加強政府債務管理對策建議

吳連華

摘要：我國當前經濟壓力持續增大，政府專項債券是帶動經濟增長的重要源泉，更是逆周期財政政策的關鍵舉措。目前地方投資需求持續不斷加大，同時也出現了有些項目存在缺乏監督、信息披露不齊全、資金閑置支出效率不高等突出問題，加強專項債券績效管理和風險控制顯得尤其重要。我們需要建立一套完善的政府性債務管理績效體系，不斷完善地方專項債券信息披露制度，形成有效的專項債券風險預警機制。

關鍵詞：地方政府債務；預算績效管理；風險預警機制；信息披露

一、從績效管理角度加強政府債務管理

2018年9月1日《關于全面實施預算績效管理的意見》發布，提出要全方位構建預算績效管理格局，建立全過程的預算績效管理鏈條，并闡述了全面實施預算績效管理的必要性。由此可見，建立健全的現代財政制度，實現國家綜合治理現代化、經濟社會健康有序發展，推動財政資金提質增效都是全面實施預算績效管理的著力點。政府預算是政府地方債務管理的關鍵一環，必須加快推進在債務發行的全過程中實施預算績效管理，當前需要將地方債務全面實行預算績效管理，形成一套健全的地方性政府債務績效管理體系。

2021年6月17日，財政部下發《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》（財預〔2021〕61號），旨在有效防范地方政府債務風險，進一步提高地方債券的資金使用效率，預防閑置，解決地方政府債券在項目資金績效管理方面的問題。《辦法》全文分為七章，分別是一總則、二事前績效評估、三績效目標管理、四績效運行監控、五績效評價管理、六評價結果應用、七附則。這也是我國第一次專門針對地區債務頒布的項目資金績效管理辦法，有力促進了地方政府舉債融資機制建立，推動了提升債券資金的配置效率，有效防范了地方政府債務風險。該《辦法》主要涉及事前績效、事中監控、事后評價三大方面。其一，事前做好績效評估。地方在申報專項債券資金前，需要項目單位先填報事前績效評估申報表，并根據項目主管部門及財政部門要求提供相應的證明材料。其二，事中績效運行監控。績效運行監控是在政府專項債券資金使用過程當中，同步跟蹤債券資金項目績效目標的實現程度，通過穿透式監管，做到及時糾錯糾偏。其三，事后績效評價管理。項目單位在年末要填報項目資金年度自評價情況表，績效評價結果需要同步公開在信息平臺。

（一）債務績效原則和管理體系

1.遵循債務績效原則

債務績效管理需要按照債務管理原則，結合項目自身，科學評估償債風險。首先，要做到項目嚴格管理，全面覆蓋；其次，對于債券資金要量入為出，收支平衡；再者，對于債券申報項目要聚焦重點，關注績效；最后，債務資金使用要公開透明，防控風險。

2.建立健全的債務績效管理機制

整體上，債務績效管理機制主要包括以下四個環節：

第一環節是謀劃申報。債券項目申報前，需要先對項目的必要性、可行性以及平衡性進行全面評估，項目主管部門和財政相關科室要對項目的事前績效評估充分認證審核。在明確資金投資計劃的情況下，分年度申報債券資金并且要及時納入預算管理，對債券資金實行全生命周期績效管理，要本著“輕重緩急，量力而行”的原則，從源頭上防控債務風險。

第二環節是發行使用。對于發行成功的專項債券，財政要做到及時撥付項目單位，并且要求項目單位加緊推進項目建設進度，盡早形成實物工作量，以“項目快推進”促“資金快撥付”，確保債券資金在發行年度全部使用完畢。同時財政相關部門根據政府債務管理系統，對債券資金使用等方面實行全過程、穿透式監控，對債券實際支出進度較低的單位進行了通報預警，指導主管部門及項目單位提高認識，認真排查分析問題，確保債券資金在安全使用的前提下，提高資金使用績效。

第三環節是到期償還。政府債券能夠積極加快地方項目建設，有效帶動地方投資經濟，不過，債券資金終究是要償還的。地方政府必須確保債券資金到期按時還本付息，要嚴防地方出現債務風險，對債務的本息償還倍數及收支平衡要做到了如指掌。

第四環節是反饋運用。地方政府性債券項目在存續期信息需要依法及時公開，接受社會公眾監督。有關部門頁將進行跟蹤評級，對債券發行項目形成全方位監督體系，通過完善政策制度、充分和工作業績掛鉤預算等方式來加強債務績效評價，要做到及時準確地披露績效管理相關結果。

（二）債務預算績效管理指標體系及結果運用

1.債務預算績效管理指標體系

根據債務“借用管還”相關環節管理要求及特點，建立債務預算績效管理指標體系，分別為收入管理、支出管理、存續期管理以及影響力四類一級指標。

（1）收入管理績效指標。收入管理指標具體包括債務結構、發行成本以及債務風險三個方面。

債務結構指標主要關注債務制度的債務結構的優化程度和健全性，根據財政部相關文件提出的“避免單次兌付規模過大”“合理提高長期債券資金期限比例” 等要求，設置長期專項債券占比、債務額度合規性等指標。

發行成本指標主要關注債券融資發行成本，衡量政府是否通過科學合理的發行計劃來有效降低發行費用。設置債券發行規模的合理性、債券發行期限的合理性、債券發行效率指標來考察債券發行安排是否科學合理。

債務風險指標主要根據財政赤字風險，增加了較為通用的債務增長率、負債率等參考指標。從動態指標和靜態指標兩個方面衡量債務風險的總體情況及變化趨勢。

（2）支出管理績效指標。債務績效管理的重點在于債券資金的使用情況。支出管理績效目標具體包括資金管理指標以及項目管理指標。

資金管理指標又分為時效類指標和效益類指標兩類。通過資金投向合規性、科學性指標衡量資金支出是否與公共服務需求、國家發展規劃相匹配。時效類指標包含資金撥付及時性以及債券資金使用進度，主要考察債券資金入庫后財政是否盡快撥付資金，盡早的發揮資金使用效益。

支出管理環節績效指標應與債務項目的全過程預算績效管理機制有效結合，在項目績效指標基礎上合理設置債務管理績效指標。

（3）存續期管理績效指標。存續期管理績效指標主要是看政府債務的管理以及信息公開披露情況。

債務管理指標根據債務資金的償還率以及有無逾期債務客觀分析本年度的市場信用情況，并針對債券項目建設期長等特點，在建設期和運營期開展中長期重點評價，通過重點評價指標來科學反映各項目長期效益。

信息公開指標考察債務信息是否及時公開披露。根據《地方政府債務信息公開辦法》債務信息公開情況應當納入債務績效評價范圍，用以考察債券發行和存續期的信息質量及時效性。

（4）影響力績效指標。影響力績效指標主要包含可持續性指標以及宏觀社會效益指標。

按照財政部要求，可持續性指標使用項目庫建設指標核查項目庫的滾動管理以及具體的建設狀態。設置項目運營效益、信用跟蹤評級、償債保障機制等指標來反映政府債務資金長期運行情況。

宏觀社會效益指標結合債券資金的資金投向領域具體設置為交通運輸、城鄉建設、節能環保等相關方面的宏觀衡量指標。

2.預算績效評價結果的有效運用

一要強化績效評價結果的應用。在安排新增債券資金項目時，需要結合地方真實財力和重大項目資金需求以及債務管理績效評價等方面全面衡量，績效評價結果要和新增債券限額分配相關聯，提高政府債務績效管理水平。二要建立健全的績效評價信息公開制度。充分發揮利用好社會監督作用，及時準確地披露績效評價結果和預算績效執行情況，發現問題有效落實整改。三要建立績效評價申述機制。績效評價過程中，如若有關部門對評價報告有所疑問，應當積極向上提出異議說明緣由，申述機制可以更加規范地方舉債，強化績效評價結果的運用，使得績效評價更加公平公正。

二、完善動態化專項債券風險預警機制

完善動態化專項債券風險預警機制。首先，在做好預算約束以及績效引導的基礎上，建立專門針對地方專項債券的大數據監測平臺，聯合多部門參與協同管理，對地方政府專項債券實行全過程動態化監控預警。其次，可以對專項債券在績效管理方面依據“三年一編制，每年一滾動”原則，制定中期財政規劃，對于項目實施期年限在5年及以上周期的，不僅要在項目實施期開展績效評價，實施期結束也要定期開展績效評價。針對目前中期財政規劃與項目周期管理的脫節，我們必須對每一個債券項目進行全生命周期績效評估。再者，依據債券績效管理執行情況實施問責機制。將專項債券績效評價結果和工作業績考核相關聯，以績效導向，在工作中實施獎懲考核。在做好債務防范風險的同時，積極開展債券績效管理工作，并納入年底工作考評，實現債券風控和激勵相關聯。

三、強化專項債券信息披露，打造“陽光債務”

地方專項債券在信息披露方面存在著較為嚴重的披露質量不高、內容不完整、流于走形式、市場監督力度不夠、信息較為繁瑣難以提取關鍵內容等突出問題，然而債券信息的及時有效披露是規范專項債券績效管理的重要保障。在信息披露機制方面，我們可以適當借鑒有些西方國家，這些國家的信息披露機制更加嚴格規范，在公開發行專項債券前，所發行項目必須先經過政府認可的“獨立律師”對債券的合法合規性嚴格審批認證，審計機構對專項債發行人的財務信息、項目收益、償還資金能力等指標嚴格審核，要求專項債券的發行主體針對發行債券的信息內容在官網全面披露，并在整個項目存續期內向社會公眾持續不斷地披露相關信息，投資者信息由承銷商負責傳遞到位。只有在發行專項債券“借、用、還”全過程運用績效管理和信息披露機制，加大信息披露的持續跟蹤力度，積極主動接受社會公眾以及相關監管部門的有力督促，才能遏制住地方專項債券引發的債務風險，降低債券項目發行全過程風險及債券使用的監測難度。

我們必須堅定信念，持續不斷地大力推進專項債券的信息公開，打造“陽光債務”。地方政府主動及時公開專項債券項目發行內容，對地方的財政情況、債券發行存續期內的管理情況、專項債券發行限額、政府償債率等相關信息有效披露，以便社會大眾更方便快捷地獲取專項債券項目在全生命周期內的發行信息，通過預算績效專業制衡，主動接受社會公眾的監督，防止滋生腐敗現象。目前，作為監管地方政府性專項債券的主要部門，財政部在債務資金募集和監管方面印發了相應的規范文件。其中，2020年財政部頒布實施的《關于啟用地方政府新增專項債券項目信息披露模板的通知》明確要求，地方政府在發行新增專項債券時，必須增加披露地方政府新增債券項目信息披露模版，并且要求逐年披露專項債券項目的最新收益等信息，當披露信息較往年有較大出入時，要求項目單位作出必要的說明。為了方便投資者準確獲取核心信息內容，特別把其中的關鍵信息提煉出來，以此來更好地規范專項債券項目管理，加強市場約束，有效防范專項債券財政風險。我們應當建立健全的地方債券信息管理平臺，動態化全過程披露債券發行項目、發行利率、期限、項目的建設運營及預期收益等信息，項目主管部門應及時把專項債券的資金使用情況、項目進度及投資結果等信息予以公開，嚴格保證債券披露信息的真實性，嚴篩項目質量，有力保障地方政府公信力。國務院在2020年發布允許專項債券作為重大項目資本金的相關通知，在此環境下，專項債券監管部門更要重視參考現行的專項債券利率水平，考慮項目收益率上限，結合參考現行的專項債券利率水平，指導地方合理測算項目本息覆蓋率。同時，依據專項債全生命周期績效評價內容，及時監測專項債券的風險，發現問題并提出整改措施，做到責任倒查、終身問責，審計部門要監督專項債券的績效評價結果。對于專項債券資金使用過程中的違法違紀、資金使用嚴重低效以及項目績效評價管理存在問題等現象，要依法問責。

四、結論

新時代，在世界經濟形勢和發展理念的轉變下，地方政府債務治理戰略亟需轉型。深化地方政府債務管理的重要舉措是從源頭上預防債務風險的形成，堅決遏制不具有償還能力的項目上馬建設，堅持“誰舉債誰負責”，依法實現債權人和債務人風險合擔，合規處理融資平臺和政府建立關系，認真貫徹落實已出臺的政策，提高債務管理的透明度，保障政府公信力。當前債務治理要從激勵制度轉為績效導向，加強債務項目的甄別，規范預算績效審計，從供給側大力支持實體經濟高質量發展。把績效評價作為重要方法，以“花錢必問效，無效必問責”為原則，切實將落實績效責任、提升公共服務水平、合理優化配置資源、改善管理作為目標，大力推進債務預算績效管理一體化。債務管理過程中需要明確債務管理具體流程及管理機構間的職能分工，以權責發生制為基礎改進債務核算體系，加強專項債券項目的全生命周期管理，跟進專項債券管理體系的設計，合規利用專項債券資金推進地方經濟建設發展。目前，逆周期財政政策已到了窗口期，在進行地方政府專項債券績效評價時，一方面，要以績效目標為基礎，充分論證評估專項債券績效目標實現程度、分析績效目標和實際的項目產出結果之間的差異；另一方面，要進一步根據專項債券項目真實產出績效結果，認證專項債券決策的合理性以及產出價值，確保績效目標管理有益于專項債券績效評價結果。綜上所述，對地方專項債券實施全面績效管理，打造陽光債務，是穩定社會經濟發展的重要支撐，是全面覆蓋預算績效管理的必然選擇。

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