兩者之間關(guān)系的處理^［2］?！氨O(jiān)察和審計是國家公權(quán)力監(jiān)督體系中最重要的兩個領(lǐng)域，是專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對國家公權(quán)力監(jiān)督的兩種最主要的形式”^［3］。 在監(jiān)察體制改革之初，曾有監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的合并即“審監(jiān)一體化”的建議，但這一建議并沒有被采納，由此形成監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督并立的格局^［4］。

相對于“審監(jiān)一體”，“審監(jiān)分立”是指審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在組織與職權(quán)上相互獨(dú)立?！氨O(jiān)審協(xié)同”是在“審監(jiān)分立”的基礎(chǔ)上，通過監(jiān)察與審計之間的協(xié)作，提升監(jiān)督效能。從監(jiān)督權(quán)的性質(zhì)看，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督分別屬于兩種不同的監(jiān)督體系，這兩種監(jiān)督體系之間的實(shí)質(zhì)異同是影響其開展協(xié)同監(jiān)督的重要因素。國家監(jiān)察體制改革深刻影響了我國權(quán)力監(jiān)督的制度結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，監(jiān)察權(quán)同其他類型監(jiān)督權(quán)之間的關(guān)系在探索中逐步調(diào)整。與此同時，近年審計“全覆蓋”的要求顯然“突破了當(dāng)前行政型的審計體制，與《憲法》和《審計法》的有關(guān)規(guī)定存在緊張關(guān)系”^［5］。在這種背景下，通過規(guī)范完善和機(jī)制調(diào)整實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”合力，發(fā)揮監(jiān)督職能，提升監(jiān)督效能，無疑具有重要的實(shí)踐意義。

基于此，本文旨在通過剖析國家監(jiān)察體制改革的主要內(nèi)容，比較分析監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)的異同，在監(jiān)察體制改革的大背景下，對監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)協(xié)同合作的優(yōu)化路徑進(jìn)行分析與探究，并結(jié)合實(shí)現(xiàn)中國式法治現(xiàn)代化的客觀需要，探討“監(jiān)審協(xié)同”存在的制度瓶頸與解決方案。

一、監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系

（一）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的內(nèi)在聯(lián)系

監(jiān)察體制改革以后，原來的監(jiān)察機(jī)構(gòu)從國家行政機(jī)關(guān)中脫離出來，不再屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督。審計機(jī)關(guān)并未脫離行政機(jī)關(guān)，仍屬于政府的內(nèi)部監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)是國家的反腐敗專職機(jī)關(guān)，而審計機(jī)關(guān)則仍然屬于行政體系之內(nèi)的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)關(guān)。兩者雖在監(jiān)督功能方面存在一定的共性，但在監(jiān)督機(jī)制方面則存在明顯差異，對兩者間實(shí)質(zhì)異同的理性分析是進(jìn)一步提升監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督制度效能的關(guān)鍵所在。

一方面，審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督作為整個國家監(jiān)督體系的重要組成部分，都具有監(jiān)督國家權(quán)力的職責(zé)。換言之，兩者在“監(jiān)審分立”的模式下各自發(fā)揮著監(jiān)督職能。監(jiān)察權(quán)的特殊性和對檢察機(jī)關(guān)部分職能的整合，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督同樣具有專門法律監(jiān)督的特征，即致力于反腐倡廉。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將審計監(jiān)督列為八大監(jiān)督之一，并明確規(guī)定：“完善審計制度，保障依法獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)。對公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源和領(lǐng)導(dǎo)干部履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任情況實(shí)行審計全覆蓋?！币虼?，審計監(jiān)督能夠看緊政府的錢袋子，具有促進(jìn)廉政體系完善之功效^［6］?？梢?，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的功能整合是提升法律監(jiān)督制度整體效能的需要。

另一方面，在監(jiān)察體制改革以前，審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪問題時，會分不同的情況，與檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)等相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)同合作。審計機(jī)關(guān)在進(jìn)行審計工作時發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪線索，也會移送至監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處置，實(shí)現(xiàn)信息與數(shù)據(jù)的共享，達(dá)到協(xié)同合作的目的。這一層面的合作，更側(cè)重于技術(shù)層面的合作與信息層面的對接。換言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在國家監(jiān)督體系內(nèi)，基于分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，在權(quán)力運(yùn)行的不同階段完成符合法律規(guī)定的監(jiān)督行為。因此，在監(jiān)察體制改革以前，就有“監(jiān)審協(xié)同”的經(jīng)驗(yàn)。

除此之外，2018年第二輪審計管理體制改革開始。黨的十九屆三中全會通過的《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》不僅明確要組建國家監(jiān)察委員會，同時正式組建中央審計委員會，并將其作為中共中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在黨的中央審計委員會成立后，基于其議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的制度性質(zhì)，審計與監(jiān)察在黨內(nèi)層面的聯(lián)系得到進(jìn)一步加強(qiáng)，這有利于通過黨內(nèi)路徑破除阻礙實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的制度壁壘。

（二）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的差異

從我國實(shí)際看，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督對象、監(jiān)督權(quán)行使范圍和作用發(fā)揮方面均有明顯差異^［7］。

第一，在權(quán)力屬性方面。監(jiān)察機(jī)關(guān)所行使的監(jiān)察權(quán)，具有如下制度要點(diǎn)。首先，各級監(jiān)察委員會由同一層級的人大選舉產(chǎn)生，對人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。其次，監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍有大幅度的擴(kuò)充，它是我國國家監(jiān)督權(quán)力重新配置的產(chǎn)物。再次，黨的紀(jì)律檢查委員會和國家監(jiān)察委員會合署行使職權(quán)和履行義務(wù)。相比較而言，審計監(jiān)督權(quán)力主體則并非由國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，而是基于行政組織法的相關(guān)規(guī)定，按照法定程序加以任免。因此，審計監(jiān)督權(quán)在權(quán)力屬性方面與監(jiān)察監(jiān)督之間存在實(shí)質(zhì)差異的深層原因就在于，兩者隸屬于不同組織體系而造成的職權(quán)屬性差異。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)隸屬于同級的人大及其常委會，屬于與行政機(jī)關(guān)并列的國家機(jī)關(guān)，而審計機(jī)關(guān)隸屬于同級行政機(jī)關(guān)，處于行政機(jī)關(guān)體系之內(nèi)，因而具有行政權(quán)的特質(zhì)。這是兩者在國家監(jiān)督體系之內(nèi)實(shí)質(zhì)差異的重要憲制基礎(chǔ)。

監(jiān)察委員會的調(diào)查權(quán)是監(jiān)察部門對涉嫌腐敗、濫用職權(quán)、瀆職等違犯法律的活動展開調(diào)查。處置權(quán)是對權(quán)力行使過程中存在問題給予相應(yīng)監(jiān)察意見，對不認(rèn)真履行義務(wù)、瀆職的干部實(shí)施制裁?；诖耍O(jiān)察權(quán)作為監(jiān)督權(quán)是一種復(fù)合型的權(quán)力。

英國等國家的審計系統(tǒng)自成體系，統(tǒng)一行使國家監(jiān)督權(quán)，不必對地方政府負(fù)責(zé)，包括審計權(quán)行使運(yùn)作的設(shè)置與經(jīng)費(fèi)由中央負(fù)責(zé)，與地方政府無涉^［8］， 并且，聯(lián)邦制國家的審計機(jī)關(guān)不能領(lǐng)導(dǎo)州一級的審計機(jī)關(guān)，因此，聯(lián)邦制國家的審計機(jī)關(guān)不具備雙重領(lǐng)導(dǎo)型體制特征，本級領(lǐng)導(dǎo)型體制是適宜于聯(lián)邦制國家的審計機(jī)關(guān)組織體制^［9］。 基于此，可以發(fā)現(xiàn)，西方國家的審計監(jiān)督體制與我國的審計監(jiān)督體制是存在本質(zhì)差異的。根據(jù)我國《憲法》，審計監(jiān)督權(quán)雖然不像監(jiān)察權(quán)一樣獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，但仍然具有相對意義上的獨(dú)立性。當(dāng)然，我國現(xiàn)行的行政型審計體制與審計監(jiān)督權(quán)的獨(dú)立性之間，存在著一定的矛盾，即審計機(jī)構(gòu)具有行政權(quán)屬性，卻又應(yīng)是一種獨(dú)立的對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)構(gòu)^［10］。 在法學(xué)界，“獨(dú)立性、權(quán)威性、綜合性、公開性等作為審計監(jiān)督權(quán)的基本屬性已經(jīng)形成共識”^［11］。 對此，審計監(jiān)督在監(jiān)督體系之內(nèi)的基本定位就在于，其在本質(zhì)上屬于行政權(quán)力，但其制度目標(biāo)則區(qū)別于一般行政機(jī)關(guān)的社會管理目標(biāo)，其權(quán)力指向其他公權(quán)力主體。然而，在提升監(jiān)督治理能力的實(shí)踐背景下，這正是兩者開展協(xié)同監(jiān)督的邏輯前提。

第二，在權(quán)責(zé)定位方面。按照終局制裁結(jié)果，監(jiān)察機(jī)關(guān)具有直接意義上的處分權(quán)，是一種剛性監(jiān)督。而對于審計機(jī)關(guān)而言，根據(jù)《審計法》總則第二條的規(guī)定，國家審計職能的定位是“柔性監(jiān)督”，其最首要的職能是對行政主體公共經(jīng)濟(jì)權(quán)力的審查^［12］。 審計權(quán)對國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起到了至關(guān)重要的作用，其不僅對公權(quán)力主體形成監(jiān)督，而且能夠糾正公權(quán)力主體對市場秩序的不當(dāng)干預(yù)。

審計監(jiān)督在實(shí)際工作中主要側(cè)重于對國家財經(jīng)秩序的維護(hù)，審計監(jiān)督對象主要是“對事”，即具體項(xiàng)目、資金或政策。比較而言，監(jiān)察監(jiān)督的監(jiān)督對象則是“對人”。當(dāng)然，隨著2021年《審計法》的修改調(diào)整，審計監(jiān)督的基本范圍得到了實(shí)質(zhì)擴(kuò)展，基本完成了審計監(jiān)督的全要素覆蓋，將經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展的各項(xiàng)內(nèi)容均納入審計監(jiān)督的范圍。但與監(jiān)察權(quán)相比，無論在監(jiān)督的方式還是監(jiān)督的力度上，審計權(quán)仍舊有較大的局限性。受制于審計監(jiān)督權(quán)力的管理體制，審計監(jiān)督受其他國家機(jī)關(guān)非正當(dāng)因素影響的可能性相對更大。特別是在對國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等實(shí)踐環(huán)節(jié)中，由于其在監(jiān)督權(quán)威方面相對弱于監(jiān)察監(jiān)督，法律實(shí)踐中在許多事后由監(jiān)察機(jī)關(guān)受理舉報的貪腐問題中，審計機(jī)關(guān)往往在其監(jiān)督環(huán)節(jié)中沒有及時發(fā)現(xiàn)潛在的權(quán)力腐敗問題。

概言之，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)的職能差異，導(dǎo)致審計體制改革不應(yīng)照搬監(jiān)察體制改革模式^［13］。在現(xiàn)行的“監(jiān)審分立”模式下，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同，在分立的狀態(tài)下尋求更好的合作，形成監(jiān)督合力，以促進(jìn)權(quán)力監(jiān)督體制的完善以及提升廉政反腐的效能，而且，這樣的權(quán)力分立，有利于實(shí)現(xiàn)各權(quán)力機(jī)關(guān)相互之間的制衡，防止監(jiān)察委員會權(quán)力的濫用。我國的審計監(jiān)督權(quán)，主要指向國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門、國有金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支情況，這與監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)的全覆蓋，存在對象范圍上的差異。在此情況下，忽略此點(diǎn)而將審計權(quán)并入監(jiān)察委員會是明顯不合理的^［14］。

（三）監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的互相監(jiān)督

在監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的關(guān)系研究中，還有一個問題值得關(guān)注，即監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)能否實(shí)現(xiàn)互相監(jiān)督。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督作為監(jiān)督體系中的兩種監(jiān)督機(jī)構(gòu)，也同樣需要被監(jiān)督。基于我國現(xiàn)行的憲法規(guī)范，監(jiān)察機(jī)關(guān)是對包括審計機(jī)關(guān)在內(nèi)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的主體?！吨腥A人民共和國監(jiān)察法》明確規(guī)定，對審計機(jī)關(guān)中行使公權(quán)力人員進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督，是監(jiān)察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。顯然，監(jiān)察監(jiān)督的全覆蓋當(dāng)然包括審計機(jī)關(guān)的公職人員職務(wù)廉潔行為，即審計機(jī)關(guān)在監(jiān)察監(jiān)督的對象范圍之內(nèi)。在監(jiān)察體制改革之后，原由檢察機(jī)關(guān)擁有的反貪、反瀆與職務(wù)犯罪偵查權(quán)劃歸至監(jiān)察委員會，監(jiān)察機(jī)關(guān)的體系整合，導(dǎo)致監(jiān)察權(quán)力過分集中，因而，對這一監(jiān)察權(quán)更有監(jiān)督的必要。除了監(jiān)察系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，更重要的是外部的監(jiān)督。雖然相關(guān)立法并沒有直接指出監(jiān)察機(jī)關(guān)需要受審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督，但就審計監(jiān)督本身的職責(zé)而言，審計監(jiān)督當(dāng)然包括對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。因?yàn)閼椫埔饬x上的審計作為對國家機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)財務(wù)上的監(jiān)督，也是控制公權(quán)力的一種重要制度設(shè)計。既然監(jiān)察權(quán)作為國家權(quán)力的一種，其在權(quán)力運(yùn)行過程中必然涉及公共財產(chǎn)的用度，因而理應(yīng)受到監(jiān)督，而這一監(jiān)督權(quán)只能由審計機(jī)關(guān)行使。憲制意義上的審計是一種權(quán)力控制型的審計，審計機(jī)關(guān)代表“民”對“官”進(jìn)行財政監(jiān)督^［15］。 對這一問題，有學(xué)者認(rèn)為，審計機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)就是憲法授權(quán)審計機(jī)關(guān)對監(jiān)察權(quán)力進(jìn)行的監(jiān)督，是憲法中人民主權(quán)原則的具體體現(xiàn)^［16］。然而，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)之間的組織層級、職權(quán)結(jié)構(gòu)相差懸殊，因此，監(jiān)察權(quán)對審計權(quán)進(jìn)行監(jiān)督較易，而審計權(quán)對監(jiān)察權(quán)監(jiān)督則相對困難。對于行政型體制來說，其審計成果的應(yīng)用有著有力的行政權(quán)支持，但是，由行政監(jiān)督權(quán)來監(jiān)督立法權(quán)、司法權(quán)，可能存在權(quán)能屬性方面的邏輯矛盾^［17］。

有學(xué)者認(rèn)為，在外部監(jiān)督上，監(jiān)察機(jī)關(guān)在接受人大監(jiān)督時，各級人大將“對包括監(jiān)察委員會在內(nèi)的本級預(yù)算的執(zhí)行情況等進(jìn)行宏觀性、整體性的財經(jīng)監(jiān)督”^［18］。 可見，審計機(jī)關(guān)與人大形成外部監(jiān)督的合力，共同監(jiān)督監(jiān)察權(quán)。但無論如何，人大的外部監(jiān)督不能代替審計監(jiān)督，某種意義上，人大的財政監(jiān)督主要是一種事前的監(jiān)督，而審計監(jiān)督則主要是事后的財政監(jiān)督。由于審計機(jī)關(guān)所具備的專業(yè)性，其與人大的財政監(jiān)督的內(nèi)容有所不同，因而不能相互替代。

二、“監(jiān)審協(xié)同”的價值與困境

監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)都屬于監(jiān)督權(quán)，同樣遵循權(quán)力制約的憲制邏輯，在本質(zhì)上兩者都發(fā)揮約束公權(quán)力的功能。但兩者在權(quán)力的組織體系和運(yùn)行機(jī)制方面卻明顯不同，兩者遵循不同的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、權(quán)限外延和活動秩序。在我國現(xiàn)行憲法所確立的組織框架內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)行使完全獨(dú)立于行政權(quán)的監(jiān)察權(quán)，而審計機(jī)關(guān)仍然在行政組織體系之內(nèi)，只具有相對獨(dú)立性。監(jiān)察權(quán)與審計權(quán)同中有異、異中有同，為兩者之間的協(xié)同提供了廣泛的制度空間。

（一）“監(jiān)審協(xié)同”的必要性

習(xí)近平在十九屆中央紀(jì)委六次全會上指出，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)要發(fā)揮監(jiān)督專責(zé)機(jī)關(guān)作用，協(xié)助黨委全面從嚴(yán)治黨，推動黨內(nèi)監(jiān)督和其他各類監(jiān)督貫通協(xié)同，探索深化貫通協(xié)同的有效路徑。2018年5月，習(xí)近平主持召開中央審計委員會第一次會議，強(qiáng)調(diào)要更好發(fā)揮審計監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中的重要作用。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督都是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量，與其他類型監(jiān)督間的協(xié)同相比，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督資源的整合方面存在著更為突出的先決條件。

首先，兩者的監(jiān)督目標(biāo)相對一致。監(jiān)察機(jī)關(guān)主要針對公職人員是否秉公用權(quán)、是否廉潔從政以及是否依法履行自身職務(wù)等進(jìn)行監(jiān)督。對此，審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)在保障國家公權(quán)力的依法行使，以及預(yù)防公職人員腐敗、促進(jìn)廉政建設(shè)的根本目標(biāo)上是一致的。這也為監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)的協(xié)同合作奠定了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。

其次，兩者的監(jiān)督對象存在交叉。在國家對于“監(jiān)察全覆蓋”以及“審計全覆蓋”的要求下，兩者的監(jiān)督范圍存在一定的重疊。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督在監(jiān)督對象范疇方面是包含關(guān)系，監(jiān)察監(jiān)督的對象寬于審計監(jiān)督的對象，兩者在審計監(jiān)督對象上是重合的。基于此，監(jiān)察與審計的協(xié)同監(jiān)督在對象上具有高度一致性^［19］。

再次，兩者的監(jiān)督手段相互支撐。在監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)查監(jiān)督的過程中，離不開具有專業(yè)性的技術(shù)偵察手段。與之相似的是，審計工作也具有較強(qiáng)的專業(yè)性，可以通過查閱被審計對象的會計憑證、文件資料以及調(diào)查有關(guān)單位和個人等路徑進(jìn)行審計^［20］。因此，審計監(jiān)督對于監(jiān)察監(jiān)督的重要支持作用是不可替代的。

此外，新修訂的《審計法》第二十二條、二十三條明確規(guī)定，將國有資源、國有資產(chǎn)、關(guān)系國家利益和公共利益的重大公共工程項(xiàng)目以及國家重大經(jīng)濟(jì)社會政策措施貫徹落實(shí)情況等納入審計范圍。這在保障審計工作靈活性的同時，為審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督在監(jiān)督權(quán)上的有效銜接提供了合法性基礎(chǔ)。具體而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)的設(shè)立實(shí)現(xiàn)了對一切涉及國家公共利益的工作人員廉政監(jiān)督的全要素覆蓋，而審計監(jiān)督范圍的擴(kuò)展實(shí)際上回應(yīng)了監(jiān)察制度改革的基本邏輯?？梢?，《審計法》修改后所確立的審計體制與《監(jiān)察法》所確立的監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)了更大可能的契合，為“監(jiān)審協(xié)同”提供了制度保障?？梢哉f，“監(jiān)審協(xié)同”也是基于立法變動的實(shí)際情況，破解“紀(jì)監(jiān)融合”法治困局，提升貪腐瀆職治理效能，而應(yīng)當(dāng)自然推導(dǎo)出的發(fā)展趨向^［21］。

此次《審計法》的修改還注重對審計監(jiān)督查出問題的整改，全面提升審計監(jiān)督效能，在實(shí)質(zhì)意義上強(qiáng)化責(zé)任追究，為監(jiān)察機(jī)關(guān)的后續(xù)追責(zé)與懲戒提供證據(jù)材料。修改后的《審計法》第五十四條還設(shè)計了審計機(jī)關(guān)與其他國家機(jī)關(guān)特別是被審計機(jī)關(guān)的上級機(jī)關(guān)與監(jiān)督懲戒機(jī)關(guān)的溝通協(xié)調(diào)路徑，不僅賦予了審計機(jī)關(guān)與其他監(jiān)督機(jī)關(guān)包括監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)對接的權(quán)力，而且明確了審計機(jī)關(guān)的建議或移送職責(zé)，使審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)的協(xié)同成為一種強(qiáng)制性的制度規(guī)定?？梢哉f，《審計法》的修改為“監(jiān)審協(xié)同”開辟了更廣闊的制度空間。

（二）“監(jiān)審協(xié)同”的實(shí)踐困境

目前，審計監(jiān)督權(quán)難以實(shí)現(xiàn)憲制意義上的獨(dú)立性。而擁有強(qiáng)大處分權(quán)能的監(jiān)察監(jiān)督權(quán)盡管實(shí)現(xiàn)了權(quán)力監(jiān)督領(lǐng)域的全要素覆蓋，但是對于權(quán)力運(yùn)行的“上游”階段，還尚未與審計監(jiān)督形成有效的協(xié)同監(jiān)督的良性互動。當(dāng)前，“監(jiān)審協(xié)同”主要存在以下方面的法治困境。

第一，協(xié)同監(jiān)督的路徑壁壘。國家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整后，監(jiān)察權(quán)作為獨(dú)立于行政權(quán)力范疇之外的監(jiān)督權(quán)力，具有更強(qiáng)的獨(dú)立性。審計機(jī)關(guān)受同級政府領(lǐng)導(dǎo)，在行政首長負(fù)責(zé)制下，其重大決策以及審計監(jiān)督工作均需對本級政府負(fù)責(zé)。在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)雖均屬于憲法層面的法律監(jiān)督權(quán)能機(jī)關(guān)，但審計機(jī)關(guān)的行政屬性決定了其無法單獨(dú)形成與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行協(xié)調(diào)監(jiān)督的實(shí)施方案，也無法越過其所屬的行政機(jī)關(guān)直接與監(jiān)察委員會進(jìn)行職能協(xié)同合作。

另外，現(xiàn)行《審計法》在審計權(quán)力來源上存在理論認(rèn)知偏差問題，一定程度上導(dǎo)致審計獨(dú)立性缺失，這與《憲法》第九十一條對審計監(jiān)督的獨(dú)立性要求有一定差距^［22］。 換言之，盡管《憲法》第九十一條賦予了審計監(jiān)督機(jī)關(guān)的相對獨(dú)立地位，但是受制于行政管理機(jī)制的直接影響，其在客觀上受本級政府行政首長的直接領(lǐng)導(dǎo)。所以，在地方政府政績觀等綜合因素的影響下，審計機(jī)構(gòu)不得不服務(wù)于地方政府業(yè)績的考核與評價，而這可能導(dǎo)致審計監(jiān)督偏離了憲法規(guī)范所蘊(yùn)含的監(jiān)督制度邏輯，進(jìn)而造成監(jiān)督績效減損。在此情況下，基于組織體系和權(quán)力作用的實(shí)質(zhì)差異，形成了監(jiān)審協(xié)同路徑上的壁壘這一制度性障礙。

第二，協(xié)同監(jiān)督的規(guī)則缺失。監(jiān)察制度改革以來，監(jiān)察制度立法隨著《中華人民共和國監(jiān)察官法》等監(jiān)察監(jiān)督法律的出臺而日趨完善。與此同時，審計監(jiān)督制度立法也隨著《審計法》的修訂而日趨成熟。但是，兩者在協(xié)同監(jiān)督的法律規(guī)則層面，還缺少詳盡明確的具體規(guī)定。換言之，“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督缺乏規(guī)范性的權(quán)威保障與制度支持，這是真正實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督所必須破解的規(guī)則難題。

當(dāng)前，現(xiàn)行監(jiān)察法規(guī)體系與審計法規(guī)體系還無法有效支持“監(jiān)審協(xié)同”制度實(shí)踐的有效展開。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督程序規(guī)則以及政策導(dǎo)向等方面的差異，如果僅基于現(xiàn)行監(jiān)察法律制度或者審計法律制度還不足以建構(gòu)“監(jiān)審協(xié)同”的制度體系，亟須國家監(jiān)察委員會和審計署基于我國法律監(jiān)督實(shí)際，聯(lián)合出臺促進(jìn)和保障“監(jiān)審協(xié)同”的具體規(guī)則。

不僅如此，《憲法》第九十一條的規(guī)定，在技術(shù)上體現(xiàn)出委托立法之內(nèi)涵，然而現(xiàn)行《審計法》總則部分并未明確審計機(jī)關(guān)獨(dú)立行使審計監(jiān)督權(quán)的內(nèi)容、形式及程度等^［23］。 這一問題對于“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督而言，不利于在協(xié)同監(jiān)督過程中正確處理監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督之間的權(quán)力邊際。換言之，由于尚未在立法層面充分厘清審計獨(dú)立的具體規(guī)則，在開展協(xié)同監(jiān)督過程中基于法律責(zé)任風(fēng)險的考量，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)之間的協(xié)同動能可能有所不足。

第三，協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制缺位。“監(jiān)審協(xié)同”的機(jī)制缺位，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。一是缺乏常態(tài)化的監(jiān)審信息對接機(jī)制。監(jiān)察機(jī)關(guān)基于自身職權(quán)而發(fā)現(xiàn)可能存在經(jīng)濟(jì)問題的，可以利用對接機(jī)制及時高效傳達(dá)法律監(jiān)督關(guān)聯(lián)性信息；審計機(jī)關(guān)也可以利用信息對接機(jī)制及時將相關(guān)信息轉(zhuǎn)至監(jiān)察機(jī)關(guān)。二是審計過程中缺乏監(jiān)察機(jī)關(guān)的合理參與。近年，雖然審計監(jiān)督的范圍逐漸實(shí)現(xiàn)了全要素覆蓋，但是由于審計機(jī)關(guān)權(quán)限的有限性，對于部分違法違紀(jì)問題沒有及時識別。三是監(jiān)察程序中缺乏審計機(jī)關(guān)的及時性支持。國家監(jiān)察委員會的監(jiān)察監(jiān)督工作往往需要以審計機(jī)關(guān)的相關(guān)信息數(shù)據(jù)為事實(shí)證據(jù)，而程序上的相對煩瑣造成在監(jiān)察監(jiān)督的前期偵查階段缺乏審計機(jī)關(guān)的及時性支持^［24］。

在監(jiān)督手段上，審計監(jiān)督側(cè)重于形式性的監(jiān)督審查，所以其在法律實(shí)踐中往往無法及時有效識別并處置潛在的違法違紀(jì)問題。在此情況下，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于審計機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行功能補(bǔ)強(qiáng)和權(quán)力制約：一是對審計機(jī)關(guān)獨(dú)立開展審計工作并在完整意義上完成監(jiān)督任務(wù)，提供行政體系之外的強(qiáng)力保障；二是對審計機(jī)關(guān)常態(tài)審計監(jiān)督工作實(shí)際成效的監(jiān)督機(jī)制完善，即在審計程序中，應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而未及時發(fā)現(xiàn)相關(guān)公職人員違法情況的，應(yīng)當(dāng)依法對審計機(jī)關(guān)工作人員追究法律責(zé)任。當(dāng)然，這一工作應(yīng)當(dāng)按照定期與不定期兩種方式加以完成，進(jìn)而避免運(yùn)動式監(jiān)管造成的各種弊端。

三、“監(jiān)審協(xié)同”的體系建構(gòu)

我國憲法一方面確立了審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立地位 ，另一方面又將審計監(jiān)督納入行政機(jī)關(guān)體系之中^［25］。? 這在一定程度上容易引發(fā)審計監(jiān)督的獨(dú)立性與從屬性之間的矛盾。監(jiān)察體制改革后，獨(dú)立的監(jiān)察監(jiān)督成功解決了這一矛盾。在行政監(jiān)察職權(quán)轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會、行政監(jiān)督構(gòu)成與權(quán)力屬性發(fā)生變化的背景下，要從完善層級監(jiān)督與審計監(jiān)督、厘清行政監(jiān)察的職能歸屬、加強(qiáng)行政效能監(jiān)察等方面入手，促進(jìn)監(jiān)察委員會監(jiān)督與審計監(jiān)督的有效銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的全方位監(jiān)督^［26］，促進(jìn)多元協(xié)同監(jiān)督路徑的形成與發(fā)展。

基于上文分析，我國的審計制度改革，可以部分借鑒國家監(jiān)察體制的改革經(jīng)驗(yàn)，在省以下審計機(jī)關(guān)人財物統(tǒng)管改革的基礎(chǔ)上，地方審計機(jī)關(guān)從同級政府序列分離出去，地方審計機(jī)關(guān)由審計署統(tǒng)一派出，提升國家審計的獨(dú)立性^［27］。進(jìn)一步而言，審計制度改革不能照搬監(jiān)察制度改革，且審計監(jiān)督不宜與監(jiān)察監(jiān)督合并。在“監(jiān)審分立”模式下，推進(jìn)審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督的協(xié)同合作，形成法律監(jiān)督合力，全要素提升國家權(quán)力監(jiān)督制度的實(shí)質(zhì)效能。

（一）“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范基礎(chǔ)

“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范基礎(chǔ)和依據(jù)存在于憲法、監(jiān)察法與審計法等規(guī)范之中，充分體現(xiàn)于制度規(guī)范、公民權(quán)利以及其他監(jiān)督機(jī)關(guān)組織規(guī)范等方面。通過對涉及“監(jiān)審協(xié)同”憲法關(guān)聯(lián)性規(guī)范的體系性解釋，明確“監(jiān)審協(xié)同”的憲法和法律依據(jù)，為“監(jiān)審協(xié)同”制度性協(xié)調(diào)機(jī)制提供規(guī)范支撐^［28］。具體而言，需要充分詮釋《憲法》第五條依法治國條款、第九十一條審計監(jiān)督規(guī)范條款、第一百二十三條至第一百二十七條監(jiān)察制度規(guī)范條款等對于實(shí)行“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的憲法和法律意涵。

首先，《憲法》第五條規(guī)定，“中華人民共和國實(shí)行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，“國家維護(hù)社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴(yán)”。作為依法治國和法制統(tǒng)一的憲法依據(jù)，它構(gòu)成了“監(jiān)審協(xié)同”的憲法規(guī)范基礎(chǔ)，對“監(jiān)審協(xié)同”的法律機(jī)制的構(gòu)建具有指導(dǎo)性作用。不論監(jiān)察機(jī)關(guān)還是審計機(jī)關(guān)，本質(zhì)上都是為了確保財政法律法規(guī)的有效實(shí)施而依法行使監(jiān)督職權(quán)，維護(hù)法治統(tǒng)一。在此情況下，推動監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的功能性協(xié)同是實(shí)現(xiàn)依法治國的具體體現(xiàn)。

其次，《憲法》第九十一條明確了審計監(jiān)督的對象是國務(wù)院各部門和地方各級政府的財政收支，以及國家的財政金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支狀況^［29］。第一百二十四條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)內(nèi)容由法律規(guī)定。《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán)。可以發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在行政監(jiān)督方面存在監(jiān)督對象的重合，這在前提意義上形成了“監(jiān)審協(xié)同”的重要基礎(chǔ)。

再次，《憲法》第一百二十七條明確了監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與執(zhí)法部門互相配合，互相制約。作為國務(wù)院組成部門的審計署，是國家審計監(jiān)督機(jī)關(guān)，在機(jī)關(guān)屬性上應(yīng)當(dāng)為執(zhí)法部門。作為行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察監(jiān)督機(jī)關(guān)的互相配合是憲法規(guī)范的制度性要求。基于此，形成并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”模式符合憲法的規(guī)范邏輯。

但需要指出的是，前述體系性解釋主要表現(xiàn)為合憲性基礎(chǔ)，推進(jìn)“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)范化和機(jī)制化，還需要制定具體明確的規(guī)范性文件。就此而言，需要權(quán)力機(jī)關(guān)制定，或由國務(wù)院和國家監(jiān)察委員會聯(lián)合制定“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)范性文件，確?！氨O(jiān)審協(xié)同”的可操作性，從整體上統(tǒng)攝兩大監(jiān)督體系之間的協(xié)同合作。監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計機(jī)關(guān)則應(yīng)當(dāng)基于這一綱領(lǐng)性文件，分別基于自身職權(quán)制定本部門的具體協(xié)同規(guī)則，保障“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完整性。值得注意的是，發(fā)展并完善“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系，需要統(tǒng)籌分析修改后的《審計法》與《監(jiān)察法》之間的多重聯(lián)系，確保社會主體監(jiān)督路徑的暢通，全要素提升“監(jiān)審協(xié)同”法治監(jiān)督合力。

（二）形成“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制

2014年9月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，提出要“建立健全審計與紀(jì)檢監(jiān)察、公安、檢察以及其他有關(guān)主管單位的工作協(xié)調(diào)機(jī)制”^［30］。對此，“監(jiān)審協(xié)同”的形成需要基于憲法規(guī)定的國家機(jī)構(gòu)組織邏輯，探索形成“監(jiān)審協(xié)同”的協(xié)調(diào)機(jī)制，在監(jiān)察委員會和審計委員會領(lǐng)導(dǎo)下，形成監(jiān)審協(xié)同機(jī)制。這需要厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在協(xié)同機(jī)制中的相互關(guān)系。因我國憲法中監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)體系中的定位不同，監(jiān)察機(jī)關(guān)在位階上高于審計機(jī)關(guān)，前者是由國家權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，后者則隸屬于行政機(jī)關(guān)，而且，從處分權(quán)限角度分析，監(jiān)察機(jī)關(guān)享有終局意義上的法律懲戒權(quán)，并且與司法機(jī)關(guān)分工負(fù)責(zé)、互相制約，共同構(gòu)成國家法律監(jiān)督體系。相比較而言，審計機(jī)關(guān)居于行政機(jī)關(guān)體系之中，受政府行政首長的直接領(lǐng)導(dǎo)，其監(jiān)督權(quán)限在實(shí)質(zhì)意義上明顯小于監(jiān)察機(jī)關(guān)。因此，建構(gòu)“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)國家監(jiān)督體系的基本格局和實(shí)際權(quán)限，應(yīng)當(dāng)以監(jiān)察委員會為主導(dǎo)，推動這一協(xié)調(diào)監(jiān)督機(jī)制的形成與發(fā)展。在此過程中，監(jiān)察委員會雖然在“監(jiān)審協(xié)同”制度體系中發(fā)揮主導(dǎo)性作用，但是在審計決策等重大問題上不能以“主管”代替“主導(dǎo)”，進(jìn)而影響審計監(jiān)督的相對獨(dú)立性。監(jiān)察機(jī)關(guān)不能泄露在審計過程中不應(yīng)當(dāng)向其他國家機(jī)關(guān)通報的相關(guān)信息和數(shù)據(jù)，應(yīng)當(dāng)在遵循法定程序的前提下完成協(xié)同監(jiān)督的相關(guān)工作。

具體而言，“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)以監(jiān)審聯(lián)席會議為主要形式。由這一協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)監(jiān)察與審計工作信息對接、業(yè)務(wù)交流、協(xié)同監(jiān)督政策規(guī)劃等各項(xiàng)具體工作。也有學(xué)者認(rèn)為，這一協(xié)調(diào)機(jī)制應(yīng)當(dāng)主要包括工作聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建立、信息交流和情況通報、案件線索的移送等^［31］。 在此邏輯下，這一協(xié)調(diào)機(jī)制并非在根本上顛覆審計機(jī)構(gòu)的行政屬性，審計機(jī)關(guān)在體系上仍然隸屬于行政機(jī)關(guān)，并且由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人直接分管，其主要功能在于以定期和不定期的方式促進(jìn)協(xié)同監(jiān)督，其中的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系沒有發(fā)生實(shí)質(zhì)改變。當(dāng)然，在此過程中應(yīng)妥善處理好審計機(jī)關(guān)與其所屬的人民政府之間的關(guān)系，審計機(jī)關(guān)如發(fā)現(xiàn)本級政府主要領(lǐng)導(dǎo)可能存在違法違紀(jì)情況，則應(yīng)當(dāng)依程序向上級審計機(jī)關(guān)和本級監(jiān)察委員會及時報告，破除部門之間的職權(quán)壁壘，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”。因此，還需要規(guī)避本級政府行政負(fù)責(zé)人對“監(jiān)審協(xié)同”實(shí)踐工作的不當(dāng)干涉。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵在于通過規(guī)范性文件進(jìn)一步明確審計機(jī)關(guān)在查明相關(guān)事實(shí)或信息時必須向監(jiān)察委員會轉(zhuǎn)達(dá)的相關(guān)情形以及具體時限和程序，將這一責(zé)任落實(shí)到具體的審計機(jī)關(guān)。

（三）優(yōu)化“監(jiān)審協(xié)同”具體路徑

優(yōu)化“監(jiān)審協(xié)同”的具體路徑是在形成系統(tǒng)性監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督立法體系后，實(shí)現(xiàn)“規(guī)范—制度—實(shí)踐”之間的有效銜接。在此過程中，應(yīng)當(dāng)分別有效發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督獨(dú)特的制度優(yōu)勢。具體而言，需要從以下方面優(yōu)化完善“監(jiān)審協(xié)同”的具體路徑。

一是要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)的職能界限。監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在監(jiān)督范圍與權(quán)責(zé)職能上存在一定的重疊交叉，這為“監(jiān)審協(xié)同”提供了一定的基礎(chǔ)前提，但如果不能對交叉部分的職能界限進(jìn)行明確，則會為日后的協(xié)同機(jī)制帶來干擾。目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力監(jiān)督范圍擴(kuò)大，并主導(dǎo)著整個國家廉政監(jiān)督體系。審計監(jiān)督也同樣是國家的專職監(jiān)督機(jī)關(guān)，兩者若要在預(yù)防貪腐、查處違法違紀(jì)行為、促進(jìn)國家廉政建設(shè)方面加強(qiáng)協(xié)作，就必須厘清權(quán)責(zé)界限。這樣既能保障監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的協(xié)作能夠高效流暢，也能避免因權(quán)責(zé)不清造成兩者職能交叉重復(fù)、監(jiān)督權(quán)內(nèi)耗的問題。例如，對存在爭議的審計機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計就存在爭議。這一審計業(yè)務(wù)從其審計目標(biāo)來看，并不屬于財政預(yù)算的審計業(yè)務(wù)范圍，但從其“對人”監(jiān)督的屬性來看，與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能頗為相似。在監(jiān)察體制改革之初，有學(xué)者曾提出將領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計劃入監(jiān)察機(jī)關(guān)，但至今這一職責(zé)還是屬于審計機(jī)關(guān)?？梢姡凇氨O(jiān)審協(xié)同”視角下，這一審計職能的厘清還存在一定的優(yōu)化空間。就此而言，基于現(xiàn)行法律體系對審計機(jī)關(guān)具體職權(quán)的規(guī)定，有效促進(jìn)審計機(jī)關(guān)職權(quán)的進(jìn)一步整合，是聚合審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督資源、實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”的關(guān)鍵所在。

二是“監(jiān)審協(xié)同”需要構(gòu)建合理的工作制度。只有做到事事都有據(jù)可循，才能最大限度地避免協(xié)同工作中出現(xiàn)的權(quán)責(zé)交叉等問題?？梢猿雠_相關(guān)的協(xié)同工作指導(dǎo)意見等制度規(guī)范，為兩者之間的合作提供制度依據(jù)。首先，通過制度規(guī)范的構(gòu)建，明確審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同監(jiān)督的工作原則，使兩者在《監(jiān)察法》與《審計法》規(guī)定的范圍內(nèi)，充分發(fā)揮自身的工作特性，同時積極配合好對方監(jiān)督工作的開展，最大限度避免在協(xié)作過程中產(chǎn)生沖突與矛盾。其次，在不影響監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)各自日常工作的前提下，建立兩個機(jī)關(guān)之間常態(tài)化的協(xié)同工作模式，根據(jù)所涉具體案件的不同，明確協(xié)作過程中兩個機(jī)關(guān)之間的具體分工與工作主次。這一協(xié)作模式還需要兩個機(jī)關(guān)在具體工作中，通過一系列具體實(shí)踐操作來磨合與探索。再次，應(yīng)該對監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)協(xié)作的工作方法進(jìn)一步具體細(xì)化。在對雙方的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確劃分后，還要明確每項(xiàng)工作中每個工作人員的分工，以及建立工作銜接機(jī)制，保證在具體案件中做到監(jiān)審之間的協(xié)調(diào)配合。同時要制定監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)的監(jiān)督協(xié)調(diào)會議制度，對會議的召開方式、議事規(guī)則等進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，以此來明確具體協(xié)作方法，促進(jìn)雙方之間的工作開展。

三是要增強(qiáng)協(xié)同監(jiān)督意識，加強(qiáng)日常溝通交流。增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)之間的協(xié)作意識，是落實(shí)“監(jiān)審協(xié)同”機(jī)制必不可少的條件。工作機(jī)制的構(gòu)建固然重要，而合作意識更有助于雙方積極開展工作，自覺溝通，深入交流。在實(shí)現(xiàn)兩者全要素監(jiān)督范圍重合的基礎(chǔ)上，要促進(jìn)兩種法律監(jiān)督類型的優(yōu)勢互補(bǔ)，在發(fā)揮審計監(jiān)督行政高效性優(yōu)勢的同時，充分發(fā)揮監(jiān)察監(jiān)督的強(qiáng)制力優(yōu)勢。

當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”并非形成某種意義上的雙重領(lǐng)導(dǎo)型關(guān)系，而是基于法律規(guī)定，在提升審計監(jiān)督與監(jiān)察監(jiān)督實(shí)質(zhì)效能的同時，有效規(guī)避相關(guān)國家機(jī)關(guān)的不正當(dāng)干預(yù)，切實(shí)保障法律監(jiān)督的獨(dú)立性和實(shí)效性。此外，還應(yīng)當(dāng)在推進(jìn)合憲性審查工作中加強(qiáng)全國人大相關(guān)專門委員會的建設(shè)，嚴(yán)格執(zhí)行憲法和相關(guān)法律，進(jìn)而從根本上提高我國財政監(jiān)督的法治水準(zhǔn)^［32］。

（四）細(xì)化“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系

如前所述，“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需要突破審計監(jiān)督管理體制乃至科層制下監(jiān)督模式中存在的弊端。以《監(jiān)察法》《審計法》為基礎(chǔ)，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，細(xì)化與“監(jiān)審協(xié)同”制度相關(guān)的規(guī)則體系，加快推進(jìn)預(yù)防性立法建設(shè)，切實(shí)完成以權(quán)力制約權(quán)力的制度目標(biāo)，更好地實(shí)現(xiàn)人民意志和利益，維護(hù)最廣大人民群眾的正當(dāng)權(quán)益^［33］。

首先，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明晰審計機(jī)關(guān)對于行政機(jī)關(guān)之外其他被審計主體的監(jiān)督權(quán)責(zé)，避免因規(guī)則漏洞造成監(jiān)察與審計之間的實(shí)質(zhì)性懸浮和疏離?；诮瓯O(jiān)察立法與審計立法的發(fā)展趨向，對于“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完善，既要修正不適宜監(jiān)察與審計工作有效對接的矛盾性規(guī)則，也要細(xì)化法規(guī)文件中此前未涉及的協(xié)同監(jiān)督路徑。不僅如此，在這一過程中，既要建構(gòu)并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機(jī)制的規(guī)則體系，還要及時調(diào)整其他關(guān)聯(lián)性規(guī)則中不利于實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督的相關(guān)規(guī)范性文件。而這也需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)內(nèi)部的法制部門在審查過程中，及時清理不利于“監(jiān)審協(xié)同”的相關(guān)規(guī)范性文件。

其次，為了確保這一目標(biāo)的有效實(shí)現(xiàn)，實(shí)踐方面的工作應(yīng)做好以下三個方面。一是清理現(xiàn)行規(guī)范，對各級（中央/地方）、各類（專題立法/綜合立法中的相關(guān)條款、法律規(guī)范 / 其他規(guī)范性文件）中涉及監(jiān)察監(jiān)督和審計監(jiān)督的法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)性梳理與歸納。二是對既有涉及法律監(jiān)督制度的基本規(guī)范進(jìn)行科學(xué)評估，既包括各規(guī)范的靜態(tài)評估，也包括對規(guī)范體系運(yùn)行狀態(tài)的動態(tài)評估。三是形成新時代法治監(jiān)督建設(shè)藍(lán)圖，并將其與國家的法治發(fā)展總體戰(zhàn)略有效對接，形成科學(xué)匹配、有機(jī)銜接的發(fā)展策略與步驟^［34］。唯有如此，才會為“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的功能性細(xì)化形成重要法律保障。

再次，“監(jiān)審協(xié)同”還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門的業(yè)務(wù)溝通。通過定期或不定期的交流會，既要加強(qiáng)對“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機(jī)制規(guī)則適時修訂的聯(lián)合研判，也要強(qiáng)化對本部門技術(shù)性規(guī)則和日常工作程序在協(xié)同化監(jiān)督方面的協(xié)調(diào)，打破“監(jiān)審協(xié)同”在規(guī)則層面的壁壘。“監(jiān)審協(xié)同”規(guī)則體系的完善還需要充分明晰與優(yōu)化審計監(jiān)督信息、秘密的管理機(jī)制。應(yīng)當(dāng)針對“監(jiān)審協(xié)同”的制度形成區(qū)別于一般性管理機(jī)制的監(jiān)督信息、秘密管理機(jī)制，形成審計監(jiān)督信息的分級管理模式。除此之外，由于監(jiān)察體系改革對法律監(jiān)督產(chǎn)生的新的影響，應(yīng)當(dāng)嘗試突破“宜粗不宜細(xì)”的立法傳統(tǒng)，深化法律監(jiān)督相關(guān)規(guī)范的立法工作，尤其是對監(jiān)察法規(guī)體系進(jìn)行深度細(xì)化完善，以此推進(jìn)國家法律監(jiān)督制度的系統(tǒng)性發(fā)展。

（五）拓展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督形式

“監(jiān)審協(xié)同”需要監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在特定情形下的同步監(jiān)督。受“監(jiān)審分立”模式的影響，審計監(jiān)督的實(shí)效性較弱，一些未在審計監(jiān)督環(huán)節(jié)及時甄別的潛在問題被掩蓋并蔓延至更為廣泛的領(lǐng)域，造成問題的復(fù)雜化與擴(kuò)大化。這不僅讓監(jiān)察機(jī)關(guān)的壓力更大，還會降低審計監(jiān)督權(quán)威性。就此而言，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”需要遵循現(xiàn)行管理體制邏輯，促進(jìn)監(jiān)察與審計在人員上的動態(tài)交流。在日常監(jiān)督實(shí)踐中，監(jiān)察與審計可以指定本機(jī)關(guān)部分業(yè)務(wù)人員至對應(yīng)業(yè)務(wù)職能部門，在符合法律法規(guī)的前提下由監(jiān)察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)人員同步參與審計監(jiān)督的部分工作。當(dāng)然，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)首先需要在立法層面厘清“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的制度定位。然后，在規(guī)范性文件中明確監(jiān)察機(jī)關(guān)在審計機(jī)關(guān)特定業(yè)務(wù)部門中的派駐機(jī)制以及監(jiān)察派駐人員在審計機(jī)關(guān)中的基本職能。就此而言，監(jiān)察機(jī)關(guān)派駐審計機(jī)關(guān)工作人員的基本職能既包括在審計監(jiān)督過程中監(jiān)察被審計主體，還包括對審計機(jī)關(guān)是否妥善履行職責(zé)的監(jiān)督，兩者構(gòu)成了雙重意義上的監(jiān)督關(guān)系。在此過程中，也應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)特約監(jiān)察員的外部監(jiān)督優(yōu)勢與專業(yè)背景優(yōu)勢，促進(jìn)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督法治成效的進(jìn)一步提升。以此為基礎(chǔ)，破除“監(jiān)審分立”格局造成的協(xié)同監(jiān)督效率偏低的問題。當(dāng)然，基于審計機(jī)關(guān)的行政權(quán)屬性，審計監(jiān)督的直接目的與監(jiān)察監(jiān)督存在實(shí)質(zhì)差異。對此而言，提煉兩種監(jiān)督類型間“制衡權(quán)力、維護(hù)權(quán)利”的制度“公因”，是形成“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制、拓展“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督形式的邏輯前提?；诖耍豢珊鲆暤闹匾矫媸?，促進(jìn)監(jiān)督權(quán)力體系與監(jiān)督權(quán)利體系之間的路徑融通，提升“監(jiān)審協(xié)同”格局下多元主體的整體監(jiān)督效能?；谶@一思路，對于公民等社會主體向監(jiān)察或?qū)徲嫏C(jī)關(guān)基于《憲法》第四十一條行使的檢舉、申訴等權(quán)利，可以通過“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制促進(jìn)信息共享，進(jìn)而提升協(xié)同監(jiān)督的整體成效，實(shí)現(xiàn)財政民主的制度目標(biāo)^［35］。 換言之，以“監(jiān)審協(xié)同”協(xié)調(diào)機(jī)制的形成為契機(jī)，吸納更多機(jī)關(guān)體系之外的法治監(jiān)督主體參與“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的制度實(shí)踐中來，突破單一化權(quán)力監(jiān)督模式造成的績效低下以及成本偏高等方面的問題。

此外，拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式還可以進(jìn)一步強(qiáng)化科技賦能，提升“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的實(shí)質(zhì)成效。具體而言，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要在現(xiàn)有智能科技系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，研發(fā)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，確保審計信息暢通和數(shù)據(jù)對接及時，破除平面化監(jiān)督模式對于協(xié)同監(jiān)督效能提升的實(shí)質(zhì)性阻礙。除此之外，基于這一“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)還可以發(fā)現(xiàn)可能存在的腐敗問題，進(jìn)而在審計階段發(fā)揮廉政問題的預(yù)警功能，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督的技術(shù)性賦能。在此過程中，既需要對監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)共享大數(shù)據(jù)予以制度賦權(quán)，也需要強(qiáng)化對監(jiān)察機(jī)關(guān)大數(shù)據(jù)監(jiān)督的權(quán)力制約，化解數(shù)據(jù)處理規(guī)則與監(jiān)督規(guī)則、數(shù)字邏輯與法律專業(yè)邏輯之間的沖突^［36］。 同時，建立統(tǒng)一的財政監(jiān)督智能信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)更高效的全面審計、持續(xù)審計和跟蹤審計^［37］，既拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式，也避免無序性監(jiān)督狀態(tài)的出現(xiàn)。

四、結(jié)語

審計監(jiān)督是黨和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督都是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要力量。監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督雖各有側(cè)重，但在約束公權(quán)力與預(yù)防和反腐敗方面，兩者具有相同的功能。為使審計監(jiān)督在整體上發(fā)揮最佳效果，一方面，要完善工作機(jī)制和配套制度，從制度設(shè)計上增強(qiáng)審計監(jiān)督的獨(dú)立性。另一方面，完善黨和國家監(jiān)督體系，推進(jìn)監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督實(shí)現(xiàn)協(xié)同監(jiān)督尤為必要。審計機(jī)關(guān)與國家監(jiān)察機(jī)關(guān)之間協(xié)同關(guān)系的基礎(chǔ)和支撐來源于《憲法》《監(jiān)察法》與《審計法》等法律規(guī)范，形成并發(fā)展“監(jiān)審協(xié)同”模式符合《憲法》的規(guī)范邏輯。當(dāng)前，“監(jiān)審協(xié)同”主要存在協(xié)同監(jiān)督的路徑壁壘，協(xié)同監(jiān)督缺乏規(guī)范性的權(quán)威保障與制度支持，協(xié)同監(jiān)督的機(jī)制缺位等法治困境。建立健全“監(jiān)審協(xié)同”機(jī)制，形成監(jiān)察監(jiān)督與審計監(jiān)督的監(jiān)督合力，需要突破部門壁壘，解決規(guī)范缺失以及協(xié)同監(jiān)督機(jī)制缺位等難題。首先，要厘清監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)在協(xié)同機(jī)制中的相互關(guān)系，以國家監(jiān)察委員會作為協(xié)同監(jiān)督關(guān)系中的主導(dǎo)。在審計決策等重大問題上，積極發(fā)揮審計機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)主管職能，積極推動“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督機(jī)制的形成與發(fā)展。同時，廣泛應(yīng)用監(jiān)審聯(lián)席會議等協(xié)調(diào)機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)之間的工作信息對接與業(yè)務(wù)交流，破除部門之間的職權(quán)壁壘，實(shí)現(xiàn)“監(jiān)審協(xié)同”。其次，要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)的職能界限，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)之間協(xié)作的高效流暢，避免因權(quán)責(zé)不清造成兩者職能交叉重復(fù)，監(jiān)督權(quán)內(nèi)耗。通過制度規(guī)范的構(gòu)建，來明確審計機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)協(xié)同監(jiān)督的工作原則，細(xì)化兩者之間協(xié)同工作方法，加強(qiáng)日常溝通交流。再次，細(xì)化“監(jiān)審協(xié)同”的規(guī)則體系，對相關(guān)法律規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)性的梳理歸納與科學(xué)評估。加強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)與審計機(jī)關(guān)內(nèi)部法制部門的業(yè)務(wù)溝通，明晰與優(yōu)化審計監(jiān)督信息、秘密的管理機(jī)制^［38］，打破“監(jiān)審協(xié)同”在規(guī)則層面的壁壘。最后，在遵循現(xiàn)行管理體制的邏輯下，促進(jìn)監(jiān)察與審計在人員上的動態(tài)交流。拓展“監(jiān)審協(xié)同”的監(jiān)督形式，研發(fā)“監(jiān)審協(xié)同”監(jiān)督一體化工作系統(tǒng)，確保審計信息暢通和數(shù)據(jù)對接及時，提升協(xié)同監(jiān)督的監(jiān)督實(shí)效。實(shí)現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督的全覆蓋，健全審計與其他監(jiān)督貫通協(xié)同的制度體系，全面提升審計監(jiān)督效能。

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［責(zé)任編輯：向長艷］