國土空間規劃中生態用地的法律界定

[摘 要]在“多規合一”之前的空間規劃體系中，生態用地已被納入其中，并得到了一定的保護。但是，生態用地未得到界定，導致生態用地與其他類型土地的邊界不清晰，這不利于國土空間規劃及國土空間用途管制制度的實施。生態用地的界定存在生態要素決定論、生態功能決定論和主體功能決定論三種觀點。在國土空間規劃中，宜采納主體功能決定論下的生態用地概念，但該主體的生態系統服務應是狹義上的，并以生態安全為價值目標。此外，應以主導功能確定生態用地的生態服務功能類型。因而在生態環境損害公益訴訟中，生態環境損害應僅計算主導生態服務功能的喪失。在國土空間立法上，無論是國土空間規劃法還是國土空間開發保護法，生態用地都是指微觀、具體地塊層面的用地類型，生態空間是指宏觀、銜接層面的國土空間。

[關鍵詞]生態用地；主體生態服務功能；主導生態服務功能；生態安全；國土空間立法

[中圖分類號] D912.6 [文獻標識碼] A

我國于2019年修正《土地管理法》時，將土地利用規劃編制的原則之一“統籌安排各類、各區域用地”修改為“統籌安排城鄉生產、生活、生態用地”。這種修改是對1998年的《土地管理法》因沒有對生態用地作出規定而遭受批評的回應。同時，這種修改使生態用地首次獲得獨立的法律地位，成為與生產用地、生活用地并列的土地利用類型。此外，2019年修正的《土地管理法》要求將土地利用規劃納入國土空間規劃，以實現“多規合一”。生態用地理應被納入“多規合一”后的國土空間規劃，從而得到保護。但是，對生態用地保護加以規定的文件都未對生態用地予以界定。學術界對生態用地未形成統一的概念，這無疑對在國土空間規劃中生態用地保護制度的構建造成了障礙。在生態環境損害賠償的司法實踐中，由于對生態用地的認識不到位，被認定的生態環境損害的范圍過于寬泛。為此，有必要從法律層面對生態用地作出清晰的界定，為國土空間立法中的生態用地術語的選擇提供支撐。

一、生態用地在國土空間規劃體系中的沿革

2019年修正的《土地管理法》在法律層面首次使用了生態用地的概念，還要求在土地利用規劃編制中統籌安排生產、生活、生態用地。這實際上是對我國生態文明體制改革要求加強生態用地保護的回應。［1］在“多規合一”前，我國存在多種空間規劃，除了包括國家級、省級、市縣級、鄉鎮級的縱向規劃管理層級外，還形成了“包括主體功能區規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態功能區劃等的橫向規劃管理類型”。［2］在這些橫向規劃中，有法律規范的是土地利用規劃和城鄉規劃。因此，下文梳理土地利用規劃和城鄉規劃中有關生態用地的規定，為國土空間規劃中生態用地的界定提供支持。

（一）土地利用規劃中有關生態用地的規定

由于1998年修訂的《土地管理法》第4條將土地分為農用地、建設用地和未利用地，生態用地被認為涵蓋在農用地和未利用地中，并沒有獨立的法律地位。因此，有觀點指出，現行土地利用分類體系主要依據土地的社會經濟屬性，沒有考慮土地提供生態系統服務功能的屬性，在分類體系中沒有“生態用地”類型，從而導致在土地利用規劃與管理中提供生態系統服務功能的土地得不到保障。［3］我國第一輪土地利用總體規劃未對生態用地作出統籌安排，自然在情理之中。不過這種情況在第二輪和第三輪土地利用規劃中發生了改變。

1．第二輪土地利用總體規劃有關生態用地的規定

2005年，十六屆五中全會提出加快建設資源節約型、環境友好型社會，要求把建設資源節約型、環境友好型社會放在工業化、現代化發展戰略的突出位置，以推動經濟社會全面協調可持續發展。按照建設環境友好型社會的要求，第二輪全國土地利用總體規劃即《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》首次對生態用地做了較全面的規定。如對生態用地秉承保護優先的理念，要求將“最具有生態價值的用地留住、保住，然后是基本農田”，“優先保護自然生態空間，促進生態文明發展”。［4］《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》明確了生態用地的獨立地位，將生態用地與生活、生產用地并列；將生態用地分為基礎性生態用地和一般的生態用地，強調“保護基礎性生態用地”。此外，《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》將《全國生態環境保護綱要》中生態用地的轉用審批和占補平衡凝練為預防性的用途管制制度。該規劃綱要明確提出“嚴格生態用地的用途管制”，即實施生態用地用途管制。

因此，我國第二輪土地利用規劃已從第一輪的“一要吃飯，二要建設” 提升為“一要吃飯，二要建設，三要生態環境”。國務院之后批準的省、自治區的土地利用總體規劃都無一例外地將生態用地作為一種土地類型，要求嚴格保護。

2016年，《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》通過，要求站在生態文明的高度，優化國土空間開發格局：“在土地利用總體規劃實施管理中，把生態文明建設放在突出位置，優化國土空間開發格局，統籌協調城鄉結構和空間布局。”為此，在生態用地上，除了承繼《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出的“優先保護自然生態空間”的要求外，還要求在城鎮用地結構調整中“提高生態用地比例”。

2．第三輪全國土地利用總體規劃有關生態用地的規定

2017年，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》，即第三輪土地利用規劃。《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》指出，在國土空間中隨著城鄉建設用地不斷擴張，“農業和生態用地空間受到擠壓，城鎮、農業、生態空間矛盾加劇”；［5］此外，其從國土空間治理能力現代化的角度，要求對人口和產業集聚趨勢明顯、人居生態環境問題逐步顯現的其他開發集聚區，實行以人居生態為主題的保護。人居環境保護要“以恢復和保障城市生態用地為重點，強化城市園林綠地系統建設”。［6］

（二）城鄉規劃有關生態用地的規定

城市規劃的最基本內容就是對土地使用的組織與控制。［7］對于生態用地，城鄉規劃應作出合理安排。在2005年之前，城鄉規劃都未明確提出保護生態用地，其對生態用地的規定是間接的。如在《關于加強城鄉規劃監督管理的通知》（國發〔2002〕13號）中，國務院要求“嚴格控制土地供應總量，優化用地結構和城市布局，促進經濟結構的合理調整，注重保護并改善生態環境和人文環境”。

2005年，在十六屆五中全會提出要加快建設資源節約型、環境友好型社會后，城市規劃的編制部門明確意識到生態用地在國土空間中的重要性。2005年制定的《城市規劃編制辦法》第31條在規定中心城區規劃應當包括的內容時，明確要求“安排建設用地、農業用地、生態用地和其它用地”。生態用地開始受到城市規劃的關注。

2016年，《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出，在逐步調整城市用地結構時，要“把保護基本農田放在優先地位，保證生態用地，合理安排建設用地”。

城市規劃需要合理安排城市的居住、商業、工業等各部分的布局、用地和設施。生態用地作為保障生態安全的新型土地類型，在城市規劃應得到合理的安排。因此，2005年之后，我國批準的很多城市總體規劃都要求保護生態用地。如《上海市城市總體規劃（2015—2040）》強調要“確保生態用地只增不減”。當然，城市總體規劃中有關生態用地保護的規定也僅限于“生態用地不減少”這種簡單的宣示性模式。

（三）“多規合一”后國土空間規劃有關生態用地的規定

在國土空間中，農業和生態用地的空間容易受到不斷擴張的建設用地的擠壓。2015年，習近平總書記在中央城市工作會議上指出，“如果一個城市過度集中產業、過分擴展功能，人口就會過度集聚，就會占用更多農田和生態用地”。［8］因此在生態文明體制改革中，在構建集約高效的生產空間、宜居適度的生活空間、山清水秀的生態空間的國土空間格局時，必須合理安排生態用地。2015年通過的《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求，在“構建平衡適宜的城鄉建設空間體系”時，要“適當增加生活空間、生態用地”“保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間”。

鑒于我國存在“規劃類型過多、內容重疊沖突，審批流程復雜、周期過長，地方規劃朝令夕改等問題”，［9］我國開啟了“多規合一”的規劃體制改革。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“通過建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制”。2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》以中央文件的形式正式明確“多規合一”的對象是主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃以及其它專項規劃等與空間相關的規劃，將“主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”。［10］

因此，當《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》提出“適當增加生活空間、生態用地”“保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間”后，土地利用總體規劃和城鄉規劃都相應地增加了保護生態用地的內容。如2016年的《中共中央 國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》指出，逐步調整城市用地結構要“把保護基本農田放在優先地位，保證生態用地，合理安排建設用地”。2016年發布的《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》在提出“優先保護自然生態空間”時，要求在城鎮用地結構調整中“提高生態用地比例”。2017年國務院印發的《全國國土規劃綱要（2016—2030年）》強調“城市園林綠地系統建設以恢復和保障城市生態用地為重點”。

可見，在生態文明建設中，生態用地的概念已成為顯性詞。我國現有的各類空間規劃都要求保護生態用地。因此，2019年修正的《土地管理法》將土地利用規劃編制中的“統籌安排各類、各區域用地”修改為“統籌安排城鄉生產、生活、生態用地”，使生態用地獲得獨立的法律地位。

“多規合一”后，在國土空間規劃體系之外不得另設其他空間規劃。國土空間規劃包括總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃。國土空間規劃旨在轉變國土空間開發保護方式，明確空間發展目標，優化城鎮化格局、農業生產格局、生態保護格局，從而落實國家安全戰略、區域協調發展戰略和主體功能區戰略。在國土空間規劃中，生態用地所在的空間為重要的生態空間。生態空間與生產空間、生活空間并列，被稱為“三生空間”。我國生態文明建設已經構建起了生態用地保護的框架。國土空間規劃作為生態文明體制改革的重要內容，理應將生態文明建設中有關生態用地的規定納入其中，構建起保護生態用地的制度體系。

二、生態用地界定的學術觀點及評析

（一）生態用地界定的三種觀點

關于何為生態用地，我國現行法律和政策都沒有予以界定。國際上并沒有嚴格意義上的生態用地概念，［11］對于生態用地的內涵也沒有明確和統一的定論。［12］

具有不同專業背景的人對生態用地的理解不盡相同。［13］眾多學者從不同角度對生態用地內涵進行了闡述或界定。概況看，關于什么是生態用地，在區域尺度上主要有三種觀點：［14］

第一種觀點是“生態要素決定論”，主要從土地空間形態的角度來定義生態用地。該觀點將生態要素的空間定位統稱為生態用地。該觀點認為，按空間展布形態生態用地可以分為兩類：成片森林、湖泊水體、濕地、農業用地以及開敞空間等屬于斑塊狀生態用地，河流、交通走廊、沿海灘涂等屬于線狀或帶狀生態用地。

第二種觀點是“生態功能決定論”，單純從土地生態功能的角度來定義生態用地。該觀點認為，凡是具有生態服務功能、對于生態系統和生物生境保護具有重要作用的土地都可視為生態用地，包括農田、林地、草地、水域和沼澤等在內的、地表無人工鋪裝的、具有透水性的地面等都可以納入生態用地的范圍。土地作為環境要素，本就是“生態功能”“生產功能”“生活功能”的統一，可以說任何土地都具有一定的生態功能。

第三種觀點是“主體功能決定論”，側重從土地主體功能的角度來定義生態用地。該觀點認為，生態用地應是一類以提供生態系統服務功能為主，對改善區域環境質量和保障區域生態安全具有重要作用的土地單元。

除了上述三種觀點外，還有第四種觀點，即“利用形式決定論”。該觀點從是否開發利用的視角對生態用地進行分類，認為除農用地和建設用地外，其他未被人類所利用的、能夠直接或間接發揮生態功能的土地就是生態用地。［15］

（二）生態用地界定不同觀點評析

生態要素即環境要素。根據《環境保護法》第2條，影響人類生產和生活的各種天然的和經人工改造的生態因素很多，包括土地、森林、草原、野生生物、濕地、自然遺跡、人文遺跡、城市和鄉村。除了沒有植被覆蓋的建設用地，其他國土空間都有生態要素占據著。若將生態要素的空間定位統稱為生態用地，會導致生態用地的外延過于廣泛，所有的國土都能成為生態用地。因此，“生態要素決定論”觀點下的生態用地是極為廣義的，這顯然不利于構建科學的國土空間開發格局。

“生態功能決定論”的觀點單純從土地生態功能來界定生態用地，其最大的問題在于，沒有考慮土地作為生態系統，都具有或強或弱的生態功能。“生態功能決定論”的生態用地仍然為廣義的生態用地概念。因此，有觀點認為，“生態要素決定論”和“生態功能決定論”下的生態用地概念，屬于“泛生態功能論” 的生態用地。［16］持這種“泛生態功能論”的生態用地的觀點的學者不少。如在闡述“三生用地”的分類原則時，有觀點一方面主張充分考慮土地的多功能性，突出主體功能，將土地的主體功能放在首位，次要功能位于其后，以反映出土地的多功能性及其功能主次；另一方面卻認為，耕地的主體功能是生產功能，它是保障國家食物安全的基石，但由于耕地也具有一定的生態功能，大片的農作物可以在一定程度上調節其周邊的生態環境，故耕地的分類應為生產生態用地。［17］

三、以主體功能界定生態用地的問題

依據上文的分析，以主體功能界定生態用地是應當充分肯定的。不過，以主體的生態服務功能界定生態用地，存在著如何理解和認定生態用地的生態服務功能的問題。

（一）應以主體功能界定生態用地

以主體功能界定生態用地，符合我國土地分類中以土地的主體功能來界定和劃分土地的一貫做法，因此，筆者贊同以主體功能界定生態用地。

在全國統一的國土空間用地用海分類，即《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》制定之前，《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）是與《城市用地分類與規劃建設用地標準》并列的一個非常重要的土地分類標準。［18］為了將有關生態用地保護的規定落實到土地利用分類中，《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）在總則中除了增加了“生態文明建設”的內容，還強調“按照主要用途對土地利用類型進行歸納，劃分，保證不重不漏，不設復合用途”。“按照主要用途”和“不設復合分類”的要求，表明土地的分類是依照其主體功能劃分的。更明顯一點的是，《土地利用現狀分類》（GB/T21010-2017）將沼澤地、河流水面、湖泊水面、坑塘水面、沿海灘涂、內陸灘涂、水田、鹽田等二級地類歸類為濕地大類，其原因在于這些二級地類主要提供的是生態服務功能：涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性。

2008年國務院印發的《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》在規定生態用地時，提出“充分發揮各類農用地和未利用地的生態功能，保護基礎性生態用地”。這一規定使得學術界出現了將耕地納入生態用地的看法。我國原國土資源部的領導人認為：“耕地也是重要的生態用地，從生態環境建設的需要看，也必須保有相當數量的耕地。”［19］從主體功能看，耕地的主體功能為產出農產品，而非涵養水源、凈化水質、蓄洪抗旱、調節氣候和維護生物多樣性等生態服務功能。

2020年，自然資源部印發《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，強調“用地用海分類設置不重不漏，當用地用海具備多種用途時，應以其主要功能進行分類”。《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》強調“以主要功能進行分類”的規定，為具有多種用途的用地的定位提供了清晰的判斷依據。

因此，從主體功能角度界定生態用地，能很好地將具有一定生態功能的土地類型，如耕地、園地等排除在外，遵循了土地分類以主要用途、功能加以劃分的原則。

（二）采納狹義的生態服務功能

我國現有文件中的生態服務功能有廣義和狹義兩個層面。《生態功能保護區規劃編制大綱（試行）》規定的是狹義的生態服務功能。《生態功能保護區規劃編制大綱（試行）》由原環境保護部發布，其將生態服務功能界定為：生態系統及其生態過程所形成或所維持的人類賴以生存的自然環境條件與效用，主要包括水源涵養、調蓄洪水、防風固沙、水土保持、維持生物多樣性等功能。

《全國生態功能區劃》和《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）規定的是廣義的生態系統服務功能。《全國生態功能區劃》于2008年由原環境保護部、中國科學院發布，其將生態服務功能概括為生態調節功能、產品提供功能與人居保障功能。2015年的《全國生態功能區劃（修編版）》同樣將生態服務功能概括為這三個方面。其中，生態調節功能主要是指水源涵養、土壤保持、防風固沙、生物多樣性保護、洪水調蓄等維持生態平衡、保障全國或區域生態安全等方面的功能；產品提供功能主要包括提供農產品、畜產品、水產品、林產品等功能；人居保障功能主要是指滿足人類居住需要和城鎮建設的功能，主要區域包括大都市群和重點城鎮群等。［20］《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）做了不同的表述，其將生態服務功能界定為：生態系統在維持生命的物質循環和能量轉換過程中，為人類與生物提供的各種惠益，通常包括供給服務、調節服務、文化服務和支持功能。

可見，狹義和廣義的生態服務功能的根本區別在于，產品提供功能或者供給服務是否屬于生態服務功能。前文指出，應以主要用途劃分土地分類。產品提供功能或供給服務的主體功能為經濟產出，而非生態產品。例如，為人類提供木材的商品林地，木材屬于商品林地的供給服務，其在提供木材的同時也提供了包括水源涵養、調蓄洪水、防風固沙、水土保持、維持生物多樣性等在內的生態服務功能，但從主體功能看，其屬于商品林地，而非公益林地。

（三）以生態安全認定主體生態服務功能

在界定生態用地時，之所以強調生態用地的生態服務功能是狹義的，是源于生態服務功能追求的價值為生態安全這一新型的安全目標。以生態安全的價值目標認定生態用地的生態服務主體功能，符合我國主體功能區有關國土空間劃分的認定。

2010年，國務院在《全國主體功能區規劃》中提出，應以主體功能來劃定國土空間的功能定位：“一定的國土空間具有多種功能，但必有一種主體功能。從提供產品的角度劃分，或者以提供工業品和服務產品為主體功能，或者以提供農產品為主體功能，或者以提供生態產品為主體功能。”《全國主體功能區規劃》還強調，“在關系全局生態安全的區域，應把提供生態產品作為主體功能，把提供農產品和服務產品及工業品作為從屬功能，否則，就可能損害生態產品的生產能力”。因此，生態用地作為以提供生態服務功能為主的國土空間，以保障生態安全格局的形成為使命，以生態安全的實現為價值目標。

生態用地以保障生態安全為價值目標，意味著生態用地中的生態服務功能顯然不包括供給服務，而是指調節服務、文化服務或者支持功能。在生態文明下，生態安全是一種獨立的價值目標。《國家安全法》區分了糧食安全和生態安全。《國家安全法》第22條規定，“國家健全糧食安全保障體系”，第30條通過“完善生態環境保護制度體系”的要求，間接確認了生態安全的價值目標。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《省級空間規劃試點方案》中強調，省級國土空間規劃要“把國家經濟安全、糧食安全、生態安全、環境安全等放在優先位置”，將生態安全與糧食安全并列為省級國土空間規劃追求的價值目標；同時，要“按照最大程度保護生態安全、構建生態屏障的要求劃定生態空間；劃定永久基本農田，統籌考慮農業生產和農村生活需要，劃定農業空間”。

因此，盡管《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》強調，要發揮“耕地的生產和生態功能”，保障國家生態安全“需要大力加強對具有生態功能的農用地特別是耕地的保護”，但毫無疑問的是，耕地及耕地保護制度是以保障國家糧食安全為價值追求的。2019年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳在印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》中強調，“永久基本農田是為保障國家糧食安全和重要農產品供給，實施永久特殊保護的耕地”。

可見，在國土空間規劃下，永久基本農田被劃入農業空間，以保障國家的糧食安全為宗旨。基于此，早在2016 年，《全國土地利用總體規劃綱要（2006～2020年）調整方案》就明確規定耕地不屬于生態用地：“不得將各類生態用地劃入基本農田。”同樣，盡管水田、灘涂通常被視為濕地，但2021年通過的《濕地保護法》第2條將水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂排除在外，并在第3條強調濕地具有“涵養水源、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性等多種生態功能”。

以生態服務功能中的調節服務、文化服務或支持功能這些主體功能界定生態用地，其本質是要求以生態安全為價值目標來識別生態用地，使那些不以生態安全為首要價值目標的土地類型，如耕地、養殖水面，不被納入生態用地的范圍。保障生態安全的價值目標要求生態用地以具有維護區域生態平衡和改善區域環境質量的作用為首要特征。當然，在不同尺度下，生態用地的主導生態系統服務有所不同：全國尺度強調生態用地生物多樣性保護、碳匯及氣候調節等功能；區域尺度突出生態用地涵養水源、水土保持、干擾調節等功能；城市尺度重視雨洪調節、環境凈化、減噪滯塵等功能。［21］

四、生態用地界定中主體生態服務功能的認定

（一）以主導的生態服務功能認定主體生態服務功能

生態服務功能的主體地位解決的是生態用地的定性、性質問題，主導的生態服務功能解決的是生態用地定性后，其發揮的生態服務功能范圍被法律確認、認可的問題。這里首先需要區分“主體”與“主導”，借鑒我國公有制主體地位與國有經濟的主導作用加以說明。我國《憲法》第6條規定，我國社會主義初級階段堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度；第7條規定，國有經濟是國民經濟中的主導力量。公有制作為一種生產資料所有制、作為一種經濟制度，決定著社會主義社會的性質，公有制主體地位主要體現在公有資產在社會總資產中占優勢地位；國有經濟是公有制經濟的重要組成部分，國有經濟的主導作用主要體現在對國民經濟的控制力、帶動力、影響力上。［22］

事實上，我國對于生態服務功能的認定都是從主導功能角度展開的，具體體現如下：

第一，《全國生態功能區劃》在基本原則部分明確了“主導功能原則”：生態功能的確定以生態系統的主導服務功能為主；在具有多種生態服務功能的地域，以生態調節功能優先；在具有多種生態調節功能的地域，以主導調節功能優先。因此，在《全國生態功能區劃》中，“以生態系統的主導服務功能為主”“在具有多種生態調節功能的地域，以主導調節功能優先”等規定，意味著以主導調節功能確認生態用地的主體功能。

第二，《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第 1 部分：總綱》（GB/T 39791.1-2020）中有關生態環境損害的計算要求也體現了以主導的生態服務功能認定生態用地的主體功能的思想。《生態環境損害鑒定評估技術指南 總綱和關鍵環節 第 1 部分：總綱》規定，應明確受損生態服務功能類型，如提供棲息地、食物和其他生物資源、娛樂、地下水補給、防洪等，并根據功能或服務類型選擇適合的量化指標，如棲息地面積、受損地表水資源量等；在量化生態服務功能時，應識別相互依賴的生態服務功能，確定生態系統的主導生態服務功能，并針對主導生態服務功能選擇適用的方法進行評估，以避免重復計算。

第三，2019年修訂的《森林法》第28條規定了森林的多種功能：蓄水保土、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性和提供林產品等。但是，其第6條在增加了公益林和商品林的分類規定后，同時規定：“突出主導功能，發揮多種功能，實現森林資源永續利用。”水田、灘涂通常被認為是濕地。但2021年通過的《濕地保護法》第2條將水田以及用于養殖的人工的水域和灘涂排除在外，并在第3條強調濕地具有“涵養水源、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性等多種生態功能”。

以主導的生態服務功能認定生態用地的主體功能，將不同類型的生態用地區別開來，從而為生態空間內部各要素之間的用途轉換規則提供科學的基礎。全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會等于2021年發布的《關于2020年度國有自然資源資產管理情況的調研報告》曾指出：我國國土空間用途管制“對于生產、生活、生態三類空間之間、空間內部各要素之間的用途轉換規則也不夠清晰”。［23］主導的生態服務功能不同，決定了生態用地在維護生態安全中的地位和作用存在較大的差異。生態空間內部的不同用途的生態用地之間的轉化規則，應基于生態用地的主導生態服務功能設計。

換句話說，生態服務功能的價值不具有價值同質性的特點。因而，在生態環境損害賠償中，同質救濟的原理原則上不適用。如草地與森林能否轉化，全國人民代表大會常務委員會預算工作委員會等于2021年發布的《關于2020年度國有自然資源資產管理情況的調研報告》就明確指出，存在“強行把草地或其他生態用地轉為森林，導致整個生態的系統性受到破壞的現象”。［24］

因此，以生態服務的主體功能來界定生態用地，解決的是生態用地的定性即生態用地與其他類型土地如耕地等的邊界問題；以主導生態服務功能界定生態用地，解決的是生態用地的諸多生態服務功能是否都具有等量的權重問題。這對于我國生態保護補償制度，尤其是生態環境損害賠償制度而言，具有十分重要的意義。下面以生態環境損害賠償為例分析。

（二）從主導生態服務功能審視生態環境損害賠償的范圍

生態用地的諸多生態服務功能是否都具有等量的權重，具體到生態環境損害賠償中，就是諸多生態服務功能的喪失能否都確認為生態環境損害的范圍。比如濕地，《國務院辦公廳關于加強濕地保護管理的通知》（國辦發〔2004〕50號）指出，濕地具有保持水源、凈化水質、蓄洪防旱、調節氣候和維護生物多樣性等重要生態功能，《濕地保護法》第3條也確認并強調濕地具有“涵養水源、調節氣候、改善環境、維護生物多樣性等多種生態功能”。那么，是否確認每一塊濕地都具有這些生態服務功能呢？尤其是在生態環境損害賠償中，這些生態服務功能的喪失是被全部加以確認并予以救濟，還是只確認喪失的主導功能為生態環境損害？

通過梳理不難發現，司法實踐往往將同一生態環境的多種生態服務功能的損失都納入賠償的范圍。以森林生態環境損害賠償為例，實踐中往往不區分森林的不同類型，籠統確認森林的生態價值。如在“謝知錦等與北京市朝陽區自然之友環境研究所環境侵權責任糾紛案”中，［25］謝知錦等4人未經行政主管部門審批非法占用林地，嚴重破壞了 28.33 畝林地植被。福建省南平市中級人民法院認為，植被破壞導致碳釋放的生態損失價值、森林植被破壞期生態服務價值、森林恢復期生態服務價值屬于生態公共服務功能的損失價值。故判決被告謝知錦等4人共同賠償生態環境受到損害至恢復原狀期間服務功能損失 127 萬元。在該案中，被毀壞的森林資源包括林地、林地上的林木、林地上的植被。結合上文生態用地的論述，不難發現在被損毀的生態服務功能中，法院的判決存在幾個問題：一是沒有認定被損害的森林是屬于公益林還是商品林；二是沒有確定主導的生態服務功能，沒有對喪失的主導生態服務功能進行評估，籠統地確認了被損壞森林的生態服務功能；三是將植被的碳匯功能從其生態服務價值中分離出來并予以強調，使得該片森林似乎為碳匯林。

另外，司法實踐中還存在這樣的情形：即使所破壞的森林是商品林，但法院仍然對商品林所承載的全部生態服務功能予以確認。如“中國生物多樣性保護與綠色發展基金會與新鄭市薛店鎮花莊村民委員會、新鄭市薛店鎮人民政府案”。［26］

這些司法實踐將同一生態環境的多種生態服務功能的損失都納入賠償的范圍，顯然受到了生態用地泛生態功能觀的影響，擴大了生態環境損害的范圍，導致雙方就生態環境損害的范圍存在較大的爭議。前文指出過，我國對于生態服務功能的認定都是從主導功能角度展開的。這就需要糾正將所有生態服務功能的喪失都視為生態環境損害的不當做法，以喪失的主導生態服務功能評估生態環境損害。

五、國土空間立法中生態用地與生態空間表述的選擇

前文梳理了“多規合一”前我國不同的國土空間規劃對生態用地作出的規定。這些國土空間規劃在使用生態用地概念的同時，有時也使用生態空間一詞。2015年，《中共中央 國務院關于加快推進生態文明建設的意見》要求在城鄉建設空間體系時，要“適當增加生活空間、生態用地，保護和擴大綠地、水域、濕地等生態空間”。［27］生態空間與生態用地又是兩個易混淆的概念，因此，需要對生態用地與生態空間兩個術語的選擇加以厘清。

（一）生態空間的界定

《全國主體功能區規劃》（國發〔2010〕46號）最早使用了生態空間一詞，但未界定生態空間，僅指出了生態空間的外延：生態空間包括綠色生態空間、其他生態空間。綠色生態空間包括天然草地、林地、濕地、水庫水面、河流水面、湖泊水面；其他生態空間包括荒草地、沙地、鹽堿地、高原荒漠等。

學術上生態空間概念的界定，主要分為“生態用地論”和“生態功能論”兩種觀點。“生態用地論”強調生態空間是所有綠色植被覆蓋或者水體占有的土地類型，包括林地、園地、耕地、草地、濕地、未利用土地等；“生態功能論”則強調生態空間是指具有自然屬性、以發揮生態系統服務功能為主的國土空間，包括森林、草原、濕地、河流等。［28］顯然，“生態用地論”有關生態用地的界定與上文有關生態用地的界定不同，其采納的是“生態功能決定論”下的生態用地概念，屬于“泛生態功能論”。但是，有關“生態用地論”和“生態功能論”的劃分為生態空間的界定分析提供了思路，即生態空間是廣義上的還是狹義上的。廣義上的生態空間指提供生態功能的國土空間，包括園地、耕地等；狹義上的生態空間指以提供生態服務功能為主的國土空間。

2019年，自然資源部制定的《自然生態空間用途管制辦法（試行）》對自然生態空間予以了界定。自然生態空間是指具有自然屬性、以提供生態產品或生態服務為主導功能的國土空間，涵蓋需要保護和合理利用的森林、草原、濕地、河流、湖泊、灘涂、岸線、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高原凍土、無居民海島等。可見，《自然生態空間用途管制辦法（試行）》從提供生態服務功能的空間來界定生態空間。但是，《自然生態空間用途管制辦法（試行）》中的生態空間并不是“泛生態功能論”中的概念，其也從主導功能認定生態服務功能。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》里的生態空間與《自然生態空間用途管制辦法（試行）》中自然生態空間概念并無差異。因此，在國土空間規劃中，我國采納的是狹義的生態空間概念。

（二）生態空間與生態用地的區別

生態空間從字面上表明，其是空間意義上的概念，但生態用地概念似乎不是空間意義上的。因此，在分析生態空間與生態用地的區別前，需要對人類對土地利用深度和廣度的認識加以說明。

以前，人類對土地的利用水平不高，無論在深度還是廣度上都很有限。人們通常認為，擁有土地的地表所有權，就意味著同時擁有地下和地表垂直上空所構成的空間范圍內的權利，“上至天空下至地心”。如《德國民法典》第905條規定：土地所有權人的權利擴及于表面上的空間和表面下的地層。

隨著人類對土地的利用在深度上的加深，上述廣泛的土地所有權逐漸受到限制。土地地表、地面上空和地下空間的這三個部分被逐漸分離開來，并被設立了不同的權利。空間意義上的土地首次被我國法律肯定，是在2007年制定、現已失效的《物權法》中。《物權法》第136條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立；新設立的建設用地使用權，不得損害已設立的用益物權。《民法典》承繼了此種規定，其第345條規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。空間意義上的土地概念已經被我國法律所確認。有觀點認為，簡單將生態用地等同于生態空間，難以科學表達生態空間的治理屬性。［29］顯然，此種觀點是片面地從土地的地表用途看待生態用地。事實上，空間意義上的土地使得生態用地也是空間意義上的概念。

從自然資源類型依附的空間看，只有狹義的土地資源、礦產資源、水資源同時涉及地下，其他的自然資源如森林、草原、濕地依附的都是地表和地上。因而，由生態用地所組成的空間范圍就是生態空間，即生態用地范圍是等同于生態空間范圍的；［30］生態空間源于對生態用地概念的拓展與延伸，即生態用地所在的空間范圍。［31］生態空間在土地利用和國土管理上，則集中體現在生態用地的利用和管理。［32］由此產生的問題是，在國土空間立法中，生態用地和生態空間的表述該如何選擇？

（三）國土空間立法對于生態用地與生態空間的選擇

1．國土空間立法的路徑

在國家空間規劃立法上，全國人大環境與資源保護委員會曾指出：“國家空間規劃立法涉及范圍廣、領域寬，涉及多部門職責，我委建議國務院相關部門加大對現有法律法規的執行力度，并做好立法的前期研究論證工作。”［33］

2018年，國家機構改革時，以國土資源部為主體改組的自然資源部接管了“主體功能區規劃”和“國土規劃”的編制職能。因此，《自然資源部2020年立法工作計劃》要求研究起草《國土空間開發保護法》報國務院審查；《自然資源部2021年立法工作計劃》將《國土空間開發保護法》列為出臺類項目，并提出積極配合立法機關推進《國土空間規劃法》等重點立法。《十三屆全國人大常委會立法規劃》將“國土空間開發保護法”和“空間規劃方面的立法”分列為第二、第三類項目。可見，立法機關并未就《國土空間開發保護法》和《國土空間規劃法》的立法時序與模式作出決斷。“多規合一”后，我國在國土空間立法上面臨“國土空間開發保護法”與“國土空間規劃法”的路徑選擇問題。

我國已經初步形成了國土空間規劃的框架。一是國家已就國土空間規劃的體系、編制、效力等出臺了一系列政策文件，如中共中央、國務院于2019年發布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》；中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發的《關于在國土空間規劃中統籌劃定落實三條控制線的指導意見》。這些政策文件有關國土空間規劃的規定已較為成熟，直接上升為法律即可。二是國土空間規劃編制的技術規定已經出臺，如《省級國土空間規劃編制指南（試行）》《市級國土空間總體規劃編制指南（試行）》等，這些相關技術規定為國土空間規劃的編制提供了技術支撐。三是國土空間規劃已經具備一定的法律基礎，如2019年修正的《土地管理法》第18條原則性地規定了國土空間規劃編制的基本要求和法律效力，2021年修訂的《土地管理法實施條例》進一步細化了國土空間規劃的強制內容和編制依據。自然資源部正在編制《全國國土空間規劃綱要（2021—2035年）》。國土空間規劃急需法律的保障，而《土地管理法》是不能完全勝任的。然而，目前關于國土空間開發保護的理論儲備和實踐經驗均較為貧乏，編纂一部實體法意義上的《國土空間開發保護法》時機尚未成熟。［34］

2．國土空間立法中生態用地與生態空間的選擇

生態用地的概念最早出現在2000年的《全國生態環境保護綱要》中。《全國生態環境保護綱要》構建的是生態用地的用途管制制度：對于具有重要生態功能的草地、林地、濕地予以凍結征用；建設項目確需占用生態用地的，應嚴格依法報批和補償，并實行“占一補一”的制度，確保恢復面積不少于占用面積。因此，無論是凍結征用還是生態用地用途轉用審批、占補平衡的規定，都表明我國最早是在微觀的地塊的層面使用生態用地的。之后，全國土地利用總體規劃有關生態用地的規定也同樣如此。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》也要求在劃定生產、生活、生態空間開發管制界限時落實用途管制。

相反，生態空間從一開始是在主體功能區的維度被規定的。為保障國家生態安全，《全國主體功能區規劃》針對“綠色生態空間減少過多”的問題，提出要“保護好森林、草原、水面、濕地等生態空間”，“擴大綠色生態空間，保持農業生產空間，適度壓縮工礦建設空間”，“嚴禁改變重點生態功能區生態用地用途”。主體功能區在我國被定位為一項戰略，如2017年，中共中央、國務院在《關于完善主體功能區戰略和制度的若干意見》中強調：“完善主體功能區戰略和制度，要發揮主體功能區作為國土空間開發保護基礎制度作用，推動主體功能區戰略格局在市縣層面精準落地。”因此，生態空間是主體功能區戰略上的一個概念。同時，《全國主體功能區規劃》“嚴禁改變重點生態功能區生態用地用途”也表明，生態用地是微觀的、地塊層面上的概念。

此外，盡管我國的“多規合一”是將“主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃”，［35］但事實上，主體功能區的戰略地位決定了主體功能區規劃是統籌各類空間性規劃的基礎。如《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》要求：“以主體功能區規劃為基礎統籌各類空間性規劃，推進‘多規合一’。”主體功能規劃劃定生態空間、農業生產空間、建設空間的目的在于逐步形成人口、經濟、資源環境相協調的國土空間開發格局，促進區域協調發展。因此，生態空間的概念還是國土空間開發格局的場景下的概念。

有觀點指出了生態空間和生態用地的區別：生態空間帶有功能空間特征，具有概念性與抽象性；生態用地屬于實體空間，是三維的且承載具體生態要素的；在空間治理上，生態空間是遵循生態功能為主導原則的管控對象，功能混合且邊界模糊；生態用地是依據生態特征或自然屬性對土地的分區，區內類別一致且邊界清晰。［36］這些觀點非常有道理，因為無論如何，生態空間的管控最終都要落實到具體的地塊。如生態保護紅線作為劃定生態空間的手段和依據，《自然生態空間用途管制辦法（試行）》第10條就要求“按照保護需要和開發利用要求，將生態保護紅線落實到地塊，明確用途”。因此，在國土空間立法中，生態空間應是戰略性、協調性層面的宏觀概念，指較大范圍的區域空間；生態用地是實施層面的概念，指微觀、具體地塊的土地單元。

生態用地和生態空間各自提出的場景不同，意味著各自適用的場景自然不一樣。生態空間作為戰略性、協調性層面的概念，其應在涉及國土空間開發保護格局、國家級國土空間總體規劃和省級國土空間規劃這些場景時得到表達。生態用地作為表達微觀、具體地塊的土地單元的概念，其應在國土空間詳細規劃、國土空間用途管制的場景得到表達。

六、結語

黨的二十大報告強調，“健全主體功能區制度，優化國土空間發展格局”。我國國土空間開發格局以生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀為目標。生態用地是一個國家或地區生態環境質量好壞的“晴雨表”，［37］是占主導的生態空間。2015年，中共中央、國務院在印發的《生態文明體制改革總體方案》中強調，要“構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度”。在“多規合一”前的國土空間規劃體系中，生態用地已被納入并得到了原則性的規定。正在推行的“多規合一”旨在建立統一的國土空間規劃。“多規合一”后，在國土空間規劃體系之外不再另設其他空間規劃。因此，生態用地應被納入“多規合一”后的國土空間規劃并得到保護。鑒于我國法律和政策未對生態用地予以界定，從法律上清晰界定生態用地是十分必要的。生態用地作為占主導的生態空間，以保障和實現生態安全為價值目標，宜采納主體功能決定論的生態用地概念。在國土空間立法中，生態用地應在國土空間詳細規劃、國土空間用途管制的場景得到表達。

【Abstract】The ecological land has been included and protected to some extent in the spatial plannings before the multiple spatial planning are going to be merged into one.However， ecological land is not defined and its boundary from other types of land is not clear，which is not conducive to the implementation of land spatial planning and land space use regulation system.There are three views on the definition of ecological land： ecological element determinism， ecological function determinism and main function determinism.Under the land spatial planning， the concept of ecological land under the main function determinism should be adopted， and the leading ecosystem services should be in a narrow sense and see ecological security as the value goal.Therefore， in the public interest litigation of ecological environment damage， the loss of leading ecological service function can be counted as ecological environment damage. In terms of land and space legislation， whether the land and space planning law or the land and space development and protection law， ecological land refers to the land use type at the micro and specific plot level， and the ecological space is a regional scope at the macro and cohesive levels.

【Keywords】ecological land; main ecological service function; leading ecological service function; ecological security; land and space legislation

（責任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-12-05

"［基金項目］國家社科基金項目：國土空間開發保護法治化中生態用地制度研究（21BFX138）。

"［作者簡介］唐雙娥，法學博士，湖南大學法學院副教授。