生態文明建設地方立法比較研究

摘要：基于17件生態文明建設地方立法，比較分析了立法名稱、適用范圍、立法框架和內容，分析發現：多數地方的生態文明建設立法細化本緞人民政府生態文明建設職責，推進生態文明制度法治化，明確國家機關及其工作人員在生態文明建設中的法律責任。與省級立法相比，市級立法對法律責任的規定更加具體。針對不足之處，提出完善的初步設想，建議在生態文明建設立法制修訂時，遵循生態文明體系設置立法框架，增加以保障生態安全為目的的相關條款，將切實可行的本地探索與宴踐經驗上升為法規條款。

關鍵詞：生態文明建設；地方立法；法治化

中圖分類號：X171.4 文獻標志碼：A

前言

《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出，“實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據、立法主動適應改革和經濟社會發展需要。”把生態文明建設納人法治化、制度化軌道，以法治理念、法治方式推動生態文明建設，發展和完善生態文明建設法律體系是重要而關鍵的。2018年“生態文明”寫入憲法，從根本大法角度把生態文明納入中國特色社會主義總體布局和第二個百年奮斗目標體系，為中國特色社會主義生態文明建設提供了根本的法律保障。

2015年修訂立法法，將立法主體范圍擴張至“設區的市”。生態文明建設立法成為地方行使立法權的重要領域之一。文章基于學者們對生態文明建設立法的研究內容，比較分析已出臺且有效施行的生態文明建設地方立法文本，總結這些地方立法的特點與經驗，針對不足之處提出完善建議。

1生態文明建設立法研究焦點問題

生態文明建設立法研究受到了學界的廣泛關注，開展相關研究。學者對生態文明建設立法的研究內容主要集中在以下三個方面。

1.1生態文明建設法律體系存在的問題

生態文明建設法律體系碎片化。目前已出臺的一系列生態文明建設的頂層設計和具體措施，在憲法、民法、刑法、行政法、經濟法、環境法等不同的法律中都有相關規定，而與之配套的行政管理體制和協作機制仍需進一步完善。

單行法對生態文明建設的考量不足。生態文明建設涉及到綠色低碳循環發展，比如產業結構、能源結構、交通運輸結構等調整優化，資源環境要素市場化配置等，已出臺的環境保護法以及相應的單行法對這些內容考慮得不夠，被動規范和約束了破壞生態環境的行為，且不能及時對現實需求做出有效調整與修改。

現行生態文明法律體系給執法帶來問題。在實踐中，由于現行的生態文明法律體系存在著法律法規的協調性和銜接性不足、部門職責交叉或職責不清、某些領域存在立法空白等問題，給基層執法人員的執法活動帶來諸多不便。

1.2生態文明建設需要加快法治化進程

生態文明建設需要用法治進行規范和保障，通過法律法規系統地明確生態文明建設的地位與作用、建設方向與目標、基本理念與原則、建設主體與職責、推進體制與機制等內容。

生態文明建設立法可以解決目前碎片化立法問題。從立意和具體規定上統一生態文明制度設計，將分散在各單行法和眾多法規規章中有關生態文明建設的規范集中在一部法律里，可以消除相關法律間不一致、不協調問題。

地方生態文明建設需要通過立法建立長效機制。在國家法律和政策指引下，生態文明建設的相關具體制度需要地方結合本地生態環境質量狀況、社會經濟發展情況，通過立法的形式明確下來，建立起符合各地實際情況的生態文明建設長效機制。

1.3生態文明建設地方立法主要內容

立法理念要強調把生態文明建設放在社會發展的首位。生態文明建設地方立法要貫徹人與自然和諧共生的原則，樹立綠水青山就是金山銀山的理念，是涵蓋生態社會建設、生態經濟建設、生態文化建設、生態思想建設等多維度的綜合性立法。

具體內容聚焦本地區生態文明建設問題，宜細不宜粗。生態文明建設地方立法應當在充分領會生態文明建設頂層設計的基礎上，激活本地區現有制度資源，彰顯地方特色，規定本地化、具體化，增強可操作性。

此外，立法要對適用范圍直接明確表述，避免在實際應用中因適用范圍的不明而引發歧義。程序性規定是實體性規定得以落實的最佳保障，要細致規定程序性法律規定，不能被忽視。

2生態文明建設地方立法基本情況

截至2021年12月，基于信息公開情況，法規名稱中出現“生態文明”字樣且有效施行的地方立法共17件，其中省級層面立法6件，市級層面立法11件，如表1所示。比較來看，各地生態文明建設的立法名稱和立法內容框架體系并不完全一致。

2.1立法名稱比較

立法主體上，除龍巖是長汀水土流失區，其他16件地方立法為各省或市的完整行政單元。

適用范圍上，西藏、珠海、十堰、東莞、龍巖以單獨條款直接明確條例適用范圍，貴陽、廈門通過界定生態文明、生態文明建設概念來明確條例適用范圍，其他10個省市同時規定了條例適用范圍和生態文明、生態文明建設的概念。

調整對象上，有三種方式：一是生態文明建設條例，例如廈門、十堰；二是生態文明建設促進（與保障）條例（辦法），有11個省市采用該命名方式；三是以創建目標命名，例如云南、西藏、貴陽、湖州。法規層級上，除撫州是“辦法”外，其他16件地方立法均為“條例”。

2.2立法內容框架體系比較

地方立法內容框架有兩種方式：一種是按照一般立法框架設計，主要包括總則、規劃和建設、保護與治理、保障措施（機制）、監督考核、法律責任，例如貴州、青海、貴陽、湖州、東莞、南陽；另一種是，除了總則、規劃、保障措施和法律責任這些共同內容外，其他11個省市按照生態文明體系設置專章規定了生態文化、生態經濟（綠色發展）、目標責任、生態文明制度、生態安全等方面中的幾項或全部內容。

3地方生態文明建設立法特點與經驗

比較分析有效施行的17件生態文明建設地方立法文本，相似特點體現在以下五個方面。

3.1界定重要術語概念

貴州、青海、杭州、白山、撫州、南陽這六省市對生態文明和生態文明建設的概念進行了界定，貴陽、廈門只界定了生態文明的概念，福建、江西只界定了生態文明建設的概念，云南、湖州、本溪界定了創建目標的概念，其他地方立法未對相關概念進行界定。

由于貴陽（2013年）、廈門（2015年）立法較早，與后續立法的地方相比，對生態文明概念的界定存在一定差異。福建、江西雖然只界定了生態文明建設的概念，但從概念內容來看，已經融入了生態文明的概念。

此外，貴州和北京對生態保護紅線的概念予以界定。其他地方雖然在具體條款中對生態保護紅線進行了規定，但未界定其概念。

3.2細化本級人民政府生態文明建設職責

貴陽、廈門、杭州、十堰明確規定了本級人民政府領導、組織、協調本地區生態文明建設工作的具體職責，綜合起來有11項職責。其中，4件立法中都予以明確規定的政府職責有3項：制定生態文明建設指標體系、落實資源總量管理和全面節約制度、制定生態文明建設目標責任體系。

3.3將生態文明制度體系法治化

各地基本遵循《生態文明體制改革總體方案》確定的生態文明制度體系“四梁八柱”內容，將相關制度在法律條款中予以原則性表述。在此基礎上，地方立法對部分生態文明制度予以具體化表述。

建立空間規劃體系方面，白山規定“利用電子技術等手段將生態文明建設規劃和國土空間規劃在固定場所公開展示”；撫州規定“建立健全國土空間規劃動態監測評估預警和實施監管機制”。

完善資源總量管理和全面節約制度方面，貴州規定“制定水資源開發利用總量、用水效率控制和水功能區限制納污基準。……，建立水資源水環境承載能力監測預警機制和實時監測制度”；青海規定“開展森林生態系統服務功能價值評估”；除了西藏、白山、龍巖外，其他地方立法對綠色建筑作了具體規定。

健全資源有償使用和生態補償制度方面，湖州對生態補償的范圍、補償對象、補償標準予以規定。

3.4市級立法對法律責任的規定比省級立法具體

除珠海沒有設置“法律責任”專章外，其他市級立法都對違反某條款的具體違法行為的法律責任進行的規定，且法律責任條款數量明顯多于省級立法。

對處罰事項的規定上，市級立法在“法律責任”專章中細化了處罰方式的處罰事項內容與數量并不相同。規定的處罰事項主要集中在規定的區域范圍內從事可能造成生態破壞的行為、不符合節能減排要求、未遵守生態文明建設行為規范等。

對處罰金額的規定上，省級立法規定的最高處罰金額要高于市級立法，以對生態保護紅線（生態控制線）范圍內的違法行為的處罰規定為例，貴州、青海、福建等省級立法規定對個人最高處罰為10萬元、對單位最高處罰可達100萬元，廈門、湖州等市級立法規定的最高處罰為50萬元。

3.5明確國家機關及其工作人員在生態文明建設中的法律責任

在對國家機關及其工作人員違法行為的規定上，無論是具體違法行為的內容，還是違法行為數量，各地均存在差異。大多數省市將“未依法及時向社會發布有關生態文明建設信息或者弄虛作假”無正當理由不接受監督“未依法實施監督管理”未依法及時受理檢舉、投訴和控告或者不及時對檢舉、投訴和控告事項進行調查、處理“未完成生態文明建設目標責任”等納人違法行為范疇中。

4地方生態文明建設立法存在的不足

地方生態文明建設立法，發揮了地方立法引領生態文明建設的作用，其立法經驗可供其他地方在對生態文明建設立法時參考。但是，通過比較分析發現，地方立法在實踐中還有不足之處，需要在后續立法制修訂中完善。

（1）部分地方生態文明建設立法的內容未能實現對生態文明體系全覆蓋。17件地方立法中，部分立法框架并沒有直接體現出生態文明體系的內容，有單純從生態環境保護角度立法的痕跡；僅有江西、云南、西藏在條例中提及構建生態文明體系，江西是完全遵循生態文明體系設置立法框架。

（2）多數地方生態文明建設立法對生態安全考慮得不夠。17件地方立法中，僅有江西和西藏設置“生態安全”專章，分別用了16個和12個法規條款以生態系統良性循環和環境風險有效防控為重點對生態安全事項進行規定。

（3）生態文明制度立法操作層面的精細化有待提高。總體來看，各地立法中對于生態文明制度體系的具體內容規定得比較原則，對部分制度的規定不如《生態文明體制改革總體方案》具體，地方特色不夠突出，存在重復、同質化立法的現象，導致立法忽略根據地方實際設置解決問題的具體規則，缺少可操作性與時效性。

5對策建議

地方生態文明建設立法通過對地方生態文明建設多個領域法律關系加以調整，發揮地方性高位階法規促進生態文明建設的全面性效能。基于對17件地方生態文明建設立法的比較分析，針對不足之處，提出如下建議：

（1）在生態文明建設立法制修訂時，可以遵循生態文明體系設置立法框架，將生態文明建設與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程融合，將生態文明建設具體制度通過地方立法明確下來。

（2）在生態文明建設立法目的中明確“保障生態安全”，并設置和完善相關法規條款，強化生態風險的預警和防控，把生態環境風險納入常態化管理。

（3）針對此地區的生態文明建設問題，在充分領會中央和國家出臺生態文明建設制度用意的基礎上，使生態文明制度“本土化”，規定盡量具體、細化，提高法規的可執行性。

（4）充分吸收此地生態文明建設實踐中的成熟經驗，將好做法轉化為法規形式予以推廣施行，力求對生態文明建設的目標和措施加以引領和固化，對重點突出相關工作注重整體推進和相互協調。

6結束語

生態文明建設是全面依法治國的重要領域，法治是生態文明建設的必由之路。生態文明建設地方立法要堅持以問題為導向，以此地區生態文明建設工作中需要用法規規范和解決的突出問題為著力點，將實踐中成熟的經驗做法及時上升為法規，持續推進此地區生態文明建設，譜寫新時代生態文明建設新篇章。