“雙碳”目標背景下碳排放治理路徑研究

蘇澤鵬

摘要：完成“雙碳”目標，發出中國減排之聲是我們必須承擔起來的重要的和迫切的任務，只有切實的解決好碳排放問題，才能從根本上實現綠色發展。分析歸納了國內外碳排放治理前沿理論思想，論證了政府主體與市場主體在“雙碳”目標約束下進行碳排放治理的模式咀廈治理路徑，分析論證了市場主體與政府主體在“雙碳”目標約束下協同治理機制框架，基于此，提出了要構建適配“雙碳”目標的財政政策體系、提高碳排放權交易市場活性廈有效性、制定以“雙碳”目標為導向的階段性碳排放治理策略等政策建議。

關鍵詞：碳排放；“雙碳目標”；政府主體；市場主體

中圖分類號：X32 文獻標志碼：A

前言

截至目前，中國的環境污染治理形勢嚴峻、碳排放治理路徑有待優化等問題引發的社會矛盾愈發尖銳。為了應對這些挑戰，實現綠色發展并承擔起世界大國的責任，中國于2020年宣布推進實現“雙碳”目標的愿景，并推行了一系列的治理政策。

最初，學術界對碳排放治理的研究是圍繞碳排放影響因素展開的。Simshauser Paul（ 2021）通過對世界各國碳稅和氣候政策的比較，得出以下結論：根據稅收水平或氣候變化政策，不同部門和國家的影響差異將有所不同；趙哲（2020）系統地分析了財政支出對碳排放影響，他建議在完善地方政府考核標準的基礎之上，以綠色財政推進碳排放治理進程；管清友（2021）論述了碳交易和碳稅的定義以及對碳排放的影響，試圖找出一條適合中國的高效減排道路；自碳排放權交易理念提出后，部分學者轉向研究碳排放權交易：李小勝（2020）通過構建DID模型對碳排放權交易市場出現前后的省際二氧化碳排放量進行了分析比較，得出了以下結論：碳排放權交易市場對試點城市的碳排放量有很強的抑制效果，這種抑制效果與試點年限呈現正比關系；劉明明（2021）認為政府的適度干預是碳排放交易市場能夠有效運行的基礎性條件之一，政府應提供制度保障以充分發揮碳市場在減排資源配置方面的效率優勢。楊秀汪（2021）通過合成控制法分析了碳排放權交易市場對試點地區碳排放的影響，碳排放權交易試點效果顯著。薛飛（2021）使用連續性雙重差分法從規模的角度論證了碳排放權交易市場的減排效用，研究結果表明：碳排放權交易市場規模存在碳減排效應，碳排放權交易市場規模與試點地區碳排放量呈現負相關。

綜上所述，國內外學者的研究成果為碳排放治理路徑的完善奠定了堅實基礎。但鮮有研究對政府與市場進行綜合系統的分析研究。因此通過分析政府主體以及市場主體的治理路徑，進而提出協同治理政策性建議在此時就顯得尤為重要。

1“雙碳”目標約束下碳排放協同治理分析

政府主體參與碳排放治理主要表現在由于信息不對稱、產權問題等所引發的市場失靈以及實現重要硬性指標任務等方面，且多具強制性。首先，源頭治理。政府進行源頭治理的途徑一般為規定使用污染控制設備或對特定的污染源實施嚴格的排放標準。這種方式雖然能夠提高碳排放治理的效率，但也存在以下不足之處。第一，自上而下的強制性管理方式會給政府帶來過高的管控成本，且可能會造成下級機關犧牲經濟發展甚至是用虛假數據等“亂作為”的方式來實現達標目的；第二，硬性規定控污設備會降低企業在控污減排方面的積極性和創新性；第三，雖然源頭治理方式能夠高效控制碳排放量，但如面臨政府班子換屆等情況，能否存續都是未知數，且并不完全符合中國提倡的可持續發展理念；其次，宏觀調控。第一，經濟手段，即采用征收碳稅、財政撥款和創造市場等方法來促使企業進行低碳技術創新和提高全社會的碳排放治理意識；第二，行政手段，即國家憑借行政權力，通過頒布行政命令，制定政策、措施等形式，進行宏觀調控或干預的方法，如制定排放懲罰標準、成立專門的碳排監測部門等；第三，法律手段，即政府通過制定相關法律法規，并在其規制下依照合法的程序實施到碳排放治理過程中去，以達到預期治理目標的行為。最后，財政政策。在實現“雙碳”目標過程中，要兼顧不同主體間的利益分配及調整。財政政策在推進碳排放治理以及協調各大主體間利益的過程中發揮著重要作用。第一，財政政策的制定與執行深刻影響著碳排放量，例如通過調整財政支出規模，改變財政支出結構，盡量降低財政支出帶來的直接和間接二氧化碳排放；第二，財政政策深刻的影響著產業結構、生產生活方式以及能源、建筑、交通等行業。通過財政政策科學引導生產要素在各產業間的流動，進而促成產業結構的調整；第三，通過合理的財政政策來支撐GDP的穩步增長，隨著經濟的快速發展、國家實力的不斷增長、人均收入和支出的不斷增加，公眾對美好環境的要求會逐漸提高，這種日益增長的要求逐漸會演變成一種對政府主體的政策執行產生深刻影響的訴求，這種訴求會對政府產生督促和監督作用，推進政府的碳排放治理進程。（見圖1）

政府主體在減排中發揮作用的方式多為命令與控制等強制手段，雖然能夠高效率的達到減排效果，但是給政府帶來一定的經濟以及行政負擔的同時也限制了企業在減排方面的創新，因此就需要市場來彌補政府管控的不足之處。第一，碳排放權作為一種商品在市場流通的原理如下。相關部門將排放定額分配給現有的污染制造單位，并允許他們自由買賣，減排困難的企業會與減排容易的企業相互交易，后者獲利，前者完成減排任務，同時也實現了碳排放總量的控制，降低了總成本，增強了靈活性；第二，碳排放權交易市場所帶來的利潤一方面會驅使企業實現低碳技術創新，另一方面也會驅使一批專業減排的公司建立；第三，在碳排放權配額的約束下，一方面，超額排放高排企業為了控制購買碳排放權所產生的成本盡力將碳排放量控制在配額內，有盈余配額的企業會用配額盈利來繼續擴大自己的配額盈余；另一方面，在配額的約束以及利潤的驅使下，會催生一批企業向減排企業、科技企業、低排放企業轉型，這將極大地改善目前碳排放總量大的問題。（見圖2）

綜上所述，推動實現政府主體與市場主體的協同治理，科學合理地界定政府主體與市場主體在碳排放治理過程中作用路徑是必要的?！半p碳”目標的實現，一方面需要中國不斷推動國內統一碳排放權交易市場的建立進程，逐步建立健全交易制度和交易規則；另一方面，政府主體介入管控，嚴格打擊違規的市場交易操作以及壟斷市場價格等行為也是必不可少的。政府主體的適當干預如完善交易平臺建設、強化交易監管等，可以促進碳排放權交易市場的高效運行；市場主體通過市場運行的方式也可減輕政府主體的一些運行成本和管控成本。這兩種主體決定了中國在實現“雙碳”目標過程中既要發揮市場主體在控制全國碳排放總量中所發揮的重要作用，二者的協同共治才能夠更好地發揮政府主體的制度、政策支持作用。（見圖3）

2政策建議

2.1構建與“雙碳”目標適配的財政政策

2.1.1源頭治理

將“雙碳”目標納入到財政政策體系中，持續提升財政政策推進實現“雙碳”目標過程中的應變能力以及政策韌度。財政部門要做好碳達峰、碳中和對財政收支結構、預算體制、收支平衡等方面的影響預測，并制定出應對“雙碳”目標的階段性政策。在中短期，財政政策應著重突出財政支出、稅收政策的引導和激勵作用。一方面，推進能源消費綠色轉型，另一方面，引導發展清潔能源以及提升森林資源固碳功能。在穩步降低碳排放量的前提下，促進碳達峰的提前實現；在長期，應重點突出協調功能即財政政策的“治理”優勢。通過構建兼容和協調多主體利益的財政機制，以及以綠色財政為基底的綠色循環低碳經濟發展體系，清潔低碳能源消費體系來穩步推進碳中和的實現。

2.1.2宏觀調控

充分發揮財政政策的引導、激勵、協調功能。首先，發揮引導作用。通過制定針對性的財稅政策，引導小規模的產業結構調整，推進產業結構的綠色轉型進度；其次，發揮激勵作用。將碳排放治理納入到財政政策體系中，以此促進財政政策體系的綠色轉型。綠色財政收支預算、稅收政策可以更加有效的激勵經濟主體從事綠色清潔、綠色消費、環保投資，以此來提升整個經濟社會的碳排放治理意識；最后，發揮協調功能。財政政策覆蓋“雙碳”目標推進過程中的各大關鍵環節，通過收入、支出、轉移支付、預算等手段協調并兼顧社會經濟目標以及“雙碳”目標，協調好碳排放治理過程中所面臨的經濟、民生、環境之間存在的利益沖突。

2.1.3財政政策

推進財政政策內外統籌與協同，取得更好的政策實施效果。首先，財政政策的內部工具協同。為減緩碳排放治理過程中各類主體對新的綠色財政政策的不適性、排斥性，可通過轉移性支出對因碳排放治理產生實際利益受損主體進行補償，減緩碳排放治理所帶來的經濟社會發展壓力。通過矯正環境相關稅收地區不均衡、標準不統一等問題，來緩解其所造成或衍生的社會公平問題。進一步通過支出政策與稅收政策“共鳴”來解決因碳排放治理所造成的經濟社會問題；其次，財政政策與碳排放治理政策協同。通過二者的協同，一方面可以解決由于傳統環境政策所導致的外部性、逐底競爭等問題，另一方面環境政策可以強化綠色財政政策的社會約束力，放大財政政策的綠色效應。

2.2提高碳排放權交易市場靈活性以及有效性

2.2.1自由交易推進碳排放總量控制

激發企業自主性。采用強制性行政手段或者激勵性市場手段等措施來激發企業的自主性，政府應當建立碳排放長效監督機制、設立碳排放治理相關法律法規。依法對碳排放權交易市場進行持續監管，對完成市場交易行為后的各大市場主體進行監督與核定，并制定一套完善的獎懲機制，以此來達到改善企業的經營狀況、優化碳市場資源配置效率、提高碳市場活力、提高流動性的目的。

2.2.2交易利潤刺激企業技術升級

充分發揮市場的信息傳遞功能，提高市場信息透明度。通過建立互聯網信息交易平臺為碳排放貿易市場主體提供信息資料保護，透明化的信息交換平臺有助于避免內幕交易、虛假信息公布，以及貿易主體違規經營等情況?；ヂ摼W交易平臺，可以有效保障在配額數量設定和分配后碳排放權市場的交易活動得以高效開展，以推動交易市場信息的有效運轉，并增強交易市場的時效性。

2.2.3配額約束促進企業轉型

增加碳排放權交易主體的多樣性。目前碳排放權交易的低流動性，造成了市場成交不活躍、市場環境低迷、碳價格低廉、配額數量持續緊縮等問題。只有市場交易主體具有足夠的流動性，才能使社會主義市場機制更充分的發揮作用。所以，要逐步推進交易主體的多樣性，以促進包括其它高污染產業、重污染企業、專業碳資產企業、政府機構、個人資本等的投資主體，及時有序地進入碳交易市場。而那些總量足夠大，但同時面臨著不同風險偏好、不同預期，不同交易信息的市場主體，特別是在個人資本機構進入之后，也將會發揮著重要的鯰魚作用。

2.3制定以“雙碳”目標為導向的階段性碳排放協同治理策略

第一階段，2030年實現碳達峰期間將會是整個“雙碳”目標的攻堅期，在此階段應該由政府管控為主，碳排放權交易市場為輔。實現碳達峰就意味著放慢甚至停滯一些高排產業的發展，甚至會改變以往的經濟發展方式以及行業結構。這一切改變要有強有力的政府穩步推行，雖然以政府管控為主的治理模式能在穩定國內經濟大環境的前提下穩步推進碳達峰的實現，但往往會使經濟活動主體活力喪失，成本擴大，還會導致政府失靈。所以要推進碳排放權交易市場的建設進程，使市場這只“看不見的手”發揮作用，一定程度上調動起因政府管控而低迷的社會經濟主體的活力；第二階段，實現碳達峰到完成碳中和的推進期。這一階段應由市場為主導，政府管控為輔助。這種模式能夠在推進期發揮出最大作用，實現碳中和意味著碳排放總量的減少以及碳吸收量的提升。在第一階段實現碳達峰之后，產業結構以及經濟發展方式已經轉為綠色的可持續的發展方式，所以在實現碳中和的三十年間，應該充分發揮出碳排放權交易市場的總量控制、靈活多變、低成本的優勢，根據實際情況，合理調節碳排總量。雖然市場有很大的優勢，但是隨著交易主體的增多，會逐漸出現“市場失靈”現象，這時就需要政府基于市場的現實情況對產權進行重新的界定、對交易市場的運行機制進行優化提升。以此逐漸推進實現碳中和；第三階段，雙碳目標完成后的鞏固期，這一階段我們已實現碳中和，社會經濟發展方式綠色、可持續，社會資源配置方式公平、合理、利用率高。整個社會的運轉高度平衡，對政府管控以及市場規則的依賴性相對以往更加強烈，所以就需要政府與市場協同治理。這樣即保持和發展了市場的優勢，充分激發了社會經濟主體活力創造經濟效益的同時也控制了碳排放；又注重政府來引導產業結構的調整以及社會資源配置的均衡來維持碳中和。（見圖4）

3結語

“雙碳”目標的實現以及綠色發展理念的貫徹實施，取決于由市場因素驅動技術創新、企業轉型等構成的市場主體和基于實現“雙碳”目標需求推動的治理政策調整的政府主體的協同治理。科學合理地界定政府主體與市場主體在碳排放治理過程中作用路徑是協同治理的必要前提?！半p碳”目標的實現，涉及多個環節、多個領域、多個利益主體，其實現過程將會呈現多元性、系統性、地域性等特征。因此平衡多元主體的利益需求及不同環節、領域間的協調就十分必要。通過協同治理，一方面可以出臺綜合多領域、多主體且適配多個環節和“雙碳”目標的各項政策，提升碳排放治理效率；另一方面，可以將整個經濟社會的發展推上綠色軌道，推進綠色轉型，實現綠色發展。