生態損害法律責任體系化的規范進路

[摘 要]我國《民法典》第1234條和第1235條確立了“民事”性的生態損害修復責任和生態損害賠償責任，在實踐中極易引發民事、行政、刑事三重法律責任聚合的制度困境，進而導致同一責任人就同一生態損害事實承擔畸輕畸重的生態損害責任。解決責任聚合現象的前提是明確生態損害法律責任的法律屬性。躋身于民法體系中的生態損害責任的法律屬性應當是公法責任。在此基礎上，基于法解釋視角，化解生態損害責任聚合困境的出路是確立有機統一的法律責任適用規則。一般而言，生態損害責任的法律適用應當以修復性責任優先，并避免“重復修復”。各類懲罰性責任應當折抵，并適用比例原則，以避免責任總和過重；在立法論維度，基于領域法視角，有必要通過制定專門法構建有機統一的生態損害法律責任體系，并依托環境司法三審合一化解生態損害責任聚合困境。

[關鍵詞]生態損害責任；公共利益；公法責任；法律責任聚合；比例原則

[中圖分類號] D922.68 [文獻標識碼] A

一、問題的提出：生態損害責任聚合現象的理論追問

2016年，《最高人民法院關于充分發揮審判職能作用為推進生態文明建設與綠色發展提供司法服務和保障的意見》（法發〔2016〕12號）明確提出：“落實以生態環境修復為中心的損害救濟制度，統籌適用刑事、民事、行政責任，最大限度修復生態環境。”為推進生態文明法治建設往縱深化方向發展，實現生態環境修復目標，刑法、民法和行政法三大傳統部門法在法律責任方面持續發力，已經或者將要在各自的適用范圍內確立起以生態修復為中心的法律責任規則。但這些責任規則彼此之間缺乏銜接和體系化處理，導致法律責任聚合現象突出，法網越織越密、責任越加越重。在貴州玉屏湘盛化工有限公司污染土壤環境案中，除了遵義市中級人民法院判決被告湘盛公司承擔的民事責任（危險處置費60.3萬元，修復費用230萬元，以及生態環境期間服務功能損失127.19萬元）以外，湘盛公司還因一系列環境行政違法行為受到了行政罰款處罰（合計25萬元），并因構成污染環境罪承擔了刑事責任（罰金20萬元）。［1］在江蘇省環保聯合會與德司達（南京）染料有限公司環境污染民事公益訴訟案中，被告德司達（南京）染料有限公司賠償環境修復費用2428.29萬元，而此前被告德司達（南京）染料有限公司已經因犯污染環境罪被判處罰金2000萬元。［2］

類似案件還有很多，被告被民事判決確認承擔生態修復民事責任之前往往都會經過行政處罰或刑事處罰等公法制裁。同一被告因同一生態損害事實被施加多重法律責任，容易引起被告所承擔法律責任是否過重、制裁是否重復的疑問。事實上，在實踐中已經有很多被告提出了疑問，以其已經承擔行政處罰或刑事責任為由主張減輕或者免除民事責任。［3］而法院就此出具的處理方案完全一致，“侵權人因同一行為應承擔行政責任或者刑事責任，不影響其依法承擔侵權責任”。［4］顯然，法院之所以如此回應，是因為其將生態損害責任定性為民事侵權責任，因此和公法制裁性質不同，故可并行不悖。然而，生態損害責任可以定性為民事侵權責任嗎？《民法典》第187條的法理基礎可否支撐其擴展適用于生態損害領域的責任聚合？如果生態損害責任的本質是披著私法外衣的公法責任，該如何理解行政罰款、刑事罰金和生態損害責任三者之間的關系呢？《民法典》第1232條有關懲罰性賠償制度的規定如果能適用于生態損害，責任聚合問題會更加突出。［5］在現代法治日益關注個案正義和社會經濟發展不能完全讓位于生態環境保護的前提下，法律責任聚合所致重復制裁或責任過重亟需正當性論證或者制度回應。可以說，在三大部門法繼續分立且各自在生態損害領域迅猛推進的背景下，研究生態損害法律責任的體系化，具有極強的理論價值和現實意義。

二、生態損害責任的公法責任屬性證成

環境侵害結果具有二元性——環境污染和生態破壞可能因為自然環境的遷移轉化而造成私益和公益兩種不同性質權益的損害（即傳統人身、財產損害和生態損害），這就決定了環境法律責任的二元性。一是傳統侵權法律責任，二是生態損害法律責任。不同于傳統侵權責任旨在救濟私人權益，除去制裁性的責任形式之外，生態損害法律責任核心旨在修復各類環境要素或者整體生態系統遭受的損害。傳統侵權法律責任可以被納入傳統民法，性質自然屬于私法責任。而生態損害責任指向的生態權益損害卻游走于公法與私法之間，［6］導致屬性難有定論。綜觀學界成果，目前有關生態損害責任的屬性主要有三類觀點：其一，私法責任屬性論。生態損害法律責任應是一種民事責任，是一種可以納入傳統民事責任范疇內的生態損害法律責任；［7］也可能是一種非傳統的侵權責任方式，是一種特殊的侵權責任；［8］還可能是一種具有公法特征的民事責任。由于該類學者僅僅強調修正傳統民事責任規則，因此仍然可以認為這些學者強調的是生態損害責任的民事屬性。［9］其二，公法責任屬性論。在生態損害責任入《民法典》的過程中，反對之聲不絕于耳。因為生態損害責任指向公共利益，不宜納入民法典中。［10］有學者主張生態損害法律責任具有公法屬性，其實施程序應當采用公法機制，即“行政命令+行政代履行”制度；［11］對于無法修復的生態損害，甚至還可以“責令賠償”。［12］其三，責任屬性二元論，生態損害責任既可以是私法責任（民事責任），也可以是公法責任（即行政法律責任和刑事法律責任）。［13］事實上，有關生態損害責任公私法責任屬性的不確定性亦可從我國現行立法和司法實踐中管窺一二。其一，2019年生效的《土壤污染防治法》在確立了公法性修復責任的同時，于第97條中保留了環境民事公益訴訟制度和生態損害賠償制度；其二，《民法典侵權責任編》第1234條和第1235條規定了生態損害侵權責任；其三，在司法實踐中，法官在拒絕被告主張減免民事責任時，普遍認為生態損害責任屬于民事責任，因此與行政處罰和刑事處罰等公法制裁性質有別，可以疊加適用。

（一）區分公法責任和私法責任的學說及不足

至于公私法責任的劃分標準，目前有兩種方案：第一，依一般法理學規定，根據當事人違法行為所侵犯法律的性質不同，可將法律責任分為公法責任和私法責任。［14］其實，這和學界一貫秉持的法律責任概念定義方式有關。長期以來，我們習慣于將法律責任界定為“因違反特定法律規范而應承擔的法律上的不利后果”。［15］因此，公法責任是指公法關系主體因行為違反公法規范遭受的否定評價，具體包括憲法責任、行政法責任、刑事法責任；私法責任是指民商事法律關系主體因違反私法規范或契約行為而承擔的不利法律后果，主要指民事責任。第二，以法律責任的功能為標準，私法責任是為了修復功利性法律關系而對行為人施加的一種補償性責任形式，而公法責任則是為了修復道義性法律關系而對行為人施加的一種懲罰性責任形式。［16］申言之，私法責任指向損害填補，而公法責任旨在對行政機關為特定處置的賦權，故公法責任包括權利人遵守公法對權利的限制規定和接受行政處置及刑事制裁。［17］

既有學者多以這兩種學說來論證生態損害責任的法律屬性，但都遇到了一些難以解釋的困境。持有第一種學說的學者采納的是一種事后視角——以立法者已經選擇了公私法規范為前提來判斷生態損害責任的應然屬性。具言之，既然立法者選擇在民法或者侵權法的框架內安排生態損害責任，故其應歸屬于私法責任。這種做法無法解釋司法實踐中為何法官在直接以民法、侵權責任法等私法規范判決被告承擔私法責任時，又會依據環境資源管理等公法規范來認定被告的違法行為。有學者據此主張因為生態損害責任是違反公法規范行為造成的責任，因此屬于公法責任。［18］但這種論斷過于粗放，因為違反公法規范事實上可以理解為法院在論證侵權責任違法性要件時選擇的一種論證方法。［19］而第二種學說直接以生態損害責任的主要目標是填補生態損害為基礎，進而將其定性為私法責任。這種觀點的背后存在一種思維跳躍——損害填補是私法責任，生態損害責任旨在填補生態損害，因此應當歸屬于私法責任。很明顯，這種以“行為制裁”和“損害填補”作為界分公私法責任標準的觀點本身過于片面，強調了二者區別，卻也割裂了彼此聯系。它也很難解釋法律實踐中越來越多的填補性公法責任和制裁性私法責任現象。例如，《民法典》第1232條引入的懲罰性賠償責任以及生態環境保護相關公法性法律規范中確立的“責令改正”“代履行”等責任方式。

總之，以“行為所侵犯法規范的性質”和“責任目標是制裁還是填補”作為界定生態損害責任法律屬性的標準都不難得出生態損害責任屬于私法責任的結論，但兩種方案都與司法實踐發生齟齬。

（二）以公私利益區分視角界定生態修復責任的屬性

當新的法律現象出現，舊有的理論難以解釋時，就需要對舊有理論進行修正或引入新的解釋理論，以適應新的法律現象。既有的公私法責任界分標準無益于在事前判斷生態損害法律責任的應然屬性，因此我們有必要引入一種新的理論來描述公法責任和私法責任的劃分標準。從立法論的角度來看，“新標準的引入”實際上就是立法者應當依據何種標準來決定生態損害法律責任的法律屬性。

公法責任和私法責任最為核心的區別在于兩者的實現過程存在差異，前者國家權力因素介入多且當事人自主權少，后者國家權力因素干涉少且當事人自主權利范圍大。事實上，之所以有如此區別，實質原因是私法責任具有“私利性”，而公法責任具有“公益性”。這種觀點與在公法私法區別標準方面流行的“利益說”相契合。［20］正是公私法側重的利益不同，導致二者的目標有差異。私法的目標是對市民社會中個人利益的承認與保障，公共利益的角色只是約束個人利益的邊界；而公法是對政府的“賦權”與“控權”，賦予其維護公共利益的公權，同時又通過為公權力的運行勘定界限，使政府在公法的調控下活動和生存。私人利益在公法中只是附屬角色，當私人利益遭受公權侵害時有權主張知情、救濟。同理，公法責任和私法責任的差異也主要體現在二者旨在保護的利益上。私法責任直接保護的是私人利益，是責任人對私人利益遭受侵害后應負擔的責任，公法責任的直接保護對象是公共利益，是責任人侵害了公共利益后應承擔的法律責任。申言之，法律責任旨在救濟的利益類型決定了其法律屬性，以公益為目標的法律責任就是公法責任，而以私益為目標的法律責任是私法責任。

那么，生態損害法律責任的規范目標究竟是公共利益還是私人利益？一般而言，公共利益區別于私人利益的特征在于其具有不確定性，即利益內容的不確定性和受益對象的不確定性。［21］生態損害法律責任旨在救濟的生態權益與公共利益的不確定性特征耦合。其一，生態權益是人與生態環境交互過程中產生的一種利益感知。［22］從利益內容來看，生態權益的內容具有不確定性。因為這種利益感知是一種復合型的利益綜合體，內容結構呈現出多元層次性特征——這種權益產生于生態環境對人類社會所提供生態系統服務功能的多元性，包括保障精神娛樂、心情愉悅、調節氣候等。其二，生態權益的享有主體是集體或全體社會公眾，且在損害發生之前，主體往往無法特定化，符合公共利益受益對象不確定性的要求。其三，生態權益的救濟或修復方式不是對個體利益的救濟，而是對受損的生態環境的修復。由此，生態權益是一種無法歸屬于個人的公共利益。此外，特定利益究竟是公共利益還是私人利益，除了取決于特定利益能否在法理上作為一種獨立的私人利益以外，還與一國立法者的價值選擇相關。不同國家形態、公私法制度的完善程度、市民社會的發展基礎等因素，都會影響到一國立法者對私人利益和公共利益的范圍勘定。在此意義上，界定公共利益或者私人利益與其說是一個科學命題，毋寧說是一項價值選擇。［23］筆者以為，我國公私法嚴格區分的法制傳統、行政權主導的生態環境治理體制和市民社會基礎仍十分薄弱的現實，決定了生態權益目前尚不宜界定為由私法確認、維護的私人利益。［24］

生態損害法律責任旨在救濟以生態系統服務功能為載體的生態權益，并非私人的人身、財產權益，這種維護生態公共利益的規范目的決定了其屬性應是公法責任。［25］然而，以公法責任維護生態公共利益，還應從功能主義層面展開論證。

其一，生態公共利益的特殊性決定了作為強行法的公法更為妥當。生態公共利益已經成為立法明確認可的保護對象，其應當獲得持續、穩定保護的特征，決定了生態公共利益的識別和維護都需要且必須以法律為依據，并且這一過程應當具有強制性。［26］相較于私法責任的任意性，公法責任的強行性更能保障生態公共利益目標。這是因為，私法責任意味著責任是否成立、責任范圍以及責任的追究程序等都可以由個人意志決定，這無疑會加劇生態公共利益保護的不確定性。而公法責任專門為保護公共利益而設，責任本身由法律設定，責任內容也依法確定而非為執法者的個人意思所左右，責任實施也不以個人意志為旨歸，不得隨意放棄。［27］由此，私法責任領域的任意性規定無法切實保障旨在救濟生態公共利益之生態損害法律責任的履行，而公法責任領域的強行性規定更能確保生態損害法律責任履行的強制性。［28］這就意味著，生態損害法律責任的啟動、實施均有強制性。第一，不得任意放棄啟動；第二，責任追究程序應由法律規定，不得隨意變更。

其二，行政機關在代表生態公共利益方面具有主導性、優先性。一方面，相較于環保組織，行政機關在生態公共利益維護方面占據主導地位。這是因為，環保組織非經過民主程序產生，存在利益偏好，財務資金來源不穩定，以及當前中國孕育環保組織的公民社會基礎尚不成熟，導致環保組織的公共利益代表能力受限。［29］與之相應，行政機關產生的民意基礎、依法行政特征、穩定預算來源、生態環境統一監管職責以及經年累積的專業知識和信息資料儲備等執法優勢，使得行政機關在代表、維護生態公共利益方面明顯優先于環保組織，因此環保組織應居于補充地位。這一點可在域外法制經驗中得到印證。［30］另一方面，相較于司法機關對于生態損害法律責任履行過程中各種專業性問題（如修復目標的確定、修復方案的編制與調整、修復標準的采用、修復效果的評估以及后期管控措施的采用等）的判斷和決策能力，行政機關應當享有優先的首次判斷權。這是因為，法官受到的是法律適用方面的訓練，缺乏常規性、專門性的行政專業知識，也缺乏技能和行政職業方面的歷練，因此在面對具有專業性、技術性的行政事務時，由于欠缺判斷和審查能力，明智的法官會尊重行政機關的首次判斷權。［31］事實上，生態修復過程的復雜性、動態性以及與經濟利益的關聯性，也決定了相較于司法機關，擁有更多自主決定空間的行政機關更為適合。總之，行政機關在代表生態公共利益方面的主導性、優先性，決定了行政機關應當在生態損害法律責任追究過程中占據主導地位，這也意味著生態損害法律責任的法律屬性應是公法責任。

（三）生態損害責任定性為私法責任引發的解釋困境

如果將生態損害責任定性為私法責任也會引發一系列的理論解釋困境。首先，既然生態損害責任是私法責任，那么實施生態損害責任規則的程序機制只能是民事訴訟程序。民事訴訟程序的架構意味著生態損害責任規則的實施程序是一種司法權主導的司法控制機制，此時法院成為規制替代者，從公法程序中的后位輔助者一躍成為責任規則實施的主導者，就生態損害責任的成立和范圍等問題享有第一判斷權。如此，司法權和行政權的關系如何定位？法院和行政機關的角色如何分工？法院不依法實施生態損害責任規則誰來監督？可以說，將生態損害責任定性為私法責任，會引發權力分立與制衡的結構紊亂。其次，如果生態損害責任是私法責任，則其與公法制裁屬于兩種性質不同的責任，故可并行不悖，互不影響。如此即便被告承擔的法律責任重復或者過重，也無法獲得法律救濟。因為在部門法分立的背景下，公法責任和私法責任性質不同，可以累加。再次，生態修復作為私法責任的前提應是生態權益可以納入私法體系，由此勢必會沖擊民法個人本位、意思自治的基本原則。復次，如果生態損害責任是私法責任，則行政機關、檢察機關與被告之間應當是平等民事主體關系，這就無法解釋實踐中行政機關和檢察機關在實施生態損害責任規則過程中，可能會動用行政權和檢察權來收集證據、推動磋商、監管修復等行為。相反，如果將生態損害責任定性為公法責任，這些難題或可避免。公法責任意味著責任規則的實施程序是行政執法機制，司法權負責保障行政權的合法運行；生態損害責任與公法制裁之間不能發生功能重復，且責任總和也不宜過當。最后，如果生態損害責任是民事責任，那么，在刑事訴訟中就只能以附帶民事訴訟的方式作出生態損害責任判決，不能將生態損害責任作為“刑事責任方式”或“非刑罰措施”出現在刑事判決部分中，否則容易導致同一責任同時具有兩種責任屬性的悖論。但實踐中很多刑事訴訟在刑事判決部分中確定了生態損害責任，甚至以此為制度創新。［32］換言之，如果我們承認刑事責任體系可以涵蓋生態損害責任，那么生態損害責任就不宜定性為私法責任。

那么，從法律解釋的角度來看，我們可否將《民法典》侵權責任編中的生態損害責任定性為公法責任呢？ 在解釋其第1234條和第1235條時，有民法學者將生態損害責任解釋為侵權責任；［33］而環境法學者更傾向于將前述條款定性為銜接條款（一種特別民事規范），與環境法或者專門的環境責任立法相溝通、協同，建立“公法性質，私法操作”的公共利益保護請求權機制。［34］第二種理解實際上承認了生態損害責任的公法責任屬性，《民法典》規定僅是為生態損害公法責任目標的實施引入了一種私法程序。具言之，生態損害責任這一公法目標的實現可以依賴于環境民事公益訴訟或生態損害賠償訴訟兩種私法程序。此觀點確有進步之處，但不能從根本上解決法律責任聚合問題。這是因為，《民法典》為生態損害公法責任設定的私法程序并不具有排他性。換言之，在此程序之外，按照現行規則，追究責任人承擔行政責任的行政程序和刑事責任的刑事程序仍然有效。事實上，環境案件的復雜科學技術性導致事實認定存在困難，導致私法程序的實施往往依賴于行政決定和刑事判決中的已確認事實。因此，程序交織導致生態損害責任聚合困境的解決必須依賴于更完備的法制對策。

三、近期方略：生態損害責任規則的有序銜接與適用

責任聚合源于法規競合，法規競合作為法律專門術語，是指同一事實同時符合數個法律規范要件，致該數個規范皆得適用的現象。之所以發生責任聚合，是因為現行法律制度被區分為不同部門法的結果，是當事人具有任意性的行為與高度理性的法律部門劃分的法制狀況相碰撞的產物。責任聚合具有兩個特征：第一，同一法律事實侵害了不同法律部門所保護的對象；第二，違反了不同法律部門規定的義務，符合兩個和兩個以上的責任構成要件。［35］在生態損害領域，同一行為造成的生態損害可能既符合民法典中生態損害責任和懲罰性賠償責任的構成要件，還可能滿足行政違法和刑事犯罪的構成要件。如果僅考慮現行法規定，則同一被告需要承擔的法律責任聚合是生態損害責任、懲罰性賠償、環境行政罰款和環境刑事罰金；而如果考慮目前學界正在建議立法確立的生態修復行政命令制度，［36］以及生態修復刑事責任，［37］未來同一被告可能面臨的生態損害責任聚合問題會更加復雜。本文主張將生態損害責任定性為公法責任，因此前述責任類型均為同一性質的公法責任，有關責任聚合的處理規則需在統一公法制裁體系中考慮。同時，在當前生態損害法律責任實施程序同樣分立在三大部門法的現實背景下，對責任聚合現象的法制應對不能僅僅是在實體層面上簡單確立一種聚合規則，還有賴于對行政執法、刑事司法和民事訴訟三大程序的有序銜接。

（一）統一公法責任體系中的生態損害責任

長期以來，學界普遍認為公法責任只有制裁功能，而私法責任只有損害補償功能。這種理解十分片面。私法責任的制裁功能日益受到重視，其除了對損害實施填補之外，還會對行為人的行為產生威懾效力，［38］因而可以被視為一種規制工具。［39］懲罰性賠償的引入，使得私法責任的制裁功能更加明顯，以至于與公法制裁無別。［40］而公法責任的損害填補功能卻被長期忽視。無論是法院在刑事判決中還是行政機關在行政執法過程中要求違法行為人承擔法律責任，往往只要求其支付行政罰款或者刑事罰金，一罰了之現象普遍。從本質上來看，罰款和罰金的本質都是制裁違法行為對社會、國家造成的不利影響，但罰款和罰金都不以填補實際損害為目標，不僅是因為行為造成的損害結果僅是確定罰款和罰金額度的裁量因素之一，罰金和罰款的最終流向也是直接上交國庫，并非要用于填補損害結果。在此意義上，致力于制裁行為人因主觀故意造成嚴重損害后果之行為的懲罰性賠償，會與行政罰款和刑事罰金在功能上重疊。［41］

然而，隨著法律的現代化發展，與私法責任領域的“私法公法化”趨勢類似，公法責任也開始進行自我修正。損害補救開始成為立法授權給行政機關的職權（相對人的公法義務），修復和賠償亦開始成為報應、震懾以外的法律制裁正當性理論。［42］具言之，為了使公法責任在生態損害修復領域發揮作用，行政法和刑法也開始在各自領域內不斷發力。從行政法的角度來看，歐盟成員國在轉化歐盟《環境責任指令》的基礎上確立了生態損害責任追究的公法或行政法方式。［43］我國也有學者建議通過“行政命令+代履行”的方式來實現生態損害責任目標。［44］事實上，隨著我國生態環境保護工作逐漸轉向“污染防治與生態環境修復并重”，地方政府開始重視生態修復行政命令。［45］2014年，吉林省松原市前郭縣環保局在向中石油吉林油田松原采氣廠下達《行政處罰決定書》時，責令油氣廠限期改正違法行為，并對所致環境污染進行生態修復；［46］2016年，寧波市鄞州區環保局對固特砼混凝土有限公司作出行政處罰時，責令其修復河道生態環境。［47］某些檢察院啟動了“督促行政機關責令犯罪嫌疑人修復受損生態環境”的工作機制。［48］生態修復行政命令的制度內涵是行政機關為了積極履行生態環境監管職責而通過行政權為相對人設定的一種負擔性行政行為，目標是修復因其行為所致的生態損害。很明顯，生態修復行政命令為行為人施加的生態修復義務是一種公法責任，與民法典中的生態損害責任在功能目標上并無差別，都是要填補、修復行為人造成的生態損害。

此外，隨著生態恢復性司法理念在環境犯罪領域的鋪陳和發展，有學者主張將生態修復責任作為一種獨立的刑事責任，［49］或納入《刑法》第36條和第37條中規定的“非刑罰措施”。［50］而從實踐來看，目前刑事司法實踐在利用生態修復責任方面主要有三種修復性司法適用模式。其一，將生態修復履行情況作為量刑情節，這類案件最多；其二，在懲處犯罪時于刑事附帶民事公益訴訟的民事判決中判決被告人履行生態修復，這類案件數量居中，并且根據法院在刑事判決中就是否認定刑事附帶民事部分的生態修復責任構成刑事責任量刑情節的問題上的態度不同，這類案件分為兩類；其三，直接在判決判項中將生態修復作為非刑罰措施適用，這類案件數量最少，但一般是法院判決犯罪人修復生態環境、繳納生態修復金，或者參加公益勞動。［51］因此，從責任功能的角度來看，如果將生態修復認定為刑事附帶民事部分的責任方式、非刑罰措施或者將來刑事立法中確定的獨立的刑事責任方式，則生態修復責任都應當屬于填補性公法責任；而如果在普通的刑事判決（非刑事附帶民事公益訴訟判決）中將生態修復作為一種量刑情節，則其僅是影響公法責任范圍的裁量因素。還有一類特殊的案件是刑事法院將生態修復費用計算在罰金之內，例如江蘇省環保聯合會與德司達（南京）染料有限公司環境污染民事公益訴訟案。盡管該案二審民事法院不承認罰金中包含生態修復費用，但在與本案有牽連性的刑事判決中，法院在解釋罰金的數額時提到，“在污染環境犯罪案中，在實際獲取利益和公私財產損失數額的區間幅度內判處罰金具有基本法律依據，如此確定的幅度罰金既有利于環境生態的修復，也有利于刑罰威懾力的發揮”。［52］有些地方直接以生態修復費用的50%至100%確定罰金。［53］這會與民事公益訴訟判決中的生態修復費用存在重復。

總之，公法責任可一分為二：損害填補型的修復性責任和行為制裁型的懲罰性責任。我國民法典中的“生態修復責任”，與實踐中已適用的“由行政命令確立的生態修復責任”“作為非刑罰措施的生態修復措施”，以及未來立法中可能出現的“作為獨立刑事責任的生態修復責任”，性質相同，都屬于損害填補型公法責任，這些責任之間不宜重疊。而行政罰款和刑事罰金，僅側重于行為制裁，宜定性為懲罰性公法責任，如果《民法典》中懲罰性賠償可適用于生態損害，亦應定性為懲罰性責任，三種責任性質相同，應折抵，否則有違“禁止重復制裁”原理。從責任效果來看，同一被告被追究的責任總和不應過輕，因為過輕不利于提高犯罪人或違法者的行為成本；也不應過重，因為法律責任改變人的成本有邊際效應，可能會激勵違法者進一步采取違法行為，嚴刑峻法不能長期治理社會，一旦法律使人無利可圖，改變這種法律就會成為唯一選擇。此外，責任過重還會給企業帶來滅頂之災，影響社會穩定。［54］

（二）需要增補新的生態損害公法責任形式嗎？

無論立法者采取的責任形式的具體名稱如何，被置于何種法律部門之中，廣義的生態損害公法責任都應當包括損害填補型的修復責任和行為制裁型的懲罰性責任，還有一些旨在預防損害或不好歸類的預防性責任形式。在此意義上，如果采納生態損害責任專門立法的規范進路，則可一并規定前述責任，如此也較易避免責任的重復制裁和總和過度問題。然而，在專門立法尚付闕如而部門法分立的現實背景下，實現不同部門法項下生態損害責任的有序銜接才是關鍵所在。如此，如果某一法律部門已規定生態損害責任的背景下，其他法律部門是否不宜再規定新的生態修復公法責任形式呢？換言之，在《民法典》已經明確了生態損害填補性責任和懲罰性賠償責任之后，行政法和刑法體系是否不宜再做“重復規定”？本文認為，并非如此。首先，在行政法和刑法的法律實踐中有關填補性生態修復責任已經被頻繁適用；其次，多元程序的存在只要不存在疊床架屋、銜接無序，實際上有利于生態修復責任目標的實現；最后，《民法典》中所規定生態損害責任的私法追究程序僅僅是一種補充機制。

1．確立生態損害救濟行政命令的必要性

生態損害責任既然是公法責任，那么《民法典》為追究生態損害責任設定了私法程序是否意味著，用來追究公法責任的傳統行政執法機制（例如行政命令、行政處罰）不再必要？事實并非如此，生態損害問題兼具復雜科學技術性和高度利益沖突性特征，使得“以行政機關為主導，以行政權為保障”的傳統行政執法機制，相較于法院主導的司法機制，更能高效、專業、及時地處理生態修復問題。并且，域外法制經驗也普遍確立了以行政執法機制來實施生態損害責任的規則。即便在美國，具有侵權訴訟特征的自然資源損害賠償制度的適用范圍也有限制，［55］行政權在自然資源損害賠償訴訟過程中始終發揮著重要作用。［56］就我國而言，在“管制行政”體制向“混合行政”體制變遷的過程中，私法手段進入公領域，行政機關經私法程序追究責任并非不可行。［57］但為了能兼容既有的法制體系，并發揮行政機關的作用，關鍵問題可能并非探討是否將生態損害責任追究壟斷性地賦予私法程序，而是要銜接好生態修復行政命令制度和民法中的私法程序，［58］否則無法發揮行政效率優勢，也無助于增強公眾環保意識。之所以是行政命令而非行政處罰，部分原因是行政命令相較于行政處罰更具柔性執法功效，可賦予相對人自行補救生態環境危害的機會，在二者之間營造一種和諧的關系。此外，罰款無法直接用于生態修復，其功能有限，也并非完全有利于社會進步和發展。［59］

至于如何銜接二者，考慮到行政命令的制度優勢，對于生態損害賠償訴訟，宜賦予行政機關優先適用生態損害救濟行政命令的義務，除非行政命令制度不足以實現生態損害救濟目標，否則司法機關駁回其啟動私法程序的請求，可能的情形有：無法確認責任人，受損生態環境無法修復等。［60］而對于環境民事公益訴訟，法律應賦予行政機關一定期限的履職機會，這就要求檢察機關和環保組織提起訴訟之前通知行政機關作出生態損害救濟行政命令。

2．確立生態修復刑事責任的必要性

如果是刑事附帶民事公益訴訟，因其判決犯罪人實施生態修復的法律責任依據是《民法典》第1234條，故并不涉及獨立生態修復刑事責任的問題。而對于并未附帶民事公益訴訟的刑事訴訟，關鍵問題是刑事判決可否以刑事責任方式或者非刑罰處罰措施來判決被告人實施生態修復，這就意味著未來刑事立法是否有必要將目前司法實踐中的生態修復作為非刑罰措施的做法納入《刑法》第36條和第37條之中，甚至將其作為一種獨立的刑事責任方式。

有學者認為，“不宜在刑事案件中直接判決被告人承擔修復責任”。［61］但從修復性司法理念的發展來看，將生態修復責任作為一種獨立的刑事責任（無論是刑罰責任方式還是非刑罰措施）已是大勢所趨。［62］這具體體現在最高司法機關發布的一系列司法解釋或者司法文件中，包括：2016年5月，最高人民法院聯合人民檢察院出臺司法解釋，將行為人積極修復生態環境作為刑事司法的酌定裁量情節；［63］2018年，最高人民法院又出臺司法文件，強調要“充分運用司法手段修復受損生態環境冶”，并明確要“妥善協調當事人應承擔的刑事、民事、行政法律責任，促進生態環境的一體保護和修復”；［64］2018年，最高人民檢察院也印發通知，要求“探索生態修復法治方式，……建立生態環境刑事案件修復工作機制……實現懲罰犯罪與保護生態有機結合”。［65］在“運用司法手段修復生態環境”的刑事司法政策要求下，在量刑情節之外，立法者很有可能將生態損害責任引入刑事責任體系之中。事實上，生態損害責任和刑事訴訟并非不能兼容，維護公共利益的刑事訴訟和生態損害法律責任的公法屬性契合，且在刑事訴訟中一并解決生態損害責任追究實際上也更有效率。從程序銜接的角度來看，如果刑事判決一并明確了生態損害責任，就無必要再啟動私法程序來實施生態損害責任；如果刑事判決未解決生態損害責任（例如，實踐中普遍將積極生態修復措施作為刑事責任的量刑情節的刑事案件），私法程序可再次啟動。

（三）三大部門法中法律責任之間的有序銜接

同一法律事實同時觸動不同法律部門的責任構成要件，以及不同法律部門在特定法律事實問題上存在著的包容性現象，導致法律責任聚合現象不可避免。在環境案件中，面臨同一被告因同一生態損害法律事實而需要承擔多重法律責任的問題，應遵循最為樸素的正義法則——“法律制裁不得重復”“責任總和不得過重”。程序分立導致法律適用需區分不同情形。從目前來看，公法體系內的行政處罰和刑事制裁之間的責任銜接通道相對順暢，罰款和罰金可以直接折抵。［66］總體上看，在生態損害責任領域，還需要考慮如何銜接《民法典》中的生態損害責任、生態損害行政責任以及生態損害刑事責任，并且這種銜接必然會涉及責任追究機制的體系化構建。［67］

1．法律制裁不得重復：責任銜接規則的類型化區分

第一，對于未構成行政違法、刑事犯罪的生態損害，如果生態損害達到了行政法規事先確定的責任構成條件，則行政機關可以適用行政命令追究責任，如果無法修復或責任人不明確，也可直接啟用民法典中的私法程序。在此類案件中，通過行政命令制度和私法程序的有序銜接，即可避免責任總和過重，因為這類案件事實上只涉及生態損害填補責任。

第二，對于構成行政違法但未構成刑事犯罪的生態損害，此時行政機關應當通過行政命令程序追究生態損害責任，同時由于符合行政處罰條件還應施以行政處罰。此種情形并無責任過重的問題。如果行政機關或者檢察機關、環保組織啟動私法程序，則有可能發生有違“禁止重復制裁”基本原理的問題。具言之，如果私法程序中法院判決懲罰性賠償，則會與罰款發生制裁重復。此時的解決方案，應當是允許被告主張罰款在懲罰性賠償款中折抵。

第三，最為復雜的情形應當是同時構成行政違法和刑事犯罪的生態損害，此時罰款、罰金和懲罰性賠償應屬同一性質制裁，彼此之間應當適用折抵規則，而填補性的生態修復責任只能施加一次。如果行政命令程序或者刑事判決已經就此問題作出了處理，如無特別理由（比如公法程序施加的責任無法填補實際損害），民事判決不宜再次判決生態修復責任。在此意義上，污染環境罪的罰金規則應當采取定限罰金，避免法院將生態修復費用、生態環境服務功能損失等屬于填補性生態修復責任的內容涵蓋在罰金中。

由于法律并未要求生態損害案件一定適用“先刑后民”的規則，因此實踐中可能存在一些私法程序在先而刑事制裁程序在后的案件。還有可能是刑民判決同時作出的刑事附帶環境民事公益訴訟案件。此時，如果民事判決已經判決了懲罰性賠償，刑事判決不宜再施加刑事罰金刑罰；如果民事判決已經判決了填補性生態修復責任，刑事判決也不宜再判決填補性生態修復責任，除非民事判決施加的責任無法填補實際損害。此外，刑事司法機關在判決刑事制裁時，應當將“民事判決確定了被告的生態修復責任”作為減輕刑事制裁的量刑情節，按照法律規定在刑事案件中依法不起訴或者適用認罪認罰從寬制度，予以從輕處罰、從寬處理。然而，從目前刑事附帶環境民事公益訴訟司法實踐來看，不同法院對民事判決部分確立的生態修復責任能否作為刑事判決中量刑情節的態度并不一致，判決被告人承擔民事責任是否能等同于“積極修復生態環境”對司法實踐構成了困擾。有學者根據實證研究得出結論，在13件檢察院提起的刑事附帶環境民事公益訴訟案件中，有7件案例法院支持檢察院提起的民事訴訟請求，但并未以此認定被告人符合“積極修復生態環境”而予以酌情從寬處罰，其余6件案例則將民事判決確認的生態修復責任作為獨立量刑情節或者與其他情節相結合認定了從輕處罰。［68］之所以發生這種爭議，一方面是因為將民事判決中的生態修復責任定性為私法責任，易導致民事責任不能轉換為刑事責任的原理始終禁錮著某些法官的思維，而另一方面，以民事判決要求被告承擔民事生態修復責任作為量刑情節，確實有利于修復性司法理念在生態損害案件中的拓展，催生了有些法官的司法能動。事實上，如果采納本文將民事生態修復責任定性為公法責任的觀點，似乎可以很好地消弭前述困擾。因為，在行政法體系中，公法責任的履行可以成為減輕公法制裁的裁量因素。最為典型的案例是違法逃稅案件，如果當事人愿意補繳偷漏的稅款，可以免除刑責。當然，是否允許公法責任的履行作為減輕刑事責任的情節，有賴于法律明確規定。

值得注意的是，在適用折抵規則時，要考慮行政機關作出的行政罰款和刑事罰金所針對的行為是否是造成生態損害結果的必然行為。因為，無論是行政處罰領域的“一事不再罰”，還是刑事處罰領域內的“禁止重復評價原則”，都是為了防止對同一違法行為進行重復制裁。［69］換言之，構成重復制裁的一個前提是損害由同一個行為造成，如果是兩個或者兩個以上的違法行為，就無法適用重復制裁。生態損害的特殊之處在于造成損害的違法行為往往具有持續性和累積性特征。

生態環境違法行為持續性是指生態環境違法行為人的行為過程完成后，其行為對象（環境要素和污染物等）自身進一步惡化的過程或危害機制的過程，應當理解為人的違法行為之自然延續。這種“自然延續”不應簡單地視為一種污染與破壞機制的客觀過程，而應作為違法行為之延伸，這樣確認有利于全面、公正、客觀地裁判環境違法行為及其危害后果。

生態環境違法行為的累積性特征是指造成同一生態損害結果的違法行為可能是數個，單個違法行為可能無法造成生態損害。根據行為主體的不同，可以分為多主體數個違法行為造成同一生態損害，同一主體數個違法行為造成同一生態損害。違法狀態的持續性屬于一個違法行為的繼續，應當適用“禁止重復制裁”原則，但同一行為主體因數個違法行為造成了同一生態損害結果，這數個違法行為可否定性為“持續狀態的違法行為”值得探討。從動態角度來看，這數個違法行為都是造成生態損害結果的原因行為，這些行為和損害結果之間的關系是不可分離的，彼此相互結合因而要被視為一個整體進行法律評價。那么，邏輯上存在一個問題，就是將違法行為和行為造成的損害結果分別進行公法制裁，是否構成對違法行為的二次評價呢？答案是肯定的。因為，無論是在行政處罰階段還是在刑事制裁階段，生態損害結果都具有重要的意義。生態損害結果的程度是有權機關在設定行政處罰和刑事制裁時必須考慮的自由裁量因素。［70］在刑事制裁中，生態損害結果甚至直接關系到罪與非罪以及加重犯的構成要件。因此，行政罰款和刑事制裁旨在懲戒的違法行為可能是橫跨一定時間期限內的數個違法行為，但這些行為和同一個生態損害結果密切相聯，呈現出“單純一事”的典型形態，［71］符合持續性違法行為的概念特征，故必須適用“禁止重復制裁原理”。具言之，針對“數個行為導致同一生態損害結果”設定的行政罰款、刑事罰金和懲罰性賠償金之間都應適用折抵規則。

最后，如果公法制裁的違法行為是造成生態損害結果的原因行為，則可以在賠償范圍內折抵。對于法院判決修復生態環境的，可在修復完成后申請退回罰款；對于法院判決修復賠償金的，可要求行政機關退回罰款，用于修復。如果公法制裁的違法行為并非是造成生態損害結果的原因行為，被告不得請求折抵，法院也無權折抵。在實踐中，典型的非原因行為有：行政機關因相對人未依法進行環境影響評價施加的行政罰款，行政機關因相對人非法處置危險物質而施加的罰款，但系爭生態損害并非該處置行為造成的結果。

2．法律責任總和不得過重：公法上的比例原則

生態損害在一定程度上具有天然的道德正當性。因此，造成生態損害的行為主體往往是為這個社會生產各種必需生活、生產用品，為社會創造就業的法律主體，例如各類企事業單位。隨著人類社會的發展，人們認識到生態環境的重要性，開始探尋通過法律責任或者法律制裁手段來懲戒這些造成生態損害的企業單位，預期通過威懾的方式改進企業的生產模式。一般來說，雖然越嚴厲的責任規則、越高額的金錢支付、越長的自由刑罰期限，越能“激勵”企業向善，但法律責任規則的威懾效力也具有邊際效應。過重責任可能成為壓垮企業的稻草，進而影響到企業承載的基本社會福利供給任務，間接造成社會福利的不當減損。換言之，法律責任的設計，不僅要考慮對企業的邊際震懾效力遞減規律，還要結合國情設定妥當的成本效益規則：生態損害法律責任的總和給企業施加的邊際總成本應相當于因法律責任給社會造成的邊際總收益的減少額。事實上，從程序正義的角度來看，立法者也應賦予造成生態損害的法律主體享有一種挑戰法律責任總和是否過重的異議權利。如果說國家能夠隨意設定企業單位應當承擔的法律責任而企業無權異議、必須遵從的話，無疑不符合權利與義務對等的基本法理。換言之，法律制裁亦應符合正義原理。我國法律格局經歷了諸法合體到部門法分立，形成了對企業單位違法行為的民事法、行政法和刑事法三部門的制裁體系。這種部門分立化的制裁在司法實踐中容易導致制裁聚合，以及嚴厲性和效果的失衡等問題。對同一生態損害而言，行為人可能需要就其違法行為所致損害，同時承擔民法中的懲罰性賠償、行政法中的罰款和刑事法中的罰金，為實現制裁效果的不枉不縱、比例適當，立法者要考慮三部門法中的制裁的協同適用。對于部門法分立可能導致制裁的嚴厲性和效果的失衡問題，主要是因為在一般人的認知中，“刑事罰金也只不過是換了一種程序的破財免災”，如果設定了懲罰性賠償，有可能讓人認為“更加嚴厲的制裁在刑罰之外”，有違法律體系制裁的嚴厲性分工，打破本應遵循的制裁階梯。［72］

那么，從制度設計的角度來看，我們應當如何賦予受制裁單位主體的責任總和過重異議權利呢？從避免責任總和過重的角度來看，立法者要在環境責任立法中就生態損害案件規定明確的責任范圍，并且應區分損害填補性責任和行為制裁性責任。一旦被告認為其承擔的法律責任總和過重，在最后的訴訟程序中可以據此規定向法院提出異議，法院不得再徑直以“刑事責任和行政責任不影響民事責任”為由判定被告承擔的法律責任總和合法合理。［73］如此規定是否合理，還需要在法理層面進行探討。由于公法責任的本質是國家通過公權力對相對人侵害公共利益的行為施加的一種法律制裁，其結果是對當事人權利的剝奪，因此需要時刻警惕國家權力在制裁領域的濫用。由此，受到制裁的單位和個人在認為國家權力為其施加的法律責任過重時，理應享有異議權，主張“罰過不相當”。從本質來看，這種異議權的理論基礎在于公法中久負盛名的“比例原則”。大陸法系國家奉行的“比例原則”由最初的一項專門用于警察法領域的行政法原則，逐步上升為一項行政法基本原則，最終成為適用于所有公法領域的具有憲法位階的基本法律原則。［74］比例原則在刑法領域的適用主要包括兩種情形：一是“只有在具有不得不使用刑罰進行處罰的法益侵害或者威脅的時候，才可以將該行為作為犯罪，動用刑罰手段進行制裁”；［75］二是我們更熟知的“罪刑相一致原則”或者“罪刑均衡原則”。在行政法領域，“罰過相當”是適用比例原則的典例，即“行政罰款之種類與額度，應當符合目的適當性、手段必要性以及限制妥當性之原則”。因此，對于法定的行政犯罪，比例原則亦應發揮作用——最終給犯罪人施加的刑事責任不僅要與罪過相當，還需要抵扣已經實施的行政制裁。因此，比例原則可以也應當適用于全部法律責任領域。這和比例原則的思想是高度融合的。公法領域確立比例原則的功能或者說價值即在于矯正國家權力和私人權利之間的失衡狀態，通過對國家權力的行使條件、行使方式進行比例限制，確保私人權利不被過度侵犯。因此，比例原則的核心思想是禁止過度，實現國家權力和私人權利之間的適度均衡，最終實現實質正義理念。國家為違法者或者犯罪人施加法律責任的本質亦是國家權力基于維護公共利益之目標而對私人權利施加的干涉，雖不同于國家對未違法主體之私人權利的干涉，但違法者或者犯罪人的基本權利亦應受到正義原則的庇護。

四、遠期方案：領域法視角下生態損害責任專門立法

生態損害法律責任聚合現象存在的根本原因是傳統部門法的調整對象發生了重合，針對同一生態損害事實，民法、行政法和刑法中的法律責任規則都能適用，但彼此之間卻缺乏銜接、轉化規則，因此極有可能導致制裁的重復適用和責任的畸輕畸重。那么，為了破解責任聚合困境，理論上有兩種方案：一是前文已論述過的生態損害法律責任銜接規則；二是專門的生態損害法律責任立法。換言之，第二種方案是在一部專門的立法中，明確責任人是否以及在多大范圍內應就同一生態損害法律事實承擔修復性責任、懲罰性責任和預防性責任作出具體規定，這樣就可以避免不同部門法對同一生態損害事實進行多次重復評價，避免責任聚合。那么，專門生態損害法律責任立法的構建是否具有法理基礎呢？又是否具有現實可行性呢？在新構建的生態損害法律責任專門立法中，該如何設定具體的責任規則？

（一）構建生態損害法律責任專門立法的法理基礎

隨著經濟社會的發展，社會問題的日益綜合化和復雜化，使得單一部門法不再能全面解決問題，因為綜合化社會問題關涉的利益關系往往是極其復雜的。以環境問題為例，不僅包括了原本由民法調整的私人主體之間因利用生態環境發生的利益關系，還涉及由行政法和刑法來調整的國家公權力與私人主體之間的生態環境利益關系，甚至還有當代人和后代人以及國家與國家之間的生態環境利益關系。因此，單一的部門法已無法獨自勝任平衡前述復雜利益關系的任務，領域法應運而生。所謂的領域法，是現實中調整某一特定領域社會關系的法律規范的概念總稱，是按照法律調整的對象和客體進行綜合概括的法規則集群。［76］而領域法學則直接指以問題為導向，以特定經濟社會領域全部與法律有關的現象為研究對象，融經濟學、政治學、社會學等多種研究范式于一體的交叉性、開放性、應用性和整合性的新型法學學科體系、學術體系和話語體系。［77］領域法學的正當性來源于其本身遵循的問題導向思維和系統、開放的研究方法，能充分解決傳統部門法無法適應于新型社會問題的困境。［78］環境法是典型的領域法，其發展必須沿著領域法的方向推進。衡量特定領域法體系水平和發展程度的三個重要標志是范疇提煉、類型思維和邏輯自洽。［79］其中，范疇提煉是最重要、最基礎的標準。長期以來，環境法學者一直致力于論證、提煉“環境權”范疇，并努力將其作為環境領域法的中心范疇。事實上，目前環境法學界普遍忽視的“生態損害法律責任”，相較于傳統法律責任具有明顯的特殊性，也能夠承擔起環境領域法之中心范疇的功能任務。

與傳統法律責任堅持的國家本位和個人本位不同，生態損害法律責任更強調社會整體本位。從領域法的視角來看，生態損害法律責任與傳統三大部門法中法律責任方式的關系既不是非此即彼的關系，也不是包容與被包容的關系，而是一種個別調整和綜合調整的關系，其本身并不是要替代原有的責任方式，相反，生態損害法律責任只是整個法律責任體系的一個子系統，其責任方式既可能會與傳統部門法中的責任方式發生重疊，也可能有自己的特殊性。因此，生態損害法律責任的獨立性，不在于有無獨立的責任形式，而在于責任形式體系本身有無獨特性。生態損害法律責任的特殊性在于其對生態環境價值的“特別珍視”，責任范圍要考慮受損環境的修復以及對生態環境服務功能價值減損的賠償，并以修復優先。作為環境領域法中心范疇的“生態損害法律責任”，在本質上是兼顧“修復受損生態環境”和“制裁違法犯罪行為”雙重價值目標的一種獨立的新型法律責任，其責任承擔方式不再專屬于某一部門法領域，即不能簡單等同于民事法律責任、行政法律責任或者刑事法律責任的責任承擔方式。這一點可從我國生態損害法律責任在三大傳統部門法中的發展實踐中得到印證。一方面，有些生態損害法律責任方式可以歸為傳統部門法的責任方式（規則或有微調），例如民法中的“消除危險”“恢復原狀”“停止侵害”等，行政法中的“沒收違法所得、沒收違法財物”“罰款”“責令改正”等，以及刑法中的“沒收財產”“罰金”等。另一方面，有些生態損害責任方式是對三大部門法責任方式的創新。例如，不斷受到司法政策的推動，已成為我國生態損害救濟制度核心的生態修復責任，不僅環境民事司法將生態修復責任作為被告承擔責任的方式，環境刑事司法更是直接將生態修復作為量刑情節、輔助刑罰措施，甚至刑事責任方式。同時，在環境行政執法活動中，行政機關亦開始積極適用行政命令——要求相對人修復受損生態環境。此外，為救濟生態損害，三大部門法的責任方式還發生了一些其他的創新發展，例如，民法中的“禁止令”“環境教育”“公益代償”等，行政法中的“按日計罰”“企業預提金”和刑法中的“職業禁止”“黑名單”“公益勞動”等。［80］

從領域法的視角來看，生態損害法律責任的獨立性顯而易見，傳統三大部門法為適應生態損害救濟的目標（修復或者賠償受損生態環境，制裁環境違法犯罪行為）而突破固有責任方式的桎梏，不斷創新責任承擔方式，這些努力值得肯定。但是，這種自我改良或者革命式的修正，不僅耗時費力，碎片化特征明顯，無法解決現代社會面臨的新型生態環境問題，且容易造成制度銜接困境，本文提到的生態損害法律責任在實踐中發生的重復制裁或者責任總和過重等問題都是明證。這是因為，傳統部門法及其部門法學研究范式在本質上就無法與新型的生態環境問題相契合，因此有必要從領域法以及領域法學的視角出發，來思考生態損害法律責任的體系化和專門化問題。可以說，生態損害法律責任的承擔方式不應再寄生于傳統部門法的框架中，而是應當發展出一種獨立的生態損害法律責任體系，專門立法是實現獨立化發展的最佳規范進路。本文以為，無論在規范層面還是功能意義上看，生態損害責任專門立法都是必要的。

其一，生態損害法律責任專門立法有助于在規范層面堅持生態損害法律責任的統一公法責任屬性。如果缺乏專門立法，生態損害法律責任目標的實現必須依托三大部門法中設定的責任承擔方式和實施程序，由此導致的不利后果就是生態損害法律責任的屬性難以被準確界定的問題。實際上，這種立法層面的碎片化在一定程度上正是學界目前對生態損害法律責任究竟屬于公法責任還是私法責任抑或是二元責任問題始終存在爭議的主要原因。而如果采納生態損害法律責任專門立法的規范方案，立法者就可以對實踐中已經出現的各類生態損害法律責任承擔方式進行歸納、整理，形成生態損害法律責任承擔方式體系，并輔之以統一的生態損害法律責任實施程序，不再需要依托三大部門法中設定的責任承擔方式和實施程序。這種做法的好處之一是生態損害法律責任的法律屬性可以在特別法中更好地做統一定性，現行《民法典》第1234條和第1235條可以整合為統一生態損害法律責任實施程序的一部分。這種做法與領域法理論一脈相承。事實上，在統一生態損害法律責任專門立法的框架中，如何界定生態損害法律責任的法律屬性有可能已經不是最為關鍵的問題。這是因為，領域法的出現在一定程度上打破了公私法的劃分意義。［81］無論是公法機制，還是私法機制，只要能夠實現生態損害法律責任旨在救濟生態損害的目標，都可以整合、融入到統一的責任規則體系中。

其二，生態損害法律責任專門立法的功能價值在于能夠彌補現有立法體系的缺失。一方面，生態損害責任專門立法有助于彌補現有法律體系中生態損害法律責任這一中心范疇的缺失。具言之，生態損害法律責任是一種獨立的法律責任類型，但其責任承擔方式會與三大部門法中的責任承擔方式發生交融，并且這種關系絕非是簡單的包容與被包容關系。因此，如果繼續將生態損害法律責任承擔方式區分為生態損害民事責任承擔方式、生態損害行政責任承擔方式和生態損害刑事責任承擔方式，不僅可能無法周延地涵蓋所有的生態損害法律責任承擔方式，還會面臨對傳統三大部門法中責任承擔方式的再解釋與修正，例如，環境法學界一直糾結于“生態修復”能否歸類為“恢復原狀”（典型的民事責任承擔方式）的問題。這種做法很明顯會禁錮生態損害法律責任承擔方式的立法、實踐以及理論發展，進而不利于我國生態損害救濟法律制度的有效實施。另一方面，生態損害法律責任專門立法還有助于催生可以用來追究生態損害法律責任的專門程序機制。依托傳統三大部門法責任承擔方式來實施生態損害法律責任，就意味著生態損害法律責任規則的實施程序必須依賴于傳統三大部門法各自設定的程序機制，例如，行政法中的執法程序，刑事訴訟司法程序，以及民事審判機制。紛繁復雜的程序機制加上三大部門法中有關生態損害法律責任的規范競合，正是導致生態損害法律責任聚合現象的根本原因。而專門的生態損害法律責任立法可以避免程序紛繁的困局，在統一立法中設立一套有序銜接的生態損害法律責任追究機制。可以說，制定統一的生態損害法律責任專門立法，有利于我們立足于大局視角，從而更好地救濟生態損害，促進環境法的發展。

總之，生態損害法律責任專門立法的正當性基礎在于環境法的領域法本質屬性，并且專門立法同時具有極強的規范意義和功能價值，應當成為未來生態損害救濟立法的重心。

（二）專門生態損害法律責任立法的核心內容

生態損害法律責任專門立法的核心內容應當包括以下兩方面：一是實體責任規則，包括責任承擔的基本原則、責任成立要件、責任范圍要件、責任承擔方式和適用規則，以及責任保險和基金參與損害救濟成本分擔的路徑；二是責任規則的追究程序機制。結合研究目的，本文重點關注生態損害法律責任承擔的基本原則、責任承擔方式以及追究程序三個問題。

第一，生態損害法律責任承擔的基本原則。法律責任的設計是立法者的選擇，需要遵循理性法則，如果立法者就某一違法行為（或者說一系列違法行為造成的同一生態損害）規定的法律責任規則不能實現填補生態損害和震懾行為人的法律目標，因未顧及違法相對人的程序權利而不符合基本的公平正義理念，則這些法律責任規則都是不可持續的，也是需要修正的。一般而言，生態損害法律責任規則應當遵循的基本原則包括以下幾方面。其一，“禁止重復制裁原則”，即旨在懲罰違法者或者犯罪人的懲罰性責任不宜重復，換言之，采取多種實施程序對同一違法者或者犯罪人施加的懲罰性責任彼此之間應當折抵。同理，同一違法者或犯罪人也不能就同一生態損害承擔重復的修復性責任。其二，“責任總和不得過當”，即同一違法者或者犯罪人就同一生態損害承擔的修復性責任和制裁性責任的總和應當遵循比例原則，過高的責任并不一定意味著最佳的規范效果，并且也容易引發國家在制裁領域的權力濫用。由于修復性責任的總和以填補損害為要義，因此相對來說較為恒定，責任總和不得過當主要指的是如何避免制裁性法律責任的總和超過比例。目前無論是行政處罰還是刑事罰金，在規定違法者或者犯罪人應承擔的懲罰性責任時，一般會規定一些裁量因素，然后再由有權機關自由裁量決定責任額度，如此導致的不利后果是最終的責任總和缺乏限制。［82］本文認為，生態損害法律責任的總和不得過當應當成為生態損害法律責任專門立法的一項基本原則。具言之，立法者應當對同一違法者或者犯罪人就同一生態損害應當承擔的法律責任總和做限制性規定，具體的做法可以是規定制裁性責任應以修復性責任的倍率來計算。當然，對于不履行生態損害法律責任的責任人，可以授權有權機關實施按日加處制裁的規定。

第二，生態損害責任承擔方式及其適用規則。在生態損害法律責任專門立法中，立法者應當采取功能主義進路，以生態損害法律責任方式的功能為標準，對生態損害法律責任的承擔方式進行分類，主要包括三類。其一，修復性責任，主要目的是修復受損生態環境，填補違法行為造成的生態損害，根據修復目標和方式不同，這類責任方式可能是直接修復、補償修復、賠償修復。其二，懲罰性責任，主要目的是懲罰違法者或者犯罪人的違法行為，以實現對違法者或者犯罪人的特別震懾和對其他主體的一般震懾，限制或者禁止違法行為的再次發生，這類責任方式主要是人身自由處罰、金錢處罰等。其三，預防性責任，主要目的是通過對違法者或者犯罪人施加一定的責任承擔義務，以預防生態損害的再次發生或者將要發生，這類責任方式有：禁止違反者或者犯罪人從事特定職業，參加社會募捐等社會性活動，改進企業合規計劃，停止侵害、消除危險，以及以停止侵害為基礎的禁止令等。總體而言，這三類責任承擔方式的功能不同，各有分工。因此，在邏輯上就存在一個需要解決的問題，即這三類責任承擔方式在個案中的順位規則如何？這里的順位有三種涵義：一是三類責任方式之間的順位，在個案中，當事人、執法者和司法者應當分別依次考慮這三類責任承擔方式，當然，由于功能有別，在同一個案中，三類責任承擔方式往往并存適用。二是每一類責任承擔方式項下具體責任承擔方式之間的順位，這取決于不同責任承擔方式之間的功能是否發生重疊，如果功能不會發生重疊，則可以并存適用，如果功能重疊應確立順位規則。例如，在修復性責任體系中，對于直接修復和補償修復之間的功能重疊，應確立直接修復優先適用的規則。三是執行層面的順位，如果責任人無能力履行全部生態損害法律責任時，立法者需要考慮優先適用何種法律責任承擔方式的問題，考慮到生態損害法律責任的最本質目標是修復受損生態環境，立法者應確立修復性責任優先于懲罰性責任和預防性責任的順位規則。

第三，生態損害法律責任的追究程序。當前我國法律實踐中形成的有關生態損害法律責任規則的實施程序可謂是五花八門，從民事訴訟到刑事訴訟，還有行政執法。但是對于生態損害法律責任總和是否過當的問題，因不同實施程序的管轄權被分散在不同級別、地域的法院和行政機關，確實存在難以判斷的難度，但困難并非不可逾越。本文以為，我國正在推進的環境司法三審合一改革可以在一定程度上為法院最終以比例原則審查生態損害法律責任總和是否過重提供可能性。在個案中，被告可以積極主張自己已經承擔過相應的生態損害法律責任（三類責任承擔方式中的一類或者幾類），法院有權在確定責任人的責任時，對功能相同的責任承擔方式進行綜合考慮和比例審查。事實上，“意識到單個相稱的責任可能加起來卻是過度的懲罰，這種直覺應當成為環境追責中的常規成分”，［83］這就意味著對各類已承擔法律責任和擬施加責任進行綜合審查應當成為法院的義務，法院應在裁判文書中說明。

五、結語

生態正義不是一味強調生態價值，而忽略責任人應享有的基本正義。在選擇了生態損害法律責任私法追究程序的前提下，立法者還需要考慮在確保最終的責任范圍能夠實現修復受損生態環境目標之同時，對責任人的違法行為予以適度震懾，而非過度震懾。如果說環境司法“三審合一”藍圖可以完美實現的話，那么責任重復和責任過重問題的解決就相對容易多了。原因在于，法官可以遵循專門責任法中規定的生態損害法律責任設定規則，在統一的審判程序中一次性判決被告承擔生態損害法律責任，包括損害填補性責任（即生態修復責任）和行為制裁性責任（例如罰款、罰金等）。但可以預見，環境司法“三審合一”制度的建立健全因涉及司法體制機制的變革、法官的素質和能力等一系列因素，短期內應該無法實現。因此，基于法解釋規則，在重新界定生態修復責任之法律屬性的基礎上，厘清生態修復責任、生態修復行政命令、生態修復刑事責任與行政罰款、刑事罰金彼此之間的區別與聯系，并以“禁止重復制裁”和“責任總和不得過重”為原則來處理同一生態損害法律事實引發的多重法律責任聚合現象，是立法者當前迫切需要解決的難題。盡管具體的責任追究程序有別，但修復性責任和制裁性責任同屬旨在救濟生態損害的公法責任，因此有必要通過一種統一化的銜接、轉化規則，確保責任人根據私法程序承擔的責任和其他公法制裁的總量能夠在個案中被一體考慮。當然，這種責任聚合處理規則的適用還有賴于責任追究程序之間的妥當銜接。

【Abstract】Since Articles 1234 and 1235 of China's \"Civil Code\" are established as ecological damage restoration and compensation liability， in practice， it is very easy to lead to the institutional dilemma of the aggregation of civil， administrative and criminal legal liabilities， and then lead to the same responsibility bearer， bearing the responsibility for the ecological damage that is too light or too heavy. The premise of solving the phenomenon of liability aggregation is to clarify the legal attributes of legal liability for ecological damage. The legal attribute of ecological damage liability in the civil law system should be public law responsibility. On this basis， from the perspective of legal interpretation， the solution to the dilemma of the aggregation of ecological damage liability is to establish an organic and unified application of legal liability rules. Generally speaking， remedial responsibilities should be prioritized and \"repetitive remediation\" should be avoided; various punitive responsibilities should be offset and the principle of proportionality should be applied to avoid excessive total responsibilities. From the perspective of domain law， it is necessary to establish an organic and unified legal liability system for ecological damage by formulating special laws， and relying on the integration of three trials of environmental justice to resolve the dilemma of ecological damage liability aggregation.

【Keywords】ecological damage liability; public interest; public law liability; legal liability aggregation; proportionality principle

（責任編輯：彭中遙）

［收稿日期］2022-09-12

"［基金項目］國家社科基金青年項目：比例原則視角下生態環境損害法律責任體系化研究（22CFX041）。

"［作者簡介］程玉，法學博士，北京航空航天大學法學院助理教授。

［1］ 參見貴州省銅仁市人民檢察院訴湘盛公司、沃鑫公司土壤污染責任民事公益訴訟案，貴州省遵義市中級人民法院（2016）黔03民初字第520號民事判決書，貴州省玉屏侗族自治縣人民法院（2016）黔 0622 刑初字第68號刑事判決書。