自然保護區內礦業權法律限制研究

[摘 要]2017年，祁連山國家級自然保護區生態環境問題引起了黨和國家的高度重視，其中暴露出的地方機關監管不力、地方立法規定不嚴等問題，在社會上引起了強烈反響。在反思地方立法在自然保護區、礦產資源開發等領域的規定“不夠規范”的同時，正確理解《礦產資源法》和《自然保護區條例》兩部規范性法律文件中所規定的自然保護區制度對礦業權行使的限制，顯得尤為重要。通過規范分析可以發現，兩部立法在相應規定方面存在著緊張關系。當前，自然資源資產產權制度改革正式進入推進落實階段，隨著改革工作的推進，相關立法也在創制和修改過程當中。在此次修改中，有必要通過完善礦業權許可條件規定，提高自然保護區立法位階等手段，協調現行立法的相關沖突。

[關鍵詞]自然資源資產產權制度改革；自然保護區；礦產資源法；礦業權；法律沖突

[中圖分類號] D922.62 [文獻標識碼] A

2017年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳（以下簡稱“中辦國辦”）聯合發布了《甘肅祁連山國家級自然保護區生態環境問題的通報》（以下簡稱《通報》），對祁連山國家級自然保護區內存在的違法違規開礦等生態環境違法行為進行了通報，并提出了嚴肅批評。一時間，被中辦國辦直斥為立法“放水”的《甘肅祁連山國家級自然保護區管理條例》《甘肅省礦產資源勘查開采審批管理辦法》等地方法規規章被推上輿論的風口浪尖。與之同時，《礦產資源法》（以下簡稱《礦法》）與《自然保護區條例》（以下簡稱《條例》）兩部調整自然保護區內部礦產資源開發法律關系的重要規范之間存在的緊張關系，也引發了理論界的思考。

上位法間的不協調或不明確，給位于下位的規范文件的制定帶來了一定影響。2017年8月，河南省國土資源廳發布的《河南省各類自然保護區內礦業權處置工作方案》要求探礦權、采礦權勘查開采范圍原則上不得與各級自然保護區范圍重疊；［1］而四川省國土資源廳于同月發布的《關于加快推進自然保護區礦業權整改工作的通知》則根據自然保護區級別的不同，對各級自然保護區內的礦業權整改提出了區別化的要求。［2］對于相同的上位法，不同地方在理解和執行時表現出了不容忽視的差異。盡管相關部門在事發后通過開展專項整治行動等措施對自然保護區內的礦產資源開發亂象加以治理，但礦產資源開發利用規范和自然保護區管理規范間的糾葛仍未在立法層面得到疏解。

2013年，黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出健全自然資源資產產權制度；2019年4月，中辦國辦在《生態文明體制改革總體方案》的基礎上印發了《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），宣示了位于生態文明體制改革“四梁八柱”之首的自然資源資產產權制度改革正式進入推進落實階段。改革的主要任務是構建自然資源資產產權體系，明確自然資源權利對象、權利主體、權利內容、管理機制等。隨著改革工作的推進，自然資源產權主體進一步明確、管理體制不斷健全、產權權能及保護制度得以發展。礦產資源權利在自然資源資產產權體系中占據著舉足輕重的地位，新中國第一部自然資源法規即1950年頒布的《礦業暫行條例》。完善礦產資源保護開發利用規范無疑是自然資源資產產權制度改革中的重要一環。鑒于完善《礦產資源法》的重要意義，第十三屆全國人大常委會已將該法的修訂列入立法規劃，然而，由于修改過程中牽涉眾多重要的理論與實踐問題，自2019年底作為起草者的自然資源部公布第一版修訂草案征求意見稿以來，各方尚未就如何修訂達成一致意見。而關于礦業權許可的存廢、與空間保護規范的協調等問題，是立法者面對的疑難問題。這些問題又與自然保護區內礦業權的限制問題密切相關。

在我國現行立法規定下，各級自然保護區內對各類礦業權實施的限制，申言之，對探礦、采礦行為的限制程度為何，確有進一步研判明確的必要。該問題的明確，也是正確判斷各級自然保護區內礦業權實施行為之性質的基本前提。在此基礎上，梳理、揭示《礦法》與《條例》之間的“緊張關系”，并在自然資源資產產權體系制度改革背景下探討二者關系的疏解方案，是本文試圖討論的內容。

一、《礦法》與《條例》中相關表述的對應關系

由于創制時間和背景的不同，《礦法》和《條例》對于類似的調整對象采取了不同的表述方式。具體而言，《條例》第26條規定，“禁止在自然保護區內進行砍伐、放牧、狩獵、捕撈、采藥、開墾、燒荒、開礦、采石、挖沙等活動”；《礦法》第20條則規定，“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源：…… （五）國家劃定的自然保護區”。那么，《條例》所表述的“開礦”與《礦法》所表述的“（礦產資源）勘查”“（礦產資源）開采”，［3］以及《條例》所表述的“國家級自然保護區”“地方級自然保護區”與《礦法》所表述的“國家劃定的自然保護區”之間，存在著什么樣的對應關系？［4］對這一問題的不同理解將直接影響法律法規的適用結果，因此，有必要首先就該問題進行明確。

（一）“開礦”與“（礦產資源）勘查”“（礦產資源）開采”

《礦法》是我國針對能源礦產、金屬礦產、非金屬礦產以及水氣礦產等礦產資源的開發利用及保護而制定的專業性法律。針對礦產資源開發利用行為的性質和流程，《礦法》將其分為礦產資源“勘查/勘探”行為，即探礦行為，以及礦產資源“開采”行為，即采礦行為。為通過規范管理前述兩項行為以實現立法目的，《礦法》針對二者分別設定了“勘查許可”和“采礦許可”兩項行政許可，并圍繞兩項許可展開礦產資源開發利用及保護管理。相對《礦法》的技術性表述，《條例》則在管理礦產資源開發利用方面采取了更為通俗、生活化的“開礦”這一表述方式。那么，“開礦”究竟應狹義地理解為“采礦”之義，或是廣義地理解為“采礦”和“探礦”的結合？兩種理解都存在著一定解釋空間。筆者則傾向將“開礦”解釋為“采礦”。

首先，將“開礦”解釋為“采礦”更符合語言使用習慣。根據一般表達，“開礦”中的“開”字意指“開掘”“開采”，包含了破開、挖掘土地，將礦產資源與土地分離的意思。與之相對，“探礦”意指通過特定技術手段，勘查并探明特定地域范圍內礦產資源的種類、儲量等信息，其目的在于獲得信息而非礦產資源本身，工作方式也不必然包含對土地的開掘或對礦藏的分離。可見，根據日常語言使用習慣，“開礦”意思更接近“采礦”。

其次，“采礦”和“探礦”的環境影響程度不同。如前所述，采礦行為的目的在于分離并獲得礦產資源，無論針對的是蘊藏在地表以下的礦物還是位于土地表面的礦物，采礦行為都將不可避免地引起所在地地貌、成分等環境因素的重大變化。而探礦行為的目的在于獲得信息，通過諸如遙感等技術手段，有可能在保證不對所在地環境造成較大影響的前提下探明礦藏的基本情況。因此，在自然保護區內禁止“采礦”行為的必要性，較禁止“探礦”行為的必要性更大。

最后，《條例》的體系解釋與有條件地進行探礦活動相兼容。《條例》第27條允許經批準在自然保護區核心區開展科研調查，［5］第28條也允許經批準在自然保護區緩沖區內開展非破壞性的科研活動。［6］《礦法》第3章所規定的區域地質調查、礦產資源普查、礦床勘探，［7］可以認為其屬于《條例》前述兩個條文中有條件允許的“科研”活動。因此，認為探礦行為不包含在《條例》第26條所規定的自然保護區內原則禁止的10類行為之內，不違反《條例》的精神。

（二）“國家劃定的自然保護區”與“國家級自然保護區”“地方級自然保護區”

《條例》確立了自然保護區分級保護管理機制，對國家級自然保護區和地方級自然保護區進行差異化管理。《礦法》第20條中采用了“國家劃定的自然保護區”的表述方式，這與《條例》采用的“國家級自然保護區”“地方級自然保護區”的表述方式存在區別，其間的對應關系不盡明確。“國家劃定的自然保護區”究竟單指“國家級自然保護區”，還是也包含了“地方級自然保護區”？需要通過分析加以明確。

《礦法》制定于1986年，彼時的《礦法》在第17條中規定，“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源：……五、國家劃定的自然保護區”。［8］當時，《條例》尚未制定。而在《條例》制定后的1996年，第八屆全國人大常委會第二十一次會議通過了對《礦法》的修正，在第20條中將前述規定的表述調整為，“非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在下列地區開采礦產資源：……（五）國家規定的自然保護區”。［9］顯然，“規定”與“劃定”在詞義涵攝的范圍上存在著微妙的區別。“規定”一般針對規范或要求，而較少與特定的物理對象聯立。為符合一般的用語規范與習慣，“國家規定的自然保護區”可以引申為“（依據）國家（規范性法律文件）規定（設立）的自然保護區”進行理解。而依此理解，則1996年《礦法》的該條表述既包含了國家級自然保護區，也包含了地方級自然保護區，因為二者均是依據《條例》這一國家規范性文件（行政法規）規定設立的。當然，這種解釋雖不無道理，但卻略顯牽強。

2009年，《礦法》再次修正，第20條的表述再次調整為“（五）國家劃定的自然保護區”。［10］“劃定”一詞一般用以指示具有四至范圍的平面空間，可以與“自然保護區”自然搭配。“國家劃定的”相對于“國家規定的”而言，其意義更為明確。在前述分析基礎上，筆者傾向將“國家劃定的自然保護區”理解為“國家級自然保護區”。

第一，此處“國家”宜理解為中央國家機關。國家機關包括中央國家機關及地方國家機關，因此從廣義的角度講，“國家”這一表述并非決然排斥地方國家機關。但從特定立法的用語習慣來看，當“國家”一詞與相對具體的職權行使行為相聯系時，該詞多針對性地表達“中央”之義。舉例而言，《條例》第17條“納入國家的、地方的或者部門的投資計劃”，第23條“國家對國家級自然保護區的管理，給予適當的資金補助”，第32條“排放不得超過國家和地方規定的……標準”，這些條文中的“國家”均專指中央（國家機關），而與“地方”相對應。［11］而《礦法》第20條“國家劃定”的表述，顯然屬于將“國家”與“劃定（自然保護區）”這一相對具體的職權行為相聯系，因此，將此處的“國家”理解為中央國家機關應不違背立法者本意。

第二，由中央國家機關劃定的自然保護區是國家級自然保護區。《條例》第12條規定，“國家級自然保護區的建立，……報國務院批準。地方級自然保護區的建立，……報省、自治區、直轄市人民政府批準”；第14條規定，“自然保護區的范圍和界線由批準建立自然保護區的人民政府確定”。可見，地方級自然保護區的范圍和界線并非由中央國家機關劃定，由中央國家機關劃定的自然保護區僅指國家級自然保護區。

綜上，《條例》第26條原則禁止的行為是采礦行為而非探礦行為；《礦法》第20條第5項中的“國家劃定的自然保護區”僅指國家級自然保護區，而不包括地方級自然保護區。

二、《礦法》第20條與《條例》第26條之間的

“緊張關系”及疏解

依照前述分析，應將《礦法》第20條關于“國家劃定的自然保護區”的規定理解為，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在國家級自然保護區內開采礦產資源；應將《條例》第26條規定理解為，自然保護區內禁止進行礦產資源開采活動。在不考慮條款可容性規范的情況下，二者存在著競合，而作為下位法的《條例》對礦產資源開發的限制嚴于作為上位法的《礦法》。由于二者不屬于《立法法》第83條規定的同一機關制定的法律法規，不能適用該條確定的“特別法優于一般法”之法律協調適用規則，因此，《條例》第26條與《礦法》第20條規定的不一致，是否構成下位法對上位法的“抵觸”從而影響前者效力，是值得探討的。

為了梳理兩條規定表面上的緊張關系，有必要將其可容性規范納入考慮范圍。胡建淼教授將特定規范區分為可容性規范和排他性規范，［12］轉引其他法律法規的“兜底性條款”即前者的典型代表。可容性規范帶有開放性，通過轉引性表述將原規范中沒有明確、完全列舉的允許、要求或禁止之情形，兼容到原規范的涵攝范圍之中。《條例》第26條明確列舉了10項自然保護區內的禁止行為類型，同時規定了“法律、行政法規另有規定的除外”這一可容性的例外條款。因此，盡管該條款原則禁止自然保護區內部的采礦行為，但由于《礦法》第20條第5項另有規定，因此通過前者包含的轉引性可容性規范的適用，應根據后者規定，允許在獲得國務院授權的有關部門批準的情況下，在國家級自然保護區內有條件地開展礦產資源開采行為。

然而如前所述，《礦法》第20條第5項的規定僅針對國家級自然保護區。無法通過對該項的解讀，將地方級自然保護區內有條件地開放采礦行為的情形予以合法化，也就是說，在地方級自然保護區內開展采礦活動（無論其是否獲得相關部門的批準），仍屬于《條例》第26條禁止的行為。依據這種理解，當國家級自然保護區內有條件允許開展采礦活動之時，地方級自然保護區卻嚴格禁止在其域內進行采礦，這一頗為吊詭的結論顯然與國家級自然保護區保護標準不低于地方級自然保護區的一般邏輯不符。這一至少在表面上存在的規范沖突，有必要通過引入《礦法》第20條第6項兜底性條款加以協調。

《礦法》第20條在1至5項中明確列舉了14類原則上禁止開礦的地區，為防止列舉的遺漏，以及更好地實現該法保障社會主義現代化建設長遠需要之目的，其在第6項中規定了轉引性兜底條款。依據該條款，非經國務院授權的有關主管部門同意，不得在“國家規定不得開采礦產資源的其他地區”開采礦產資源。［13］通過轉引《條例》第26條加以理解，則地方級自然保護區屬于前引項中“國家規定不得開采礦產資源的其他地區”，在其域內，一方面原則禁止采礦活動，另一方面與國家級自然保護區的要求相一致，這一原則性禁止以“經國務院授權的有關主管部門同意”為例外。

綜上，《礦法》第20條與《條例》第26條之間并不存在規范沖突，根據二者規定，不得在國家級或地方級自然保護區內進行采礦活動，但是經國務院授權的有關主管部門同意的除外。

三、《礦法》與《條例》的體系解釋與規范沖突

對法律規范的理解應超越對單一條文的分析，將體系內所有相關條文加以統籌考慮。因此，有必要將《礦法》第20條和《條例》第26條與其相應的責任條款結合起來考慮。同時，《條例》第26條是該行政法規中直接針對自然保護區內礦業權實施的條文，但并非調整保護區內礦業權實施的唯一條文。為對《礦法》與《條例》中就礦業權實施限制可能存在的規范沖突進行深入分析，應對二者進行體系解釋。

（一）《條例》礦業權實施限制條文的性質分析

如前所述，《條例》第27條、第28條的規定僅有條件允許特定科研活動的開展，第32條則嚴禁在保護區核心區、緩沖區內建設生產設施。同時，前述條款的禁止性規定，不存在如《條例》第26條中的開放性例外規定。除少數探礦行為之外，大多數探礦行為和幾乎所有采礦行為，都屬于在《條例》規定的保護區核心區、緩沖區內絕對禁止開展的活動，那么，其與《礦法》第20條相關規定之間的緊張關系，就此成立。如何理解《條例》第27條、第28條、第32條中禁止性規定的性質？前述三項規定究竟屬于礦業權許可的消極條件規定，抑或屬于諸如特定行政處罰的構成要件規定等的其他規定？［14］不同的理解方式將導致對《礦法》與《條例》關系的不同判斷。

一般而言，對行政法律規范中禁止性規定的違反將構成對行政管理秩序的沖擊，導致行政處罰。其中，如警告、罰款、沒收違法所得非法財物乃至行政拘留等行政處罰，與相應的行政許可并不矛盾，也就是說，如果行為人違反其行政許可的行政責任是被處以前述行政處罰，那么其在被執行此類行政處罰的同時仍能保持相應許可權主體資格，仍能為實現許可目的從事相應活動。此類行政處罰，可稱為與相應許可相兼容的行政處罰。如果本節討論的《條例》條款能被解讀為規定了應處以與礦業權許可相兼容的行政處罰的行政違法行為的構成要件，那么，這些規定的適用將不會影響相應礦業權許可的效力，則《礦法》與《條例》的“沖突”可以依此化解。然而，由于《條例》并未在“法律責任”中明確將與礦業權相兼容的行政處罰規定為違反本節討論條款的法律后果，結合《行政處罰法》“沒有法定依據……行政處罰無效”的規定，［15］前述協調思路難以成立。

此外，由于在當前《礦法》以及實施該法的《礦產資源法實施細則》《礦產資源勘查區塊登記管理管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等規范性法律文件中，均無關于礦產資源勘查許可、采礦許可消極條件的明確表述。在這種情況下，難以通過文義解釋將本節討論的《條例》條款解釋為礦業權許可的消極條件，因此，有必要借助目的解釋等實質解釋方法對這些規定加以理解。

《條例》第1條開宗明義地規定，制定條例的目的在于加強自然保護區的建設和管理，保護自然環境和自然資源。為了實現其立法目的，《條例》根據與保護對象關系密切程度的不同，將自然保護區劃分為核心區、緩沖區以及試驗區。其中，將受保護的生態系統、動植物集中分布地劃為核心區，嚴格控制人類活動；而出于保護受保護自然存在物的必要，需要在其或其分布地外圍劃定一定空間緩沖人類活動對其的影響，這一空間即為緩沖區，該區域內只允許從事科研觀測活動，同樣禁止可能較大程度改變地貌、影響環境要素的生產經營活動。可見，為保障立法目的的實現，必須有強有力的措施保障針對前述兩類區域的限制性規定的實現。同時，黨和國家反復強調生態文明建設，生態文明建設被定性為“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的重要內容并寫入憲法，［16］如認為《條例》的前述規定僅僅是宣示性的顯然不合時宜。那么，如何在《條例》缺乏關于前述條款之罰則的明確規定之時，保障其限制性內容的落實？筆者認為，就限制礦產資源開發活動而言，可以將前述條款解釋為礦業權許可的消極條件，從而借由《礦法》《行政許可法》及其配套規范中對行政許可審批、執行的監督管理規定，保障限制性規定的執行。

這種解釋也能經受當然解釋的檢驗。《條例》第35條規定了第26條的法律責任，當行為人違反條例規定，在自然保護區內進行原則禁止的10類活動，有權機關可以沒收違法所得，責令停止違法行為，并要求行為人限期恢復原狀。違反保護核心區、緩沖區規定的罰則顯然應嚴于違反保護區全域的一般罰則。可見，對《條例》第27條、第28條及第32條的違反將影響相關礦業權許可的效力，是《條例》的應有之意。

（二）行政法律規范間的抵觸及其判斷

法治是人類文明發展的重要結晶。現代法律是民主程序的產物，是社會主流價值觀的體現，作為公開、確定、權威的規范，具有指引社會主體行為、保障合法權益、確定權力邊界、表達社會評價、解決社會矛盾糾紛的重要作用，是現代社會最為核心的社會治理手段。1978年，在總結新中國歷史經驗的基礎上，鄧小平同志在十一屆三中全會上提出了“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”的十六字方針，自此，我國走上了依法治國的道路。［17］在黨的十五大正式將“依法治國”表述為我國治國基本方略之后，1999年，“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家”的《憲法》條文正式確立。以習近平總書記為核心的黨中央，在黨的十八屆四中全會部署全面推進依法治國的基礎上，［18］黨的十九大中明確“堅持厲行法治，推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”，為新時代中國法治建設指明了方向。為實現“科學立法”的要求，一方面需要科學擴展法律體系的調整范圍，另一方面需要確保法律體系“事理上的一致性”，［19］使不同層級的法律規范組成動態體系，［20］避免法律規范相互之間出現難以協調的沖突，從而確保法律體系的確定性和可預測性。［21］

韓德培教授指出：“只要各個法律對同一問題作了不同的規定，而當某種事實又將這些不同的法律規定聯系起來時，法律沖突便會發生。”［22］盡管科學立法要求法律體系的內部融貫，但現實中由于各方面原因導致的法律沖突是客觀存在且難以絕對避免的，為此，《憲法》和《立法法》等法律大量采用“抵觸”“不一致”的表述，征表法律沖突情形，并對處理策略作出規定。［23］同位階法規范的“不一致”，可以通過法律選擇解決；［24］而下位法對上位法的“抵觸”，同時構成了“低階法”對“高階法”的“違背”，［25］下位法的效力由于其創制行為違反了相關高階法“制定下位法不得與上位法相抵觸”的規定，將受到實質性的影響。［26］在行政法領域，上位法與下位法的具體條文間是否存在抵觸情形，需要通過實質性判斷原則加以認識。行政法是為保障公民合法權益和公共利益，維護社會秩序，通過法律授予行政機關必要的行政管理職權，以行政許可、行政強制、行政處罰等行政措施管理社會生活的法律部類。因此，當下位法變更上位法的明確規定或精神要旨，或上位法與下位法之間的沖突違反了維護相對人權利、限制行政權力的原則，二者具體條文之間即存在抵觸。［27］通過民主程序創制的憲法和法律是人民意志的集中體現，其中的具體規范劃定了行政權力的邊界，確定了特定情況下對公民權益限制的上限，下位法對相同事項的規定，不得超越前述界限。為了維護法律體系的一致性，《憲法》規定全國人民代表大會常務委員會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令。［28］《立法法》亦規定國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和省級人民代表大會常務委員會認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。［29］

（三）《礦法》與《條例》的規范沖突

1．關于《礦法》第20條與《條例》第26條的法律責任

違反《礦法》第20條規定，可以適用其第47條規定，由上級地礦部門撤銷違法頒發的采礦許可證。［30］違反《條例》第26條規定，可以適用其第35條規定，在依照有關法律法規處以相應行政處罰的基礎上，由有關部門沒收違法所得，并責令停止違法行為，限期恢復原狀或者采取其他補救措施。［31］如前所述，下位法不得超越上位法的授權，增設對公民權利的限制。因此，《行政處罰法》規定，行政法規雖有權設定除限制人身自由以外的行政處罰，但對于法律已設定行政處罰的行為，行政法規只能在法律規定的給予行政處罰的行為、種類和幅度范圍內作出。［32］同時，如同李顯冬教授指出，礦業權許可被撤銷的礦業權人雖被禁止繼續實施采礦或探礦行為，但并不意味著其礦業權的絕對滅失，應當允許其在特定期限內“轉讓其合法的礦業權有關權益”。［33］因此，在一般情況下，撤銷采礦許可并不必然要求關閉、拆除礦產開采經營設施，恢復礦山原狀。那么，應如何認識二者間的關系？

如前所述，由于可容性規范的存在，《條例》第26條與《礦法》第20條之間并不存在沖突。即使二者對法律責任的規定不同，也可通過《條例》第26條中例外規定的適用，認為《礦法》第26條、第47條屬于“法律……另有規定”的情況，從而對在自然保護區內根據采礦許可實施的采礦行為適用撤銷許可證的規定。而《條例》第35條所規定的責任，則適用于行為人未取得相應許可而在自然保護區內采礦的情形。但情況并非如此。

由于采礦區域違反法律禁止性規定而影響許可效力的，涉及禁止開發區域與作為礦業權權利核心內容的權利實施區域之間的本質矛盾。一旦采礦權位于某禁止采礦區域內，那么這種矛盾將無法通過權利主體資格或生產經營方式方面的完善而得到疏解，其權利將無從實現。［34］有鑒于此，對于在自然保護區內獲得采礦許可的情況，《礦法》第47條及《條例》第35條所規定的法律責任是一致的，后者是前者的補充，規定了許可被撤銷后補救措施的開展，應一并適用。

2．《條例》關于自然保護區區劃的規定與相關條文的關系

自然保護區功能區劃是《條例》確立的重要制度，其根據特定地域與保護對象分布特點的關系，將自然保護區劃分為核心區、緩沖區及實驗區，并對三者分別規定了嚴格程度不同的保護管理要求。根據《條例》第27條規定，禁止任何人進入自然保護區核心區，經有關機關批準，可以進入核心區從事科研觀測、調查活動。第28條規定，禁止在自然保護區緩沖區開展旅游和生產經營活動，經保護區管理機構批準，可以在緩沖區內從事非破壞性的科研、教學和標本采集活動。第32條規定，在自然保護區核心區、緩沖區內禁止建設任何生產設施。依照這些規定，《條例》絕對禁止在自然保護區核心區和緩沖區中進行礦產資源開采的行為，這與《礦法》關于礦業權的前述規定存在一定的緊張關系，其間是否構成下位法對上位法的抵觸？

《條例》規定嚴于《礦法》之處主要體現在以下兩個方面：其一，《條例》只允許在經規定的有關機關批準的情況下，才能進入自然保護區核心區和緩沖區進行科研性質的探礦行為，而《礦法》則對此類探礦行為不做特別限制；其二，《條例》絕對禁止在自然保護區的核心區、緩沖區中開采礦產資源，而《礦法》則允許在經國務院授權的有關部門同意的情況下，在此類地區開采礦物。

在將《條例》的前述規定理解為礦業權許可的消極條件的情況下，其規定涉嫌與《礦法》相沖突，可能引起全國人大常委會啟動法律審查程序，也可能在人民法院審理相關案件時不被援引適用。

四、現行立法背景下自然保護區內礦業權的限制及相關法律后果

除了作為專項法律法規的《礦法》與《條例》的相關規定外，“主體功能區”與“生態紅線”也是涉及自然保護區管理的重要公共政策，是探討自然保護區內礦業權設置與實施無法繞過的內容。2010年，國務院印發《全國主體功能區規劃》（以下簡稱《規劃》），要求下級政府及下屬部委和直屬機構貫徹執行。《規劃》將自然保護區列為“禁止開發區域”，［35］要求依法實施強制性保護，通過健全法律法規和規劃體系來約束不符合主體功能定位的開發行為。2011年，《國務院關于加強環境保護重點工作的意見》首次提出“生態紅線”概念，2013年，《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》對“劃定生態保護紅線”進行了專項闡釋，在多個高層次政策文件對“生態紅線”加以確認的基礎上，2014年，《環境保護法》在修訂過程中新增第29條，要求對“生態保護紅線”區域進行嚴格保護，包括自然保護區在內的“禁止開發區域”被劃入生態保護紅線之中。［36］

作為重要的公共政策，“生態紅線”與“主體功能區劃”在行政機關的議程設置中具有優先性，［37］對行政行為產生實際影響。然而，此類政策仍存在局限性：首先，此類政策的載體主要表現為法律法規以外的規范性文件，政策內容雖已初步形成，但尚未進入或尚未完全進入“合法化”階段，缺乏強制執行的保障。［38］其次，雖然《環境保護法》第29條對生態保護紅線進行了規定，但該條文的內容是宣示性的，在建構具體制度加以支撐前難以自動實現。［39］最后，其他規范性文件僅靠自身難以對社會主體產生普遍的法律效力，因此，在列入禁止開發區域的自然保護區的保護方面，“生態紅線”與“主體功能區劃”均援引現行立法，要求“依法”進行保護。可見，對自然保護區內設置與實施礦業權之法律規制的探討，最終仍回歸到《礦法》與《條例》的前述相關規定。

綜上，《礦法》與《條例》是自然保護區內設置與實施礦業權所應依據的規范性法律文件。盡管個別規定與作為上位法的《礦法》發生規范沖突，但《條例》是國務院依法制定并頒布的行政法規，具有法律效力，在未被采取法律審查程序且因而被修改、廢止或撤銷之前，在各級自然保護區內進行的包括礦采資源勘探與開采等各類與礦業權實施有關的行為，都應當遵守《條例》的有關規定，違反該規定的行為人應當承擔《條例》所規定的法律責任或承受相應的法律后果。

（一）自然保護區制度對礦業權的限制

在自然保護區核心區內開展礦產資源勘探活動，應當遵守《條例》第27條規定。進入地方級自然保護區核心區開展科研調查性質的礦產資源勘探活動的，必須向自然保護區管理機構提交申請及活動計劃，獲其批準后方能開展；進入國家級自然保護區核心區開展科研調查性質的礦產資源勘探活動的，必須向自然保護區管理機構提交申請及活動計劃，并經由省、自治區、直轄市人民政府有關自然保護區主管部門批準后，方能開展。自然保護區核心區內不允許進行商業性、破壞性的礦產資源勘探。

在自然保護區緩沖區內開展礦產資源勘探活動，應當遵守《條例》第28條規定。進入自然保護區緩沖區開展科研調查性質的礦產資源勘探活動的，必須向自然保護區管理機構提交申請及活動計劃，獲其批準后方能開展。與對核心區的要求相同，自然保護區緩沖區內同樣不允許開展商業性、破壞性的礦產資源勘探，勘探行為人應當將活動成果的副本提交自然保護區管理機構。

筆者認為，獲得自然保護區管理機構或相應自然保護區主管部門的批準，應作為申請對位于自然保護區核心區、緩沖區內區塊進行勘查的前置許可條件。在自然保護區實驗區內，允許行為人依照《礦法》等有關規定申請并取得勘查許可。但勘探行為的實施，不得造成與《條例》第26條禁止的10類行為相當的后果，即不得造成實驗區內植被破壞、動物生存環境質量顯著下降或者地貌明顯改變。在自然保護區核心區、緩沖區內，根據《條例》第27條及第28條的規定，禁止從事礦產資源開采活動。［40］在自然保護區實驗區內，依據《條例》第26條但書以及《礦法》第20條之規定，經國務院授權的有關主管部門同意，可以開采礦產資源。對相關情況的簡要總結參見表1。

（二）相關違法行為的法律后果

違反前述法律法規中關于自然保護區內設置與實施礦業權的規定的，將產生相應的法律后果，具體而言：

縣級以上人民政府有關自然保護區主管部門或其委托的自然保護區管理機構，發現行為人在自然保護區核心區、緩沖區內開采礦產資源，或未經國務院授權的有關主管部門同意在實驗區內開采礦產資源，應參照《條例》第35條之規定，依職權責令行為人停止違法行為，并限期恢復原狀。行為人取得采礦許可證的，發現違法行為的自然保護區主管部門或自然保護區管理機構，應將有關情況移送作出該許可決定的行政機關或其上級機關，撤銷采礦許可證。

縣級以上人民政府有關自然保護區主管部門或其委托的自然保護區管理機構，發現行為人未經有關機關批準在自然保護區核心區、緩沖區內開展礦產資源勘查活動的，或者行為人開展的勘查活動是商業性、破壞性的，應依照《條例》第34條規定，依職權責令行為人改正。行為人取得勘查許可證的，發現違法行為的自然保護區主管部門或自然保護區管理機構，應將有關情況移送作出該許可決定的行政機關或其上級機關，撤銷勘查許可證。

（三）《自然保護區條例（修訂草案）》中存在的變化

2022年8月31日，國家林業和草原局公布了其起草的《自然保護區條例（修訂草案）》（以下簡稱《修訂草案》）并向社會公開征求意見。

一方面，《修訂草案》對現行《條例》第26條規定的10項禁止性規定進行了調整，主要體現為不再將涉及原住居民生產生活的砍伐、放牧、捕撈、采藥、燒荒等人為活動列入禁止性規定，并將有重大影響的圍填海、房地產開發等5類行為明確列入。該調整未對現行自然保護區礦業權限制格局產生影響。

另一方面，在自然保護地體系建設背景下，為適應自然保護區在形勢、任務和要求上所面臨的重大變化，《修訂草案》按照黨中央、國務院的改革要求，將原先自然保護區的核心區、緩沖區、試驗區“三區”劃分管理制度調整為“二區”劃分、差別化管控制度。《修訂草案》第30條對自然保護區核心區內允許開展的9類行為進行了列舉，其中第4項規定可以開展非破壞性的科學研究和標本采集活動，第8項允許開展因國家安全和重大戰略需要開展的活動，根據這兩項授權，核心區內可能開展非破壞性的礦產資源勘探科研活動以及因國家安全和重大戰略需要開展的探礦或采礦活動。而根據《修訂草案》第31條，在自然保護區一般管控區內可以開展核心區內允許開展的2類涉礦行為，其第4項還允許開展公益性地質勘查及因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查，同時，一般管控區中已經依法設立的礦泉水、地熱采礦權可繼續開采，但不得擴大生產規模和新增生產設施。另外，尤其值得注意的是，在自然保護區核心區、一般管控區的人為活動“正面清單”中都規定了兜底條款，即“法律法規允許的其他情形”。在這種情況下可以引致《礦法》第20條，也就是說，只要取得國務院授權的部門同意，無論在自然保護區的核心區或緩沖區，均可以設立采礦權（參見表2）。取得國務院授權部門之要求在通常情況下較其他要求更為寬松，故兜底條款可能架空。《修訂草案》試圖為自然保護區內礦產資源開發利用施以的種種限制，該結果或非草擬者的本意。

五、自然資源資產產權制度改革中自然保護區立法

與礦產資源立法的協調

如前所述，《礦法》與《條例》在就自然保護區核心區、緩沖區內礦業權實施的規定方面存在著緊張關系。這種緊張關系難以通過法律解釋加以緩和。當前，自然資源資產產權制度改革的需求已融入《礦法》與《條例》的修改之中，在改革的推進過程中，有必要協調自然保護區立法與礦產資源立法之間的緊張關系。筆者認為應從下述幾個方面入手：

其一，在礦產資源立法方面應對礦業權許可加以完善。《行政許可法》第18條規定，設定行政許可，應當對行政許可的實施機關、條件、程序和期間加以規定。原則上，立法在設定行政許可的同時，應對其前述事項進行較為明確的規定，或者明確授權特定下位法予以規定。而《礦法》僅原則性地要求“從事礦產資源勘查和開采的，必須符合規定的資質條件”，［41］乃至實施該法的《礦產資源法實施細則》《礦產資源勘查區塊登記管理管理辦法》《礦產資源開采登記管理辦法》等行政法規均缺乏對勘查許可、采礦許可實體條件的明確規定，這一現象并不正常。《礦法》自1986年制定以來，經1996年、2009年兩度修正，已歷經30余年。在此背景下，針對兩項礦業權許可的條件適時總結地方立法試驗之經驗成果，并將其以積極條件及消極條件之形式體現在再度完善的《礦法》之中，非但可行，而且必要。同時，對礦產資源開發利用行為的監管關系國計民生，各地對此類行為之監管的共性需求在一定程度上高于因實施地域不同而產生的個性化需求。設定以此類行為為對象的行政許可，應通過行使相對集中的行政許可設定權達成。

2019年，自然資源部公布了由其起草的《礦產資源法（修訂草案）》，向社會征求意見。由于此次修訂內容較多，涉及礦產資源管理的核心制度，故立法機關就本次修訂的討論與審查仍在繼續。為了充分發揮市場在資源配置中的作用，該修訂草案對礦業權取得方式進行了改革，取消現行《礦法》規定的以“申請授予”為原則的礦業權審批許可制，全面推行礦業權競爭性出讓。但筆者認為，結合礦產資源的稀缺性質及其管理的經驗教訓，現階段不宜夸大競爭性出讓及出讓合同在礦產勘查開發監管方面的作用，修改后的《礦法》仍應在保留礦業權行政許可制度的基礎上，對該制度進行必要的完善。其中，明確關于礦業權許可的條件，并通過消極條件、可容性規范的設置落實自然保護區的保護管理規范，應是完善礦業權許可制度的一項重要內容。具體而言，可以將“勘查許可與采礦許可的設置，不得違反保護禁止開發區域、限制開發區域的有關規定”明確作為礦業權許可的條件。

其二，關于自然保護區立法的調整，則應著力提升其規范位階。《條例》是現階段自然保護區立法中位階最高的規范性法律文件。作為行政法規，《條例》雖然在有權設定或規定的事項上享有接近法律的自主權，但限于位階，其針對自然保護區這一特定對象所做的特別規定可能由于與上位法一般規定的不一致而被架空。為此，應結合國家公園體制改革，［42］將現階段的自然保護區立法與風景名勝區、地質公園、森林公園、濕地公園保護管理規范加以整合，適時推進統一的以法律為形式的自然保護地立法的創制，并在其中對自然保護區的一些重要管理規范加以明確，從而提高自然保護區立法的位階。《條例》中關于自然保護區內礦業權設置與實施的限制是可取的，《修訂草案》中關于礦業權的具體限制也有其合理性，基本符合自然保護區細化保護與管理的要求，值得在后續立法中確立。基于此，在自然保護區核心區內，可允許開展非破壞性的礦產資源勘探科研活動以及因國家安全和重大戰略需要開展的探礦或采礦活動，禁止其他探礦采礦活動。在一般管控區內，除前述可在核心區內開展的活動外，還可允許公益性地質勘查及因國家重大能源資源安全需要開展的戰略性能源資源勘查。一般管控區內已合法設立的相關采礦權，應考慮繼續開采可能對自然保護區造成的影響，綜合研判是否允許其存在，允許其繼續開采的，應明確限制條件。同時，關于自然保護區兩類區域內的人類活動正面清單不宜包含兜底條款，以免其被其他法規的寬松規定架空。這些規范應成為自然保護地立法中的法律規范，而非目前的法規規范。

通過對《礦法》中礦業權許可條件的完善及可容性規范的引入，使礦業權許可可以兼容自然保護地立法中限制資源開發行為的規范；通過創制自然保護地立法，使自然保護地立法與礦產資源立法處于同一法律位階，從而使二者間的“沖突”轉變為可以通過“法律選擇”解決的法規范間的“不一致”。二者并舉，可以化解當前《礦法》與《條例》之間存在的緊張關系。

【Abstract】The ecological disaster in the Qilian National Nature Reserve has attracted great attention of the Party and our country. Among all explorations in this disaster， the weak supervision by the local authorities and the liberal local legislations has caused much reaction in the society. While criticizing the underlying disorders of local legislations on nature reserves and mineral exploration， the concerns understanding the accurate restriction on mining rights caused by the NR regime under the Mineral Resources Law and the Regulations on Nature Reserves is of high importance. However， due to the conflict between the two laws， it is necessary to have a coordination between the two laws by improving the legislation on the conditions for issuing the mining permits and raising the legal hierarchy of the nature reserves legislations. Nowadays， the Reform of Natural Resources Property Regime is prompted， the requirements of this reform should be taken into consideration while amending these two legislations.

【Keywords】reform of natural resources property regime; nature reserves; mineral resource act; mineral rights; conflict of laws

（責任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-12-05

"［基金項目］研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目：建立健全自然資源資產產權制度研究（22ZDA109）。

"［作者簡介］林瀟瀟，法學博士，中國社會科學院法學研究所助理研究員。

［1］ “探礦權、采礦權勘查開采范圍與自然保護區范圍不重疊。經國務院授權的有關主管部門同意的除外。”參見河南省國土資源廳等：《河南省各類自然保護區內礦業權處置工作方案》，豫國土資發（2017）129號。