數字政府評價共識與優化路徑研究

摘 要：我國已有的數字政府評價體系在評價指標設置方面存在交叉，這表明國內專家在評價數字政府建設方面存在一定共識。采用文本分析法對我國現有數字政府評價體系進行對比分析，通過一級指標對比分析發現，專家學者認為至少應從保障支撐能力、技術能力、治理能力和公眾滿意建設能力4個方面評價數字政府綜合能力；通過二級指標對比分析發現，專家學者認為保障措施、服務成熟度、數據規范、數據開放共享、數據安全、公眾參與是評價數字政府建設的6個重點要素。對現有數字政府評價體系進行深入研究有利于明晰這種共識的具體表現，從而為進一步優化我國數字政府建設路徑提出合理建議，這對我國數字政府評價體系的完善和發展具有重要促進作用。

關鍵詞：數字政府；評價體系；文本分析；共性分析；建設路徑

中圖分類號：C933 文獻標識碼：A Doi：10.3969/j.issn.1672-2272.202210073

Research on The Evaluation Consensus and Optimization Path of Digital Government

Zheng Wen，Zhang Yi

（College of" Public Administration，Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430070，China）

Abstract：China's existing digital government evaluation system has overlap in the setting of evaluation indicators， which indicates that there is a certain consensus among domestic experts in evaluating digital government construction. Using text analysis method to compare and analyze China's existing digital government evaluation system： through the comparative analysis of first-level indicators， it is found that experts and scholars believe that the comprehensive ability of digital government should be evaluated from at least four aspects： guarantee support capacity， technical ability， governance ability and public satisfaction construction ability. Through the comparative analysis of secondary indicators， it is found that experts and scholars believe that safeguard measures， service maturity， data standardization， data openness and sharing， data security， and public participation are the six key elements for evaluating the construction of digital government. In-depth research on the existing digital government evaluation system is conducive to clarifying the specific performance of this consensus， so as to put forward reasonable suggestions for further optimizing the construction path of digital government in China， which plays an important role in promoting the improvement and development of China's digital government evaluation system.

Key Words：Digital Government；Evaluation System；Test Analysis；Consensus Analysis；Construction Path Optimization

0 引言

隨著數字技術迅速發展，數字政府逐漸成為當前我國政府治理的重要改革方向。2016年我國政府工作報告首次提出“互聯網+政務服務”[1]，同年國務院印發《關于加快推進“互聯網+政務服務”工作的指導意見》，要求各省積極探索互聯網+政務服務新模式；2018年，國務院印發《關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》，要求各地區部門深入推進互聯網+政務服務，加快推進建設全國一體化的在線政務服務平臺；2022年6月，國務院印發《關于加強數字政府建設的指導意見》[2]，對各地區部門圍繞網絡強國戰略和加強數字政府建設作出正式部署，再次掀起全國數字政府建設熱潮。

面對數字政府的建設熱潮和戰略前景，學術界積極加強相關理論研究，主要聚焦在數字政府概念內涵的理論討論、數字政府的影響因素研究、數字政府建設狀況的評價研究等議題上[3]。近年來，我國學者愈發強調開展系統性、前瞻性的評價研究對于加快數字政府建設進程的必要性[4]。

在我國數字政府評價體系研究方面，國內7個專業機構提出14份數字政府評價報告，構建了14份數字政府評價指標體系，其中包含綜合性和專題性評價體系。此外，少數學者還從數字政府的公共價值創造[5]和網絡安全能力[6]等方面提出數字政府專題性評價體系。總體來看，已有數字政府評價體系有綜合性和專題性之分，且評價指標的設置方面存在交叉，這表明國內專家學者對數字政府建設的評價要點具有一定共識，這種共識可為我國數字政府建設提供明確方向。但具體共識表現何為？此共識如何指導我國推進數字政府建設？為探究上述問題，本文采用文本分析法，對我國已有數字政府評價體系的一級指標和二級指標進行對比，明確國內專家學者評價數字政府建設的共性重點，同時為優化我國數字政府建設路徑提供參考。

1 研究設計與研究內容

1.1 數據來源與研究方法

本文采用文本分析法，以我國數字政府評價體系為研究對象，在百度搜索上以“數字政府”“評價體系”“評估體系”為關鍵詞進行搜索，獲取到37份報告和文獻，同時在中國期刊全文數據庫以“數字政府”和“評價”或“評估”為主題詞進行搜索，獲取了74篇相關文獻。

本文對文本的篩選原則包括以下幾點：①為避免文本實質性內容的重復，本文將兩種渠道所獲文本對比后剔除主要內容一致的文本，保留實質內容不同的文本；②文本內容應該實質上與數字政府評價有關，其余文本不予搜集和保留；③對于無法獲取完整評價指標體系的文本不予保留。本文文本搜集截止日期為2022年6月31日，兩種搜索渠道所得文本通過篩選后最終梳理出16份數字政府評價體系，其中包含4份綜合評價體系和12份專題性評價體系[5-20]。

數字政府具有系統性、整體性、協同性的內涵特征[21]。綜合性與專題性評價體系相比較，前者涉及的評價維度更為廣泛，也更契合數字政府的內在特性，因此本文以4份綜合性評價體系為主進行對比分析，提取評價數字政府建設的共同關注點。4份綜合性數字政府評價體系共包含25個一級指標、84個二級指標。

1.2 數字政府評價體系對比分析

本節具體包含兩部分對比分析，第一部分對我國當前數字政府綜合性評價體系的一級指標進行對比，從對內、對外、交互和全球視角出發提取出國內專家學者在評價數字政府建設的綜合能力時共同關注的4種能力；第二部分對綜合性評價體系的二級指標進行對比，立足數字政府建設用途提取出國內專家學者評價數字政府建設成效時共同關注的6點要素。

1.2.1 綜合性評價體系的一級指標對比分析

4份綜合性評價體系以數字政府建設的綜合能力為內在評價對象，分解出數字政府建設的不同能力作為一級指標評價的具體對象。圖1為4份評價體系的一級指標，圖2是從圖1的一級指標總結出的4份評價體系所評價的各種能力，其中保障支撐能力、治理能力、技術能力和公眾滿意能力為3份及以上評價體系共同評價的能力?？梢钥闯?，4份評價體系所評價的具體能力存在交叉，表明不同專家對數字政府建設的綜合能力下至少應包含何種子能力具有一定共識。

數字技術驅動下政府的綜合能力包含4個視角，即對內、對外、交互和全球視角[22]。從對內視角來看，包含政府協同辦公和決策能力，屬于數字政府建設治理能力；從對外視角來看，包含公共服務能力和履職能力，也屬于數字政府建設治理能力；從交互視角來看，包含政府回應及解決公眾問題的能力，本質上屬于“公眾滿意建設能力”；從全球視角來看，全球“網絡空間命運共同體”的議題將數據安全擺到至關重要的地位，這要求數字政府建設在數據層面的技術能力。此外，保障支撐能力（涉及基礎設施、制度、組織、人才、運維等多方面建設）作為基礎支點始終為上述所有能力的建設與發展保駕護航。

總體來說，立足數字政府綜合治理能力的4個視角，并結合4份綜合性評價體系，可以發現國內專家學者認為評價數字政府建設的綜合能力至少應包含保障支撐能力、技術能力、治理能力以及公眾滿意建設能力四大方面。

1.2.2 綜合性評價體系的二級指標對比分析

（1）收斂三級指標。4份綜合性評價體系中只有清華大學數據治理中心所發布的數字政府發展指數細化至三級指標（共65個），其余3份只細化至二級指標。經過對比發現，除清華大學的評價體系外，其余3份評價體系二級指標的顆粒度相近，而清華大學所構建二級指標和三級指標的顆粒度分別大于、小于其余3份報告的二級指標，因此無法直接對4份評價體系的二級指標進行對比，而需對清華大學所構建的三級指標進行適當收斂至二級指標后再行比較。

數字政府建設和政府治理模式創新本質上趨近于雙螺旋前進的過程，二者所涉及要素具有一定映射關系。由此，可站在數字政府治理形態的角度提取數字政府建設要素，進而明確評價數字政府建設所需客觀指標，以此作為三級指標收斂依據。數字政府作為最新政府治理模式，其治理形態包含治理技術、治理對象、治理主體和治理范圍[21]。

從治理技術角度看，數字政府建設應關注政府門戶網站、移動政務平臺、數據規范、數據開放、數據平臺建設和數據安全等方面。治理技術的表征為傳統型信息技術設施平臺、非結構化數據信息交互的互聯網手段和對非結構化數據進行結構化處理的技術[21]，分別應用為政府門戶網站、移動政務平臺及與數據處理相關的技術表現（包括數據規范、數據開放、數據平臺建設和數據安全）。

從治理主體和治理對象看，數字政府建設應關注相關政府機構設立、戰略規劃、政策支持、服務便利性、服務有效性、服務規范性、社會組織支持、市場監管、公眾參與、公眾滿意度等方面。政府機構、社會組織、市場主體乃至公眾既是治理主體又是治理對象，其角色功能是數字政府建設實現協同增效的關鍵。具體而言，①政府機構作為統籌角色，設立不同機構載體承擔具體戰略規劃制定、提供政策支持并落實對公共服務的優化，因此數字政府建設應關注相關政府機構的設立、戰略規劃、政策支持和優化公共服務（包括服務便利性、服務有效性和服務規范性）等四方面；②社會組織以輔助組織機構身份推動治理全過程，因此數字政府建設應關注社會組織支持程度；③市場主體在治理過程中既要自覺接受市場監管，也要推動市場監管過程完善，因此數字政府建設應關注市場監管制度的完善程度；④公眾則應積極參與政策研究和服務設計，以自身滿意度作為對政府治理的直接反饋，因此數字政府建設應關注公眾參與和公眾滿意度兩方面。

從治理范圍看，數字政府建設必須重視數據安全。治理范圍立足國內與國際視野的一體兼顧[21]，在眾多跨境議題中，構建“網絡空間命運共同體”對我國至關重要，數據安全又為此中關鍵一環。

以上述對數字政府治理形態的分析為主要依據，將清華大學所構建65個三級指標收斂為16個二級指標：政府門戶網站、移動政務平臺、數據規范、數據開放、數據平臺建設、數據安全、政府機構、戰略規劃、政策支持、服務便利性、服務有效性、服務規范性、社會組織支持、市場監管、公眾參與、公眾滿意。至此，將4份綜合性評價體系所得二級指標（共88個，除清華大學外的三份評價體系二級指標共計72個）作為同一層級進行對比分析。

（2）提取評價要素。Nam[23]總結出數字政府建設的5個用途：服務使用、信息使用、政策研究、參與和合作。本文進一步將后3個用途提取為“政民互動”，即數字政府用途包括服務使用、信息使用和政民互動。換言之，數字政府建設成效至少表現出這三方面。此外，保障措施如基礎設施建設、組織機構、戰略規劃、政策措施、人才培育等是數字政府建設的先行基礎，因此該方面也是考察數字政府建設的必要構成。綜上，本文立足服務使用、信息使用、政民服務和保障措施4個維度提取出數字政府建設的評價要素。

服務使用方面，評價數字政府建設應包含服務成熟度和服務普惠度兩方面。

政務服務“好差評”調查評估指標[20]和時代特征都反映初高質高效的數字服務至少包含服務成熟度和服務普惠度兩方面。服務成熟度包含對服務渠道、服務方式及服務規范程度的關注；服務普惠度更關注對“數字鴻溝”做出的努力，如適老化改造等。

信息使用方面，評價數字政府建設應包含數據規范制定、數據開發與利用、數據安全保護三方面?，F代意義中附有經濟社會屬性的數據是信息的重要來源[24]，因此信息使用的基礎就是對數據資源的探索和利用。而數據作為數字時代戰略性生產要素，其利用方式區別于早期粗放式，而是立于數據全生命周期，關注數據規范制定、數據開發與利用和數據安全保護。

政民互動方面，評價數字政府建設應包含政府回應積極性、公眾參與程度、政務服務平臺、協同辦公平臺和公共數據平臺五方面。政民互動的本質是關注數字政府供需主體在社會應用界面的交互情況。這種交互在供給側表現為政府回應積極性；在需求側表現為公眾參與程度。此外，上述所言互動都需以交互界面作為載體得以實現，具體表現為各類交互平臺的建設，其中應包含政務服務平臺、協同辦公平臺和公共數據平臺等[25]。

基于保障措施、服務使用、信息使用和政民互動4個維度，并結合4份綜合性數字政府評價體系的88個二級指標，本文共提取出11個評價要素：保障措施、服務成熟度、服務普惠度、數據規范、數據開放共享、數據安全、政府回應積極性、公眾參與、政務服務平臺、協同辦公平臺、公共數據平臺。

本文對88個二級指標進行編碼，將其歸入所提取的評價要素中，由此直觀看出11個評價要素分別在哪幾份評價體系中有所涉及。1個評價要素每在一份評價體系中出現一次則頻數加1，得出11個評價要素相應出現的頻數（表1）。

對應4份綜合性評價體系，每個評價要素最高提及頻數為4，最低提及頻數為1，平均數2.5，提及頻數為3及以上的評價要素可視為各專家學者都認為相對重要，即為評價數字政府建設的共同關注點。根據表1，可得出專家學者認為保障措施、服務成熟度、數據規范、數據開放共享、數據安全、公眾參與等六方面是評價數字政府建設的重點要素。

將專家學者共同關注的6點數字政府建設評價要素歸入由一級指標提取出的4種數字政府建設能力之中：評價保障支撐能力的重點要素為保障措施；評價技術能力的重點要素為數據規范、數據開放共享、數據安全；評價治理能力的重點要素為服務成熟度；評價公眾滿意建設能力的重點要素為公眾參與度。總的來說，嵌套著6個要素的4種能力即為國內學界對數字政府建設的評價共識。

2 數字政府建設路徑優化

數字政府評估是引導數字政府建設方向保持在正確軌道的有效手段[4]。基于上述共識表現，本文認為可從4個能力維度出發，立足6個核心要素優化數字政府建設路徑：

2.1 保障支撐能力：鞏固數字政府建設的堅實后盾

保障措施是推動數字政府建設的堅實后盾，至少應包含政策措施、組織機構、基礎設施建設、人才培育和政企合作五方面準備。①各地政府應結合本地資源稟賦、人文環境、區位等綜合優勢出臺本土化政策以指導戰略落地[25]。②各地政府應根據不同在地化建設目標成立必要組織機構，由專業人才團隊負責協調運轉。③新基建是承載數字政府建設工作的重要物理基礎，各地政府應充分利用轄域內的技術資源統籌調配權[26]，開發建設相應級別的算力基礎設施，加快建設數據平臺、政務平臺和協同平臺。④人力資源是第一資源[27]，各地既應有效推動政府人才結構轉型、提升公務員數字能力和組織領導的數字領導力，也要在全社會弘揚數字文化，塑造積極的數字氛圍。⑤數字政府建設的合作瓶頸是政企責任邊界模糊[28]，各地政府在探索政企合作模式的過程中應明確雙方的權責邊界，秉持“深度合作、各司其職”的原則，深入推進“政企合作、管運分離”模式[29]。

2.2 技術能力：增強數字政府建設的關鍵驅動

技術能力是驅動數字政府建設的強勁動力，而數據資源利用和技術應用作為技術能力的兩端表征，是提升技術能力的關鍵抓手。各地既應重視數據資源開發利用，也應不斷提升數據平臺對政府治理效率的積極效用。一方面，完善數據安全相關政策規定，明確數據交易產權，保護不同單位和個人的數據隱私[30]；出臺數據標準相關規范，在數據收集過程中實現數據同源，提高數據分析效率；完善數據開放共享相關機制，在全社會拓寬并深化基于數據信任的應用場景。另一方面，充分開發數據平臺，滿足不同層級的多樣化數據應用需求，為打破數據壁壘、實現“數據賦能”提供操作性載體。

2.3 治理能力：提升數字政府建設的直接成效

《指導意見》強調要優化數字服務的利企便民程度[2]，表明高質成熟的數字公共服務要同時滿足企業和公眾不同層次與深度的服務需求，這是治理能力的重要體現。因此提高治理能力必然要求完善數字服務的規范性、可達性、有效性和包容性。規范性強調對服務全過程的標準化，可達性強調服務渠道的多樣化，有效性強調對服務需求的深度滿足，包容性強調不同群體都可獲得均等化數字服務。因此，提高數字公共服務可從重點督促各地區出臺清晰全面的服務事項清單和服務權責清單、拓寬服務渠道、積極推進全鏈條服務模式創新以及推進解決數字鴻溝帶來的數字福利分配不平等問題等方面出發。

2.4 公眾滿意：堅守數字政府建設的初心使命

滿足人民對美好生活的向往是數字政府建設的出發點和落腳點[2]，因此提升“公眾滿意建設能力”為數字政府建設題中之意，這通過公眾對政府治理的參與積極程度得以展現。換言之，提高公眾參與程度有助于提升公眾滿意建設能力。對此，各地政府可從“吸納”和“激發”兩個角度入手。在“吸納”方面，應支持、引導各類社會力量參與數字政府建設過程[31]，通過探索多主體合作的有效機制，發揮多元優勢以提高數字政府建設效率。近年來新冠疫情肆虐大大增加了社會風險，各地應充分利用數字技術提高政府抗風險能力，如設置專門應急協同平臺吸納公眾力量以提升政府應急保障能力。在“激發”方面，既應以軟性手段激發公眾的社會責任感和歷史使命感，也應提高全民數字素質，從而提升公民參與度。

3 總結與討論

本文通過對我國已有數字政府評價體系的對比分析，明確國內專家學者在評價數字政府建設方面的共識表現，由此對我國數字政府建設路徑提出優化建議，具體研究得到：

（1）通過一級指標對比發現：國內專家學者評價數字政府建設的綜合能力時，重點關注保障支撐能力、技術能力、治理能力和公眾滿意建設能力。

（2）通過二級指標對比分析發現：國內專家學者認為保障措施、服務成熟度、數據規范、數據開放共享、數據安全、公眾參與等六方面是評價數字政府建設的重點要素，其中對保障措施、服務成熟度、數據開放共享、數據安全四方面有所側重。

（3）從保障支撐能力、技術能力、治理能力和公眾滿意建設能力四方面為優化我國數字政府建設路徑提出具體建議。

本文通過研究國內專家評價數字政府建設的共同點，深入了解了評價差異的具體表現及背后的原因機理，為進一步搭建數字政府建設的綜合評價框架奠定了基礎。

參考文獻：

[1]翟云.整體政府視角下政府治理模式變革研究——以浙、粵、蘇、滬等省級“互聯網+政務服務”為例[J].電子政務，2019（10）：34-45.

[2]中華人民共和國中央人民政府.國務院關于加強數字政府建設的指導意見[EB/OL].（2022-06-23）[2022-10-15].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm？trs=1.

[3]馬亮.數字政府建設：文獻述評與研究展望[J].黨政研究，2021（3）：99-111.

[4]王偉玲.中國數字政府績效評估：理論與實踐[J].電子政理論與實踐[J].電子政務，2022（4）：51-63.

[5]張麗，陳宇.基于公共價值的數字政府績效評估：理論綜述與概念框架[J].電子政務，2021（7）：57-71.

[6]楊鵬飛，羅奇偉，李堯.數字政府網絡安全指數評估體系研究[J].信息安全研究，2021，7（3）：257-262.

[7]中國電子政務網.2019數字政府發展報告[R/OL].（2019-08-02）[2022-10-15].https：//dzzw.ccps.gov.cn/art/2019/8/2/art_194_6195.html.

[8]電子信息產業網.2020中國數字政府建設白皮書[EB/OL].（2020-09-06）[2022-10-15].http：//www.cena.com.cn/industrynews/20200906/108691.html.

[9]孟天廣，張小勁.中國數字政府發展研究報告[R].北京：經濟科學出版社，2021：31-40.

[10]電子政務智庫.2022數字政府建設風向指數指標體系[EB/OL].（2022-04-02）[2022-10-15].https：//mp.weixin. qq.com/s/xoz8d0VpPpAXgm5R_biiJg.

[11]國脈電子政務網.2017中國城市移動政務服務能力評價研究報告[R/OL].（2017-11-28）[2022-10-15].http：//www.echinagov.com/news/180941.htm.

[12]中國大數據產業觀察網.數字政府新基建發展白皮書（2020年）[EB/OL].（2020-08-14）[2022-10-15].https：//www. sohu.com/a/413107708_353595.

[13]國脈電子政務網.2021年省級移動政務服務能力調查評估報告[R/OL].（2021-08-13）[2022-10-15].http：//www.echinagov.com/report/303499.htm.

[14]中國大數據產業觀察網.數字政府云原生基礎設施白皮書[EB/OL].（2021-06-28）[2022-10-15].http：//www.cbdio.com/BigData/2021-06/28/content_6165738.htm.

[15]才博官方網站.2021年全國政務熱線服務質量評估報告[R/OL].（2021-10-19）[2022-10-15].http：//caibocn.com/a/xingyexinwen/2094.html.

[16]賽迪工業和信息化研究院.2021年數字政府服務能力評估暨第二十屆政府網站績效評估[EB/OL].（2021-12-20）[2022-10-15].https：//www.ccidgroup.com/info/1096/34051.htm.

[17]皮書數據庫.中國數字政府建設報告（2021）[R/OL].（2021-10-19）[2022-12-01].https：//www.pishu.com.cn/skwx_ps/bookdetail？SiteID=14amp;ID=13528115.

[18]電子政務網.數字政府基礎設施成熟度模型研究報告[R/OL].（2021-10-19）[2022-10-15].http：//www.e-gov.org.cn/article-179463.html.

[19]中國大數據產業觀察網.2021中國地方政府數據開放報告（指標體系與省域標桿》[R/OL].（2022-01-25）[2022-10-15].http：//www.cbdio.com/BigData/2022-01/25/content_6167686.htm.

[20]中國電子政務網.省級政府和重點城市一體化政務服務能力調查評估報告（2021）[R/OL].（2021-05-26）[2022-10-15].http：//zwpg.egovernment.gov.cn/art/2021/5/26/art_1329_6339.html.

[21]鮑靜，范梓騰，賈開.數字政府治理形態研究：概念辨析與層次框架[J].電子政務，2020（11）：2-13.

[22]孟天廣，張小勁.大數據驅動與政府治理能力提升——理論框架與模式創新[J].北京航空航天大學學報（社會科學版），2018，31（1）：18-25.

[23]NAM T.Determining the type of e-government use[J].Government Information Quarterly，2014，31（2）：211-220.

[24]黃璜.數字政府的概念結構：信息能力、數據流動與知識應用——兼論DIKW模型與IDK原則[J].學海，2018（4）：10.

[25]北京大學課題組，黃璜.平臺驅動的數字政府：能力、轉型與現代化[J].電子政務，2020（7）：2-30.

[26]趙娟，孟天廣.數字政府的縱向治理邏輯：分層體系與協同治理[J].學海，2021（2）：90-99.

[27]董小龍，周瀾.關于“人力資源是第一資源”的理論思考[J].中國行政管理，2003（12）：32-35.

[28]王偉玲.數字政府困境與破解路徑[J].信息化建設，2021（1）：57-60.

[29]劉祺.從數智賦能到跨界創新：數字政府的治理邏輯與路徑[J].新視野，2022（3）：73-80.

[30]夏義堃.政府數據治理的維度解析與路徑優化[J].電子政務，2020（7）：43-54.

[31]王偉玲.加快實施數字政府戰略：現實困境與破解路徑[J].電子政務，2019（12）：86-94.

（責任編輯：李苗苗）

基金項目：國家社會科學基金重大項目“智慧社會下我國新型社會信用體系構建研究”（19ZDA104）

作者簡介：鄭雯（1997-），女，華中科技大學公共管理學院碩士研究生，研究方向：數字政府；張毅（1973-），男，華中科技大學公共管理學院教授、博士生導師，研究方向：電子政務、智慧城市、區塊鏈技術等。