大氣污染行政處罰案件生態環境損害鑒定評估研究

摘要：行政處罰案件是生意環境損害賠償案件的重要線索來源之一，涉及大氣污染的行政處罰案件占比非常高，追究當事人的生態環境損害賠償責任的關鍵是進行生態環境損害鑒定評估。文章通過分析大氣污染行政處罰案件特點，總結此類案件開展生態環境損害鑒定評估存在的問題及不足，提出開發生態環境損害鑒定評估的建議措施，同時通過兩個大氣行政處罰案例進行鑒定宴踐，取得較好的應用成效，對開展大氣生態環境損害案件鑒定評估具有重要指導作用。

關鍵詞：大氣污染；行政處罰；生態環境損害；鑒定評估

中圖分類號：X826 文獻標志碼：B

前言

建立健全生態環境損害賠償制度是生態文明體制改革的重要組成部分，2017年，中辦、國辦印發《生態環境損害賠償制度改革方案》，全國正式啟動生態環境損害賠償制度，2022年4月，14個部委印發了《生態環境損害賠償管理規定》，其中第15條規定的定期組織篩查發現生態環境損害賠償案件線索包括了資源與環境行政處罰案件。環境行政處罰是打擊環境違法事件的重要處罰措施，十三五期間，年均環境行政處罰案件超過15萬起，而其中涉及違反大氣污染防治管理制定的行政處罰案件占比超過25.98%，可見，涉及大氣環境污染的賠償案件數量巨大。

近些年，大氣環境損害鑒定評估的標準技術規范陸續完善，如《生態環境損害鑒定評估技術指南總綱和關鍵環節第1部分總綱》（GB/T 39791.1-2020）、《生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》（GB/T 39793.1-2020）等，國內也開展了涉及大氣污染的環境損害鑒定評估的研究，但少見對環境行政處罰案件的環境損害鑒定評估進行研究，研究主要涉及大氣環境污染案件行政處罰與生態環境損害賠償的異同，并就行政處罰案件開展環境損害鑒定評估的問題開展研究，為行政處罰案件開展生態環境損害賠償鑒定提供幫助。

1大氣污染行政處罰案件類型及特點

1.1大氣污染行政處罰案件類型

為了應對與改善大氣污染問題，中國出臺了諸多法律、法規和相關政策，如《環境行政處罰辦法》、《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國環境影響評價法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》等，尤其是《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡稱《大氣污染防治法》）最具針對性，且在行政處罰的規定上對政府賦予了較大幅度的行政裁量權。統計了浙江某區2021年公示的80件行政處罰案件，其中涉及大氣行政處罰案件35起，34起依據《大氣污染防治法》，另外1起依據《浙江省大氣污染防治條例》，主要環境違法行為占比統計見表1。

依據大氣的環境違法行為，《大氣污染防治法》的行政處罰類型主要包括以下幾類：

第一，罰款。法律責任部分30條中有25條設定了罰款的形式，罰款在大氣污染防治行政處罰乃至環境行政處罰中廣泛應用。

第二，沒收。其中第一百零一、一百零三、一百零四、一百零七、一百零九、一百一十、一百一十二、一百一十八等8個條文規定了“沒收”這一處罰形式。“沒收”最主要的目的在于削弱相對人繼續進行違法活動的能力、成本，但并未使其遭受經濟懲罰，因而通常與罰款并用。

第三，責令停產停業。共有10個條文規定了責令停產停業的行政處罰，處罰類的“責令停產停業”與財產罰不同的是它不直接限制或剝奪違法者的財產權，而是通過限制其行為能力或資格，間接影響財產權。

第四，暫扣或吊銷許可證以及暫扣或吊銷執照。第一百一十二條第一款中規定的負責資質認定的部門在涉事檢驗機構實施了該條規定的違法行為且達到情節嚴重的程度時有權取消其檢驗資格，該條屬于對相對人檢驗資格的限制。該處罰屬于資格罰，指行政機關對于違法行為人己合法獲得的從事某種活動的權力或資格證書暫時扣押或者取消的處罰，該處罰形式的本質是對相對人行為能力與權力資格的限制。

1.2大氣污染行政處罰案件特點

第一，主要根據行為進行處罰。《大氣污染防治法》法律責任部分的30條，主要根據行為違法進行處罰，從表1的統計結果也可看出，其中“未采取措施控制、減少粉塵排放”、“超標排放大氣污染物”、“產生含揮發性有機物廢氣的產生活動、未按規定使用污染防治設施”是主要的環境違法行為。案卷材料主要固定現場違法的事實，而對行為導致的結果證明材料較少，而生態環境損害賠償，以結果為導向，需根據結果確定賠償責任。

第二、未開展現場檢測。大氣環境監測本身存在網絡構建不完善等不足，在實踐過程中，涉及大氣行政處罰案件，很少有提供現場的監測數據，無檢測數據，生態環境損害鑒定則無法明確表達生態環境損害的范圍與程度，建立損害的因果關系，很多時候只能通過模擬分析確定。

第三、案卷確定的時間短。根據鑒定評估過程中委托方提供的資料，大多數案卷材料均顯示大氣污染物排放時間只是查處的當天，尤其是“產生含揮發性有機物廢氣的產生活動、未按規定使用污染防治設施”、“產生含揮發性有機廢氣的生產活動未在密閉空間進行”等案件，則開展生態環境賠償時鑒定時，賠償額度很少，但實際違法行為是否只有當天，從常理來說，可能性很少。

第四，行政處罰額度遠大于后期的生態環境損害鑒定賠償額。行政處罰的罰款少則幾萬，多的達到幾十萬，但后期開展生態環境損害鑒定評估時，評估的賠償責任只有幾千元，少的甚至幾十元，遠低于罰金。

2大氣污染行政處罰案件開展生態環境損害鑒定評估存在問題

2.1行政處罰主體與生態環境損害賠償權利人不統一而導致生態環境損害鑒定評估啟動困難

根據《生態環境損害賠償制度改革方案》和《生態環境損害賠償管理規定》等相關規定，省、市政府作為生態環境損害賠償的權利人，在具體實施過程中，省、市政府可授權各區、縣政府及市級的政府職能部門，而行政處罰則主要是區、縣的職能行政部門。從生態環境部門的行政處罰案件來看，行政處罰案件的辦理主要為區、縣生態環境分局執法部門，而生態環境損害賠償辦理則主要為區、縣生態分局的生態科、綜合科等。具體辦案人員不同，導致辦理生態環境損害賠償人員不了解現場情況，難以判斷是否需啟動生態損害賠償及進行生態環境損害鑒定評估。

2.2生態環境損害賠償鑒定啟動晚于案發時間較多使得大氣污染范圍、程度調查困難

依據《生態環境損害賠償管理規定》，資源與環境行政處罰案件是篩查發現生態環境損害賠償案件線索的來源之一，辦理生態環境損害賠償案件人員未能同步掌握行政處罰案件的辦理情況，各地要求定期篩查的時間不同，較快的可能是每個季度篩查，則生態環境損害賠償的啟動延后時間更長，啟動生態環境損害賠償時，行政處罰案件已辦結。涉及大氣污染的案件，污染物在大氣環境中擴散較快，啟動生態環境損害鑒定評估時，現場環境大多已恢復，現場調查困難，鑒定評估人員無法確定損害范圍、損害程度，甚至不能確定排放污染物性質及數量。

2.3行政處罰案件資料不能支持鑒定評估

辦理生態環境損害賠償的大氣污染案件，主要依據資料為行政處罰案卷材料，雖然案卷材料一般都會提供案件辦理過程中的現場勘查、筆錄口供等資料，但環境行政處罰主要著重于損害生態環境的違法行為進行法律上處罰，而生態環境損害賠償則主要是對生態環境的損害后果，損害后果主要通過損害的程度與范圍體現，行政處罰案卷往往未能體現，而此時行政處罰案件已辦結，不可能重新啟動調查，從而導致鑒定評估的資料不完善，需另外補充鑒定材料，增加鑒定評估時長，甚至不能開展鑒定評估。

3大氣污染行政處罰案件生態環境損害鑒定建議及實踐

3.1鑒定評估措施及建議

第一，同步啟動生態環境損害調查及評估。隨著《中華人民共和國民法典》及《生態環境損害賠償管理規定》等法律、法規實施，各地開展生態環境損害賠償案件越來越多，各生態環境部門明確了專門辦理生態環境損害賠償工作人員，具備查處大氣違法案件的同時，啟動生態環境損害賠償調查，開展現場調查采樣檢測及資料收集，方便鑒定評估人員科學、真實的掌握現場情況，確定生態環境損害范圍及程度，量化損害費用。

第二，充分利用可獲取的信息資料。《中華人民共和國民法典》規定生態環境損害賠償主要是修復責任，但從各地的實施情況來看，主要以賠償費用為主，則要求開展生態環境損害鑒定評估時，需要量化費用，大氣環境損害量化費用采用虛擬治理成本法較多。虛擬治理成本法涉及的參數包括污染物數量、單位治理成本、危害系數、受體敏感系數、環境功能系數、超標系數，受體敏感系數、環境功能系數較容易獲得，而污染物數量、單位治理成本、超標系數較難獲得。

對于污染物數量，《生態環境損害鑒定評估技術指南基礎方法第1部分：大氣污染虛擬治理成本法》推薦采用實測法、物料平衡法、里程能耗法核定，而對涉及大氣的行政處罰案件，實測法已不能實現，里程能耗法主要用于行駛車輛，則主要只能依靠物料平衡法，物料平衡法盡可能依據生態環境部門容易獲得的企業的環境影響評價資料、環境驗收資料，同時根據獲取的污染物數量可換算超標濃度，從而獲得超標系數。

單位治理成本推薦采用實際調查法和成本函數法，鑒定過程利用同類企業的大氣治理工程方案，同時調取同類企業實際的運行統計材料。

第三，鑒定評估設定基準的最低排放大氣污染物期限。對于案卷材料里排放大氣污染物不明確或者只是執法時排放的案件，建議設置最低的污染排放期限，比如排放期限按7天設置，根據此期限設置，鑒定評估得出的賠償費用不至于太低，且賠償義務人能接受。《中華人民共和國民法典》第一千二百三十二條也明確確定“侵權人違反法律規定故意污染環境、破壞生態造成嚴重后果的，被侵權人有權請求相應的懲罰性賠償”，設置期限與懲罰性賠償也能對應。

第四，堅持生態環境損害賠償磋商程序與環境行政處罰程序相協調。生態環境損害賠償多以磋商達成賠償，當一個生態環境損害案件受到行政處罰時，此時賠償權利人可告知賠償義務人啟動生態環境損害賠償調查，單獨或者聯合賠償義務人委托專家或機構開展生態環境損害鑒定評估。進行磋商的賠償權利人與進行行政處罰的行政機關很可能相同，行政處罰未完成，行政機關保有天然的威懾力，調取涉及企業的資料和現場調查企業配合更好，便于開展鑒定評估。對于大氣污染的行政處罰案件，賠償磋商時，事發時受到損害的大氣環境已恢復，賠償責任最終以費用體現，且最終的賠償費用可能遠低于行政處罰的罰金，更容易達到賠償協議。

3.2大氣污染行政處罰案件生態環境損害鑒定實踐

案件一，杭州某幕墻材料有限公司未按規定使用污染治理設施案。

杭州某幕墻材料有限公司主要從事氟碳鋁單板生產，噴涂生產線產生的廢氣需通過靜電除油、水噴淋、活性炭吸附后高空排放，2022年生態環境部門的某次現場檢查時發現，噴涂生產線正在使用，水噴淋及活性炭廢氣處理設施正常使用，靜電除油廢氣處理設施未運行。

企業所在地生態環境部門提起生態環境損害賠償，并委托開展生態環境損害鑒定評估，并提供了行政處罰案卷材料。根據案卷材料，企業未按規定使用污染治理設施事實明確，但開展生態環境損害鑒定評估存在以下問題：一、排放的污染物量不明確；二、是否對生態環境造成損害及損害程度不明確；三、案卷筆錄只說執法時設施未正常運行時間。

根據存在的問題，要求委托方補充：一、企業完整的環境影響評價資料；二、企業大氣污染設施治理的方案；三、企業污染設施驗收資料等。通過補充的資料可明確，靜電除油處理設施未運行，必將導致大氣污染物超標排放，造成生態環境損害，且企業大氣污染設施治理的方案明確了設施的運行費用及設備投資，同時設定了7天未運行設施天數的污染物排放量，以此作為依據，最終采用虛擬治理成本法，計算了生態環境損害費用2 994元。

案件二，浙江某纖維有限公司未按規定使用污染治理設施案。

浙江某纖維有限公司主要從事纖維絲生產，2022年3月，企業所在地生態環境部門執法檢查時，企業紡絲上油車間、卷絲車間正在生產，但配套等離子廢氣處理設施未開啟，指示燈處于熄滅狀態，配電柜開關處于向下關閉狀態。

2022年10月，企業所在地生態環境部門提起生態環境損害賠償，并委托開展生態環境損害鑒定評估，并提供了行政處罰案卷材料。根據案卷材料，大氣污染設施未運行的事實明確，但同樣存在，一、排放的污染物量不明確；二、案卷筆錄只說執法時設施未正常運行時間；三、無執法時的排放口及大氣環境的檢測數據。

在鑒定評估過程中，根據補充的環評資料，可明確企業排放揮發性大氣污染物14噸，廢氣處理工藝為水噴淋+等離子處理技術，同時鑒定評估也按7天時間計算未正常運行污染治理設施，則最終生態環境損害費用10 853元。

4結論

文章通過分析大氣污染行政處罰案件特點，總結了大氣污染行政處罰案件開展生態環境損害鑒定評估存在的問題及不足，并在此基礎上提出了相應的建議措施；對于行政處罰案件未能明確違法時限案件，引入按最低7天的排放時間的建議，使大氣行政處罰案件開展生態環境賠償的鑒定評估更具可行性，且通過了具體的案例實踐，對大氣的行政處罰案件開展生態環境損害鑒定具有重要指導作用。