生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的耦合使命

[摘 要]自然生態(tài)價值和資源經(jīng)濟價值構(gòu)成了自然資源整體上的雙重價值。保護自然生態(tài)價值，促進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化、綠化、生態(tài)化，是生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的耦合使命。針對傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺失保護自然生態(tài)價值的權(quán)利設(shè)計問題，我們應(yīng)遵循整體性思維方法，從整體上進行協(xié)同性權(quán)利體系設(shè)計，構(gòu)建以國家為權(quán)利主體、自然生態(tài)價值為客體的自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，從而將自然資源所有權(quán)制度改造為在客體上包含有自然生態(tài)價值和資源經(jīng)濟價值的一體兩翼式新格局。

[關(guān)鍵詞]自然價值；整體性；生態(tài)產(chǎn)權(quán)；產(chǎn)權(quán)制度

[中圖分類號] D912.6 [文獻標識碼] A

在物理學上，“耦合”指兩個或兩個以上的體系或運動形式之間通過各種交互作用而彼此影響，從而聯(lián)合起來產(chǎn)生增力，協(xié)同完成特定任務(wù)的現(xiàn)象。［1］本文所研究的“耦合使命”是生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建之間的相互作用，特別是在生態(tài)文明建設(shè)背景下如何健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的問題。2018年3月11日，由全國人民代表大會通過的《中華人民共和國憲法修正案》將“生態(tài)文明”正式寫入國家根本法，生態(tài)文明建設(shè)進入新的歷史階段。梳理、反思我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的問題，基于生態(tài)文明建設(shè)的需要，對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進行生態(tài)化、綠色化重構(gòu)，是一個有待深入研究的理論和實踐課題。

一、生態(tài)文明建設(shè)對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的理論支撐

（一）樹立自然價值和自然資本的理念

從資源無價、以行政無償劃撥作為主要配置方式的計劃經(jīng)濟時期，到資源有價、法律賦權(quán)、以市場有償交易作為主要配置方式的市場經(jīng)濟時期，人們對自然資源價值的認識也處在逐步深化的過程中。［2］在這個過程中，資源有價理論與自然資源使用權(quán)法律實踐在不斷推動經(jīng)濟社會發(fā)展，與之同時，也出現(xiàn)了嚴峻的資源、環(huán)境問題。究其原因，資源有價理論失之偏頗，將資源價值理解為自然資源的價值更是忽視了自然價值的獨立性。在生態(tài)文明建設(shè)時代，自然資源在整體上具有雙重價值，不但“資源”是有價的，“自然”也是有價的，［3］前者體現(xiàn)為自然資源在組分或要素意義上的經(jīng)濟價值，后者則體現(xiàn)為自然資源在整體上的生態(tài)價值，不能因突出強調(diào)自然要素的資源價值而忽視了自然本身的獨立生態(tài)價值。

自然價值理論從根本上揭示了舊的經(jīng)濟增長模式破壞自然、掠奪資源、污染環(huán)境問題的認識論根源，啟示我們更深刻地理解“綠水青山就是金山銀山”這一論斷的理論內(nèi)涵：自然資源的開發(fā)利用能帶來金山銀山，但若因此而丟掉綠水青山，則不再有新的金山銀山。在對綠水青山與金山銀山的關(guān)系進行了深刻理解和辯證分析后，人們認識到，所謂的金山銀山無一不是來自綠水青山，“綠水青山就是金山銀山”的論斷由此證成。在價值選擇上，我們并非為了更好的經(jīng)濟發(fā)展而去保護自然資源和生態(tài)環(huán)境，而是只有保護好了自然資源和生態(tài)環(huán)境，才可能有更好的經(jīng)濟發(fā)展。在生態(tài)文明建設(shè)中，不能為了金山銀山而只關(guān)注自然資源的顯性經(jīng)濟價值，更要注重其隱性自然生態(tài)價值，這是生態(tài)文明建設(shè)之于自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度生態(tài)化構(gòu)建的價值論支撐。

自然價值和“綠水青山就是金山銀山”理論體現(xiàn)了人與自然和諧共生的理念，有利于實現(xiàn)發(fā)展與保護的內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進，是對可持續(xù)發(fā)展理論的重大創(chuàng)新。一方面，自然是有價值的，保護自然本身就是發(fā)展，而且是不同于傳統(tǒng)發(fā)展模式的可持續(xù)的發(fā)展；保護自然資源、生態(tài)環(huán)境與發(fā)展經(jīng)濟之間不是異向沖突、而是同向促進的關(guān)系。另一方面，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度屬于上層建筑，［4］是生產(chǎn)關(guān)系的重要組分，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的目的就是通過構(gòu)建先進生產(chǎn)關(guān)系實現(xiàn)對生產(chǎn)力的促進。健全的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)該是能夠充分保護自然生態(tài)價值的制度，是保護自然資源整體生產(chǎn)力的制度，也是能夠促進可持續(xù)發(fā)展的制度。

（二）以整體性思維方法看待自然資源

如何看待自然資源，是生態(tài)文明建設(shè)的基本理論問題，也是建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的邏輯起點，向來為理論界所重視。目前學界提出了還原論和整體論兩種完全不同的理論觀點。還原論就是當遇到難以解決的問題時，將其拆分為盡量小的部分，將復(fù)雜的體系逐層分解為易于理解的部分，要求從部分解釋整體，從低層次來解釋高層次，直到每個部分都能圓滿的解決。［5］這種思維方式在機械的、無生命的科技與信息領(lǐng)域具有合理性與可行性，但在自然資源與生態(tài)環(huán)境保護方面卻有著不可克服的缺陷。例如，流域環(huán)境是由各種自然要素組成的一個水文自然生態(tài)系統(tǒng)，不應(yīng)因行政區(qū)劃而在水資源保護中進行人為條塊分割。然而，在流域水資源保護面臨的諸多現(xiàn)實問題中，源于流域整體性與資源保護碎片化之間矛盾的體制機制問題處于首位。人為切斷流域整體聯(lián)系，缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)保護，不同行政區(qū)域“各自為政”，不同行政部門“九龍治水”，進而導(dǎo)致在履職管理過程中出現(xiàn)嚴重的整體性失序，這很大程度上源于長期以來的還原論慣性思維。

整體論，即所謂“整體大于它的各部分之和”，［6］強調(diào)要著眼于事物的本質(zhì)特征，以整體性、綜合性、系統(tǒng)性視角探究事物的內(nèi)在規(guī)律。［7］自然資源具有天然的整體性、系統(tǒng)性特征，表現(xiàn)為構(gòu)成生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的自然要素具有內(nèi)在的生態(tài)一體性，任何一種自然資源都是完整生態(tài)系統(tǒng)和生態(tài)功能的必要組成部分，這是生態(tài)文明建設(shè)中秉持整體性思維方法的客觀依據(jù)。例如，濕地是由土地、水、生物等自然資源共同組成并且相互作用的資源綜合體，又是各種自然資源相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)系統(tǒng)。在生態(tài)文明建設(shè)中，應(yīng)該“樹立山水林田湖是一個生命共同體的理念，按照生態(tài)系統(tǒng)的整體性、系統(tǒng)性及其內(nèi)在規(guī)律，統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)各要素、山上山下、地上地下、陸地海洋以及流域上下游，進行整體保護、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理，增強生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)能力，維護生態(tài)平衡”。［8］

整體性理論對完善自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度提出了新的課題：自然資源在保障生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設(shè)、推動高質(zhì)量發(fā)展等方面都具有多種重要的功能和價值，這些功能和價值彼此之間密切相關(guān)，構(gòu)成一個統(tǒng)一的系統(tǒng)。［9］我們已經(jīng)建立了基于資源要素的自然資源所有權(quán)、使用權(quán)制度體系，這一體系是否已經(jīng)實現(xiàn)了對自然資源的整體價值保護呢？推進生態(tài)文明建設(shè)，應(yīng)堅持整體性思維和生命共同體理念，［10］統(tǒng)籌自然資源經(jīng)濟功能、生態(tài)功能，協(xié)同推進擴綠與增長，從整體上進行協(xié)同性權(quán)利體系設(shè)計。在產(chǎn)權(quán)客體方面，將山水林田湖草沙等各種自然資源資產(chǎn)進行一體化保護；在產(chǎn)權(quán)類型和內(nèi)容方面，在產(chǎn)權(quán)的確認與登記、流轉(zhuǎn)與利用、監(jiān)督與管理等環(huán)節(jié)中，既要對自然資源進行要素產(chǎn)權(quán)的保護，也要對自然資源進行整體意義上的產(chǎn)權(quán)設(shè)計與保護；在產(chǎn)權(quán)保障方面，充分發(fā)揮我國國家制度和國家治理體系的整體性優(yōu)勢，［11］將預(yù)防性的產(chǎn)權(quán)監(jiān)測、評估制度與救濟性的產(chǎn)權(quán)保護補償、損害賠償制度進行系統(tǒng)化設(shè)計，形成保障自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的整體性多元協(xié)同治理制度體系。

二、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度推動生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然功能

（一）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容

生態(tài)文明不能憑空建設(shè)，而是以高度發(fā)達的制度文明為依托。［12］建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是生態(tài)文明在制度建設(shè)層面的第一要務(wù)和優(yōu)先行動領(lǐng)域。自然資源是構(gòu)成生態(tài)環(huán)境、提供生態(tài)功能的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，無自然資源則無生態(tài)文明。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在促進社會成員權(quán)利意識覺醒、激發(fā)創(chuàng)造物質(zhì)財富積極性方面的功能也是推進生態(tài)文明建設(shè)的重要動力。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》明確提出構(gòu)建八個方面生態(tài)文明制度體系，其中，“構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責明確、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”列在首位，凸顯了自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在生態(tài)文明制度體系中的特殊重要性。因此，生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的耦合并非偶然抑或零和博弈，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的優(yōu)化、綠化、生態(tài)化過程本身即是生態(tài)文明建設(shè)的成就。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度作為我國生態(tài)文明制度體系的重要構(gòu)成部分，其對生態(tài)文明建設(shè)的促進作用體現(xiàn)在：（1）為自然資源所有權(quán)提供更周全的制度保障。我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是圍繞著自然資源公有制和國家所有權(quán)建立起來的，能否為自然資源所有權(quán)提供更為周全的制度保障是驗證生態(tài)文明建設(shè)水平的重要標準，《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》也都將自然資源資產(chǎn)“權(quán)屬清晰”作為生態(tài)文明建設(shè)的首要目標。（2）是促進資源節(jié)約集約利用的核心制度。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在保障所有權(quán)的同時，也進一步明確了使用權(quán)的權(quán)利邊界，這為確定自然資源資產(chǎn)市場交易的價格、明確自然資源的有償取得標準提供了依據(jù)，也為提升使用權(quán)人權(quán)利意識、節(jié)約集約利用自然資源、提高資源利用效率提供了內(nèi)生動力。這種以最大限度實現(xiàn)其使用權(quán)以及自然資源價值的自覺行為，客觀上無疑也會在整體上促進我國自然資源的可持續(xù)利用。（3）有利于協(xié)調(diào)自然資源保護與合理利用的關(guān)系。權(quán)責明確、權(quán)利與義務(wù)對等是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的任務(wù)，也是《生態(tài)文明體制改革總體方案》所確定的重要目標。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在賦權(quán)使用者并保障其合理行使權(quán)利的同時，也規(guī)定了使用權(quán)人應(yīng)承擔的義務(wù)與責任。特別是，自然資源使用權(quán)人應(yīng)當履行保護生態(tài)環(huán)境的義務(wù)，在因開發(fā)利用自然資源而減損了其自然價值、生態(tài)功能的情況下，自然資源使用權(quán)人應(yīng)承擔向所有權(quán)人賠償或向生態(tài)保護者補償?shù)呢熑危@是建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的重要內(nèi)容，也是推進生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)然含義。（4）有利于完善自然資源市場交易秩序。權(quán)屬清晰、權(quán)責明確是建立自然資源資產(chǎn)利益分配、交易的前提：沒有清晰的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，就無法確定自然資源利用的方式、用途和利益分配的結(jié)構(gòu)，［13］也就無法以市場交易的方式進行資源的配置和利用；沒有明確的自然資源資產(chǎn)權(quán)責界定，也就不能有效防止因在市場交易中形成資源壟斷而導(dǎo)致的掠奪性開發(fā)行為。權(quán)屬清晰使自然資源市場交易成為可能，權(quán)責明確為自然資源市場交易劃定紅線。此外，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善還有利于強化自然資源監(jiān)管責任。

（二）自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度保障自然價值和生態(tài)公共利益

生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度耦合的內(nèi)生動力來自產(chǎn)權(quán)制度之于自然價值和生態(tài)公共利益的保障功能。從生態(tài)文明角度重新審視自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的功能定位，應(yīng)突出其在提升生態(tài)系統(tǒng)的多樣性、穩(wěn)定性和持續(xù)性，規(guī)范自然資源資產(chǎn)經(jīng)濟利益以及保護自然價值和生態(tài)公共利益中的規(guī)則價值。產(chǎn)權(quán)制度不應(yīng)僅是解決自然資源資產(chǎn)確權(quán)分配、促進市場交易、實現(xiàn)經(jīng)濟利益的工具，其在客體上的特殊性使其在制度功能上也必然區(qū)別于一般的物權(quán)制度，承載更多的利益訴求，特別是生態(tài)公共利益的保護。而且，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在保護生態(tài)公共利益上的特殊功能，并非是因現(xiàn)實中自然資源開發(fā)利用造成了較嚴重的資源枯竭、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等生態(tài)環(huán)境問題之后，不得已改造自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度而作出的功能附加。恰恰相反，保護自然價值和生態(tài)公共利益應(yīng)該是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的前置性功能，之所以在法律上設(shè)置自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，正是為了自然資源保護，而自然價值和生態(tài)公共利益的更高效保護也應(yīng)依賴更為完善的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。

人與自然和諧共生的理念矯正了“主客體二分論”對自然資源、生態(tài)環(huán)境附屬于人類的定位，［14］轉(zhuǎn)而尊重自然的獨立價值。尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然以及人與自然和諧共生，是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)予遵循和體現(xiàn)的理念。自然生態(tài)是有價值的，保護自然就是增值自然價值和自然資本的過程。［15］開發(fā)、利用、交易森林、草原等資源要素的行為可以增益經(jīng)濟價值，但同時卻會產(chǎn)生減損自然價值的后果；保護自然資源的行為可以增益自然價值，但同時因放棄開發(fā)、利用、交易資源要素而無法在經(jīng)濟利益方面獲得增益。自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度不僅要在法律上保護使用權(quán)人因開發(fā)利用自然資源而獲得的財產(chǎn)權(quán)利，也要基于自然價值、人與自然和諧共生理念建立與自然價值、生態(tài)功能相對應(yīng)的綠色化、生態(tài)化產(chǎn)權(quán)制度，保護具有公共屬性的生態(tài)利益，保障生態(tài)保護者的利益補償，在自然資源開發(fā)利用者與保護者之間建立起利益平衡的法律機制。

三、生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度耦合的實然障礙

十九大以來，自然資源領(lǐng)域一直在推進系統(tǒng)性的產(chǎn)權(quán)制度改革，在統(tǒng)一確權(quán)登記、有償使用、節(jié)約集約利用、空間用途管制、保護修復(fù)等方面開展了一系列的創(chuàng)新。［16］按照《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》確定的基本目標，到 2020 年我國要基本建立歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢、監(jiān)管有效的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)自然資源開發(fā)利用效率和保護力度的明顯提升。然而時至今日，上述目標并未完成，建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度依然是生態(tài)文明時代背景下亟待研究的重大命題。這也足以說明這一法治任務(wù)之艱巨，需要更全面、更深入的學界理論供給和成果支撐。

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度首先是一個財產(chǎn)法或物權(quán)法問題。［17］20世紀80年代后，在自然資源社會主義公有制基礎(chǔ)上，我國主要是在財產(chǎn)法或物權(quán)法領(lǐng)域?qū)ψ匀毁Y源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進行了較為系統(tǒng)的規(guī)范創(chuàng)制，其主要做法就是將自然資源使用權(quán)從所有權(quán)中分立出來，成為一種獨立的物權(quán)形式。以自然資源使用權(quán)為主要內(nèi)容的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度是依改革而生、伴市場而行，在改革與市場的大潮中逐步建立并不斷發(fā)展起來的重要制度，它創(chuàng)新了我國自然資源社會主義公有制的實現(xiàn)形式，以經(jīng)濟財富的流通交易為形式，在全社會實現(xiàn)了基于自然資源全民（或集體）所有的延伸分配形式，極大提升了市場交易的財富容量，成為我國社會主義市場經(jīng)濟的獨創(chuàng)性制度，由此也成就了我國市場經(jīng)濟發(fā)展之路。某種意義上，中國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度從無償劃撥到有償使用、從政府指令到市場配置的過程，正是中國改革開放與市場經(jīng)濟建設(shè)取得歷史性成就的歷程。

從上述發(fā)展歷程看，我國在建國后對自然資源公有制的確立具有重大的政治意義，而在改革開放后所進行的以自然資源資產(chǎn)使用權(quán)為核心的產(chǎn)權(quán)制度改革，則更多服務(wù)于經(jīng)濟財富的創(chuàng)造和市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。在肯定這一改革成果歷史意義的前提下，我們也必須看到，通過從所有權(quán)中分立使用權(quán)實現(xiàn)自然資源經(jīng)濟價值的做法也導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)糾紛多發(fā)、資源保護乏力、開發(fā)利用粗放、生態(tài)退化嚴重等嚴峻的生態(tài)環(huán)境問題。正如二十大報告指出：十年前，我們面對的形勢是“資源環(huán)境約束趨緊、環(huán)境污染等問題突出”。

究其原因，是長期以來我國自然資源產(chǎn)權(quán)制度存在著產(chǎn)權(quán)虛置和空置缺陷。［18］一方面，傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在突出使用權(quán)的同時，所有權(quán)對使用權(quán)的制度性約束卻一直處于近似缺位的狀態(tài)。關(guān)于自然資源國家所有權(quán)的行使主體，現(xiàn)有制度安排是行政代表制，［19］即由政府代表國家，再由官員代表政府。但由于自然資源資產(chǎn)負債核算機制滯后，制約官員的自然資源離任審計制度也一直處于淺表試點狀態(tài)，自然資源所有權(quán)至今也沒有真正地確定為具體官員的權(quán)責范疇，且因官員任期、調(diào)動等其他不確定因素的影響，在某種意義上我國自然資源成為事實上的無主資源，所有權(quán)虛置問題突出。另一方面，傳統(tǒng)自然資源使用權(quán)制度在實現(xiàn)自然資源經(jīng)濟價值的同時，自然資源的生態(tài)功能沒有得到應(yīng)有的保護。在既有的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)設(shè)計中，僅有體現(xiàn)經(jīng)濟利益的經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)，卻尚未有與生態(tài)公共利益對應(yīng)的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度供給，保護自然價值和生態(tài)功能的產(chǎn)權(quán)制度一直處于空置狀態(tài)。產(chǎn)權(quán)虛置和空置缺陷說明我國仍未對自然資源資產(chǎn)的生態(tài)價值進行清晰的產(chǎn)權(quán)界定，已經(jīng)建立起來的自然資源所有權(quán)制度也沒有得到良好的執(zhí)行。在生態(tài)產(chǎn)權(quán)空置和自然資源所有權(quán)虛置的情況下，權(quán)利之間及權(quán)利內(nèi)部的制約機制缺失，自然資源使用權(quán)人成為了自然資源的真正掌控人。在市場經(jīng)濟和經(jīng)濟利益驅(qū)使下，隨著對自然資源需求的不斷增加和自然資源價值不斷提高，人們?yōu)榫鹑∠∪钡馁Y源和機會而陷入無序競爭，“巴澤爾困境”隨之產(chǎn)生。［20］一方面，這種無序競爭會增加經(jīng)濟成本，甚至超過了資產(chǎn)本身的價值，導(dǎo)致內(nèi)生的不經(jīng)濟性；另一方面，無序競爭也會降低自然資源利用效率、減損自然生態(tài)價值，甚至其損害范圍可能超過自然資源本身具有的生態(tài)價值，導(dǎo)致外溢的不經(jīng)濟性，即產(chǎn)生生態(tài)破產(chǎn)和環(huán)境污染等生態(tài)環(huán)境問題。［21］

自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度存在的虛置和空置缺陷，可歸咎于法律不健全、治理體系和治理能力不足的原因，但實際上，其也與產(chǎn)權(quán)制度變遷滯后于生態(tài)文明發(fā)展進程有關(guān)。就這些問題的解決方法而言，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度本身的修修補補確有必要，但這絕非除病良方，不可能從根本上解決問題，必須從認識論上查找原因。自然資源具有的自然價值和生態(tài)功能是生態(tài)公共利益的物質(zhì)所依，傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度為保護所有權(quán)而設(shè)置了對使用權(quán)的限制，也為保護自然資源使用權(quán)對所有權(quán)及其他權(quán)利作出了限制性規(guī)定，但卻沒有在產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)容、形式等方面為保護自然價值和生態(tài)功能而作出限制自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的制度安排。可以說，傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度沒有就自然價值和生態(tài)功能進行產(chǎn)權(quán)界定是生態(tài)公共利益租值消散的根源，［22］這也為我們理解科斯定理提供了一個新的視角：亟需健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度。［23］

由此，我們認識到，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度所存在的缺陷無一不與我國采取的財產(chǎn)權(quán)或物權(quán)視角的制度改革路徑有著深刻的淵源，突破傳統(tǒng)研究慣性思維，從有別于財產(chǎn)法或物權(quán)法的視域展開，有助于解決傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺陷及其所帶來的生態(tài)環(huán)境問題。還要認識到，傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度缺陷及其外溢的生態(tài)環(huán)境問題，不僅是以實現(xiàn)自然資源經(jīng)濟價值為使命的使用權(quán)制度本身的問題，而且是我國在當前發(fā)展階段所面臨的系統(tǒng)性問題的具體體現(xiàn)，也是世界上幾乎所有國家在發(fā)展過程中已經(jīng)或?qū)⒁鎸Φ膯栴}，更是關(guān)于人與自然關(guān)系的重大問題，具有歷史性、復(fù)雜性和普遍性。在我國面臨資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢背景下，生態(tài)文明思想應(yīng)運而生。［24］在傳統(tǒng)文明慣性的帶動下，自然資源產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)生建構(gòu)不足和外在功能缺陷具有必然性和動態(tài)性，生態(tài)文明的推進對自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度支持和保護利益的轉(zhuǎn)變、擴展提出了要求。在生態(tài)文明語境下，我們需要對傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度進行功能審視。傳統(tǒng)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度在設(shè)計理念上背離了整體性理論，忽視或輕視了自然資源資產(chǎn)作為生態(tài)環(huán)境要素的生態(tài)功能，損害了自然資源本身的自然價值。

推進生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)文明體制改革，是我國現(xiàn)代化進程中一個巨大的變革，是中國式現(xiàn)代化的一個重要表征。毫無疑問，生態(tài)文明建設(shè)的成功推進將成為展示我國道路優(yōu)勢、理論優(yōu)勢、制度優(yōu)勢、文化優(yōu)勢的又一有力明證。［25］如何在山水林田湖草沙一體化的整體思維下、在綠水青山本身就是金山銀山的系統(tǒng)觀下，顯化、保障自然資源生態(tài)服務(wù)價值，推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人們對美好生態(tài)環(huán)境的需要，是當前建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度中的重大理論問題。

四、自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的生態(tài)化創(chuàng)新

自然資源稀缺與人們對自然價值和生態(tài)功能需求之間的矛盾是構(gòu)建自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度的外在動力。自然資源在生態(tài)功能上的稀缺性，會引致生態(tài)利益分配上的競爭與沖突。歷史上，我們曾通過自然資源使用權(quán)制度解決了自然資源稀缺與經(jīng)濟價值需求之間的矛盾；在生態(tài)文明建設(shè)新時代，我們也可以通過自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的完善為生態(tài)利益的保護、分配設(shè)計規(guī)則。如何構(gòu)建保護自然價值、生態(tài)功能的權(quán)利制度呢？筆者的思路是：借助我國自然資源所有權(quán)制度的外殼，將生態(tài)利益契入所有權(quán)制度，共享既有的占有、使用、收益、處分之所有權(quán)權(quán)能，構(gòu)建以國家為權(quán)利主體、自然價值和生態(tài)功能為客體的自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度，從而將自然資源所有權(quán)制度改造為在客體上包含自然生態(tài)價值和資源經(jīng)濟價值的一體兩翼式自然資源資產(chǎn)所有權(quán)制度新格局，實現(xiàn)對自然資源生態(tài)價值和經(jīng)濟價值的整體保護。這一在現(xiàn)有所有權(quán)架構(gòu)內(nèi)建立自然生態(tài)價值產(chǎn)權(quán)（即生態(tài)產(chǎn)權(quán)）的思路簡潔、高效，無須創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利類型，立法成本較低，在理論和實務(wù)上也具有較大的確定性和可接受性。

可能面臨的理論障礙是，基于自然價值和生態(tài)功能的生態(tài)利益屬于社會公共利益的范疇，其利益主體是全體社會成員而不是國家。［26］而且，基于自然價值和生態(tài)功能的生態(tài)公共利益的“公”性，即公共屬性是天然的、普遍的、永恒的、不可或缺的，而基于自然資源經(jīng)濟價值的經(jīng)濟利益的“公”性，即公有制是法律擬制的、特殊的，生態(tài)利益的“公”性與自然資源公有制并不具有必然聯(lián)系，即使是在實行自然資源私有制的西方國家，生態(tài)利益仍然屬于公共利益的范疇。筆者認為：既然基于自然資源經(jīng)濟價值的經(jīng)濟利益可以在法律上擬制為國家所有，生態(tài)公共利益做同樣的法律技術(shù)設(shè)計應(yīng)該也是可行的。體現(xiàn)公有制的自然資源國家所有權(quán)與生態(tài)公共利益在主體、客體方面具有最大同一性，我國自然資源“屬于國家所有，即全民所有”的憲法界定并未在客體上對生態(tài)意義上的自然價值和經(jīng)濟意義上的資源價值進行區(qū)分，將之解讀為由國家整體享有基于自然資源經(jīng)濟價值的經(jīng)濟利益和基于自然資源自然價值、生態(tài)功能的生態(tài)公共利益兩個方面的所有權(quán)利，是存在法理基礎(chǔ)且具有合理性的，深刻反映了自然資源整體上的公共屬性，為生態(tài)公共利益更高效率、更廣范圍、更大程度保障提供了堅實的憲法基礎(chǔ)。由此，我國自然資源公有制構(gòu)成了自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)共同的基礎(chǔ)和權(quán)利來源，生態(tài)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)都是自然資源社會主義公有制這一基本經(jīng)濟制度之上的自然資源所有權(quán)的體現(xiàn)。而且，由國家以所有權(quán)人身份對自然價值、生態(tài)功能進行保護和救濟，與現(xiàn)行制度設(shè)計一脈相承，在實踐中也具有較大的可行性。例如，在生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟制度中，即是由政府部門代表國家主張生態(tài)環(huán)境損害救濟的，這里的生態(tài)環(huán)境損害就包含了經(jīng)濟意義上的資源價值損害和生態(tài)意義上的自然價值、生態(tài)功能損害等。［27］

自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)之間存在對立統(tǒng)一關(guān)系。一方面，生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)統(tǒng)一于自然資源所有權(quán)這一權(quán)利形態(tài)，兩者具有靜態(tài)正相關(guān)性，在價值量上表現(xiàn)為同向變化的特點。例如，一定區(qū)域內(nèi)的森林資源在數(shù)量上的增加和質(zhì)量上的提升，意味著該森林資源的自然價值和生態(tài)功能的增益，以及潛在的更大經(jīng)濟價值，反之亦然。另一方面，生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)也具有動態(tài)上的負相關(guān)性，在價值量上表現(xiàn)為異向變化的特點。自然資源的開發(fā)利用過程是經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)過程，也會產(chǎn)生自然資源生態(tài)價值減損或滅失的結(jié)果。例如，一定區(qū)域內(nèi)森林資源的砍伐及林木的買賣是森林資源經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)得以實現(xiàn)的方式，其結(jié)果是森林資源的存量減少，自然價值和生態(tài)功能也隨之減損。之所以出現(xiàn)這種情況，與自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)在是否可以向普通財產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換方面存在本質(zhì)區(qū)別密切相關(guān)。自然資源經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)經(jīng)市場交易等過程可以脫離生態(tài)系統(tǒng)，并以結(jié)合、添附等方式與其他物權(quán)在客體上相融合，轉(zhuǎn)換為傳統(tǒng)民法上的物權(quán)，在這一過程中，自然資源經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)中的經(jīng)濟利益不但不會滅失，而且可能在交易中產(chǎn)生增益；然而，自然價值、生態(tài)功能無法脫離生命或生態(tài)意義上的自然資源而附著于普通物權(quán)客體之上，自然資源的開發(fā)利用及轉(zhuǎn)化為一般物權(quán)客體的過程是經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)過程，也是自然資源喪失整體性、系統(tǒng)性和生命力而產(chǎn)生生態(tài)價值減損或滅失結(jié)果的過程。生態(tài)文明是彰顯自然價值的文明形態(tài)，［28］生態(tài)產(chǎn)權(quán)制度保護自然價值的規(guī)制功能的實現(xiàn)，要求我們必須以整體性思維處理好生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)之間的權(quán)利義務(wù)配置關(guān)系。

不同自然資源的地域分布條件、要素資源構(gòu)成存在差別，其在經(jīng)濟上和生態(tài)上的價值也會有較大的差別，因此，其產(chǎn)權(quán)保護和實現(xiàn)方式也應(yīng)有所不同，這是設(shè)計自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的認識論前提。將不同形態(tài)的自然資源的生態(tài)價值與經(jīng)濟價值進行量化比較，經(jīng)濟價值較為突出的自然資源，可根據(jù)資源要素種類的不同，設(shè)置以開發(fā)利用為主要內(nèi)容的自然資源使用權(quán)，通過行政分配、市場交易等方式，使用權(quán)人不但獲得了對資源經(jīng)濟價值開發(fā)利用的權(quán)利，同時也獲得了基于區(qū)域生態(tài)容量、人口數(shù)量、經(jīng)濟體量等作為考量因素的碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)等對自然生態(tài)價值的利用權(quán)利，也因此，使用權(quán)人不但應(yīng)支付自然資源經(jīng)濟價值使用權(quán)的對價，還應(yīng)支付自然資源生態(tài)價值利用權(quán)的對價，即對其開發(fā)利用自然資源而減損生態(tài)價值的行為承擔支付相應(yīng)補償費用的義務(wù)。這一制度設(shè)定不再刻意強調(diào)自然資源使用權(quán)人在開發(fā)利用自然資源資產(chǎn)過程中需要承擔保護自然資源生態(tài)功能的義務(wù)，轉(zhuǎn)而以支付對價獲得生態(tài)利用權(quán)的方式將生態(tài)成本內(nèi)置，將自然資源經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)與生態(tài)產(chǎn)權(quán)同時從自然資源所有權(quán)人整體轉(zhuǎn)移到使用權(quán)人，達到了對自然資源使用權(quán)制度進行生態(tài)化、綠色化構(gòu)建的目的。在此語境下，自然資源資產(chǎn)使用權(quán)人進行經(jīng)濟決策時，就會將決策對自然資源生態(tài)功能可能產(chǎn)生的影響與經(jīng)濟收益進行充分的權(quán)衡比較，從而以最小的經(jīng)濟成本、生態(tài)成本獲得自身最大的經(jīng)濟效益，這無疑會促進資源經(jīng)濟價值和自然生態(tài)價值在整體上的最佳匹配。由此可以看出，將生態(tài)利益內(nèi)置于自然資源所有權(quán)并延伸到自然資源使用權(quán)，生態(tài)成本實現(xiàn)內(nèi)部化，生態(tài)產(chǎn)權(quán)和經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)在自然資源使用權(quán)內(nèi)部的衡量實現(xiàn)了對自然資源經(jīng)濟利用行為的自我限制，保護生態(tài)公共利益與提高使用權(quán)人經(jīng)濟利益之間也達到了邏輯上的高度一致性。

對于生態(tài)價值較為突出的自然資源及其所在的區(qū)域空間，不再設(shè)置以開發(fā)利用為內(nèi)容的自然資源使用權(quán)，轉(zhuǎn)而以國家公園等生態(tài)功能區(qū)形式設(shè)定區(qū)域性的生態(tài)保護義務(wù)。生態(tài)保護義務(wù)與以生態(tài)產(chǎn)權(quán)為內(nèi)容的自然資源所有權(quán)相對應(yīng)，是權(quán)利義務(wù)對等原則的體現(xiàn)；生態(tài)保護義務(wù)的履行在法律上體現(xiàn)為自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)的有效保護行為，在客觀上會增益自然資源的自然價值和生態(tài)功能，保護者有權(quán)因保護自然資源、增益自然價值和生態(tài)功能而獲得補償費用，此即生態(tài)保護補償制度。

就全國性生態(tài)功能區(qū)的劃分、生態(tài)保護義務(wù)在區(qū)域性上的設(shè)定和以碳排放權(quán)、污染物排放權(quán)為形式的生態(tài)利用權(quán)在區(qū)域上的初始配置而言，中央政府的積極、主導(dǎo)作用不可或缺、十分重要。但生態(tài)環(huán)境問題仍然突出的現(xiàn)實也證明，將政府主導(dǎo)作用延伸到生態(tài)利益交易、補償、賠償?shù)缺Ｗo自然價值、生態(tài)功能的后續(xù)環(huán)節(jié)，制度性成本就會不斷增加，［29］而自然資源生態(tài)產(chǎn)權(quán)的配置效率也難如愿。所以，在完成生態(tài)保護義務(wù)和生態(tài)利用權(quán)利的初始配置以后，應(yīng)對生態(tài)利益進行可交易方向上的權(quán)利化界定，明確生態(tài)利用權(quán)主體，以及權(quán)利內(nèi)容、生態(tài)責任的邊界，并將生態(tài)產(chǎn)權(quán)配置制度與生態(tài)市場化改革結(jié)合起來，以市場交易的方式實現(xiàn)對自然資源自然價值和生態(tài)功能的保障，這也應(yīng)是我國自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度生態(tài)化、綠色化改革的重要方向。

五、結(jié)語

在生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建的耦合關(guān)系中，前者輸出生態(tài)文明理論，后者則為生態(tài)文明建設(shè)提供制度保障。對自然資源產(chǎn)權(quán)制度進行系統(tǒng)梳理，遵循整體性思維方法，以《關(guān)于統(tǒng)籌推進自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見》提出的問題為導(dǎo)向，從產(chǎn)權(quán)類型的體系性和協(xié)同性出發(fā)，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)改革試點先行經(jīng)驗基礎(chǔ)上，探討自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度綠色化、生態(tài)化，推動由單純經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)向均衡生態(tài)產(chǎn)權(quán)與經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)雙核協(xié)同的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)類型體系轉(zhuǎn)變，這是生態(tài)文明建設(shè)與自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度構(gòu)建耦合的制度成果，必將為中國式現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)提供堅實的制度支撐。

【Abstract】Natural ecological value and resource economic value constitute the dual value of natural resources as a whole. Protecting the natural ecological value and realizing the optimization， greening and ecology of the property rights system of natural resources assets are the coupling mission of the construction of ecological civilization and the construction of the property rights system of natural resources assets. In view of the lack of right design to protect the natural ecological value in the property rights system of traditional natural resources assets， we should follow the holistic thinking method， design a collaborative rights system as a whole， and build a natural resource ecological property rights system with the country as the subject of rights and the natural ecological value as the object， Thus， the ownership system of natural resources will be transformed into a new pattern of one body and two wings containing natural ecological value and resource economic value on the object.

【Keywords】natural value; holism; ecological property rights; property rights system

（責任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-12-05

"［基金項目］研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目：建立健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度研究（22ZDA109）；2020年度教育部人文社會科學研究規(guī)劃基金項目：環(huán)境健康損害賠償制度研究（20YJA820004）。

"［作者簡介］楚道文，法學博士，山東政法學院經(jīng)濟貿(mào)易法學院教授。

［1］ 吳飛：《什么是耦合？》，載《浙江日報》2021年11月1日，第6版。