政策分析中的倫理考量

摘要：倫理既是公共政策考量的重要因素，也是公共政策的基礎訴求。公共政策倫理是公共政策實現(xiàn)其自身規(guī)范功能的必要保障。作為公共政策必不可缺的程序之一，公共政策分析也需要進行倫理問題的考量。政策分析者對倫理的考量有助于政策分析者自身、政策本身、公共政策主體穩(wěn)定、持久性的發(fā)展。本文通過對相關文獻資料的查閱，基于一定的理論基礎，探討了政策分析者應具備的素質(zhì)和要求，認為政策分析者應遵循基本的價值倫理原則和堅持倫理排序的原則，有助于拓寬政策分析者的倫理考量思路，并為政策分析者的政策分析實踐活動提供一定的依據(jù)。

關鍵詞：政策分析；倫理；職業(yè)；領域

倫理既是公共政策考量的重要因素，也是公共政策的基礎訴求。公共政策倫理是公共政策實現(xiàn)其自身規(guī)范功能的必要保障，加強政策倫理建設是達成政策目標、提升政策水平、提高政策質(zhì)量的關鍵路徑。[1]作為公共政策必不可缺的程序之一，公共政策分析也需要進行倫理問題的考量。政策分析者對倫理的考量過程，也是其本身價值取向的映射。政策分析者對于倫理問題的界定、研究、運用不僅有助于政策分析者自身形成倫理規(guī)范，也有助于擴大其自身知識水平廣度。另外，政策分析的倫理問題考量也與政策制定者、政策實施者、政策評估者、政策作用者息息相關，既影響政策頂層設計者的決策和評估，也影響基層受眾者的現(xiàn)實生活。此外，政策分析中的倫理問題考量還有助于政策本身，如政策取得的效果、政策的科學性、政策的穩(wěn)定性、政策的持續(xù)性等。

一、基于政策分析者的職業(yè)倫理考量

一般來說政策分析者扮演的角色不同，其職業(yè)倫理的考量要素也不同。有學者歸納總結后認為政策分析者扮演著三種角色：一是公共利益代言人角色。政策分析者應該站在公共利益一方，為大部分民眾考慮，當他受到可能的外在因素影響，如受到資本的綁架或者受到政客話語權的裹挾時，他應該堅定自己的立場，不應被其他組織或者機構所支配，做民眾福利的代決策者。這一觀點富有理想主義色彩，政策分析者首先是人，他可能或多或少地受到 “經(jīng)濟人”“文化人”“社會人”等觀念因素潛移默化的影響，一定程度上會追求自身利益。二是黨派利益代言人角色。以美國學者查爾斯為代表的一些學者認為，“追求公共利益論”是不切實際的。政策分析者不應只是 “仰望星空”，而應 “腳踏實地”，做黨派利益的代表，為自己的黨派謀取更大的利益，主要是由于在黨派的競爭和合作中，必然會存在 “共享利益”，不同的黨派持有不同的政治理念，在政策分析的過程中難免會受到自身政黨核心理念的影響，因此政策分析者就應該直面黨派與黨派之間的偏見，應該 “承認其所處代表的利益集團對其起到了導向作用，使公眾明白他主張或者提倡的政策并非對所有民眾都有利”。三是信用托付角色。以通格為代表的一些學者根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟學中的委托代理理論，建構出 “信托模型”，來界定政策分析者的角色。該模型以公共利益為基礎，以信用托付理念為核心，包括兩類主體之間的委托—代理關系：一方面是民眾與以政府為主導的代表之間的關系，另一方面是政策分析者與寄希望于政策分析者的委托人之間的關系。其核心主張是：政策分析者要協(xié)調(diào)各方委托人之間的關系，平衡公眾利益和委托人訴求。

有些學者根據(jù)政策分析者的動機、立場、價值觀分為不同的類型，如梅爾茨納將政策的分析者分為三種類型：一是技術型；二是政客型；三是企業(yè)型。[2]不同動機的政策分析者偏好不同的倫理取向，如技術型的政策分析者，其偏好政策的研究，更關注政策本身的理論構建，關注研究政策分析的模型、政策分析的方法等，其關注的東西更加理性化，可能缺乏世俗倫理體系的相關理念；政客型偏好升遷，在分析時會更關注自身的利益，其分析往往會忽略甚至有悖于公共利益和道德倫理標準；而企業(yè)型是對政策達成有偏好，其分析是以效率為主要倫理，往往會忽略政策分析中的公平性倫理價值，尤其是在 “方案擇優(yōu)選擇”環(huán)節(jié)，這種倫理考量的差異會比較明顯地表現(xiàn)出來。

有學者根據(jù)政策分析者側重的方面來劃分，如韋默將分析者區(qū)分為三類：一是客觀的技術分析者；二是顧客為導向的分析者；三是議題的倡導者。其中，第二種類型的政策分析者立足于服務者的角度，以最大化地爭取公眾滿意為目標，重視公眾的訴求和反饋，進而調(diào)整自己的政策分析思路、過程、方法。第三類政策分析者側重于議題的倡導得到響應，如在分析過程中可能會更加重視議程的發(fā)展進程，議程的影響程度等因素。此外，也有人根據(jù)職業(yè)部門歸屬將分析者區(qū)分為行政部門分析者、立法部門分析者。行政部門的政策分析者職業(yè)倫理核心是負責行使政治權力，立足于執(zhí)行層面，確保政策的執(zhí)行，其在政策分析過程中會對權力倫理和社會道德倫理有更重要的考量，而立法部門的職業(yè)倫理核心是負責法律的制定，因而其在政策分析過程中往往會考慮法律屬性、法律規(guī)范、法律效力等因素。也有人認為應該按照政策分析主體來界定政策分析者，將政策分析者與一般的政策研究者和政策主體區(qū)分開來。[3]政策分析者相較于一般政策研究者更加系統(tǒng)化、專業(yè)化、模式化，這就要求政策分析者除了遵守研究者的一般性職業(yè)倫理，還應具備專業(yè)的倫理，如采用的研究理論模式標準規(guī)范，備選的方案科學可靠。

二、基于政策分析立足的領域倫理考量

政策分析涵蓋的領域包括政治、經(jīng)濟、文化、社會和生態(tài)領域等，不同的政策領域對倫理概念界定、價值尺度等方面都不盡相同，一般而言，政策分析者大多數(shù)參與的是本領域的政策研究，這不僅要求政策分析者具備其所處領域的專業(yè)知識，并且要求遵守其領域的倫理規(guī)范。此外，一項政策也有可能是跨學科、多領域的綜合性政策，這不僅要求政策分析者立足于不同領域的倫理去考慮問題，也要求其遵循統(tǒng)一、綜合的倫理價值。

（一）政治倫理

自古以來，政治倫理形成的理論和爭議一直都避免不了對自由、平等與公正的論證，這三大政治倫理一直是政治追求的核心，政治權力的實施應該基于這三者。政策分析者具有一定的政治權力，又享有一定的自身權利，因此應該具有基本的政治倫理觀念。

（二）經(jīng)濟倫理

經(jīng)濟倫理主要是以國民經(jīng)濟活動中的道德現(xiàn)象為研究主體，包括經(jīng)濟的制度道德、市場方面不同的經(jīng)濟主客體道德如企業(yè)領導者和職工道德、不同的經(jīng)濟活動道德如經(jīng)濟管理和服務道德等。隨著我國經(jīng)濟發(fā)展的金融化、虛擬化、數(shù)字化，各種倫理問題頻發(fā)，如手機軟件會竊取個人信息、貸款者可能會拖欠應繳納的資金等。對于這些經(jīng)濟倫理熱點問題，政策分析者應該重點關注并研究，最大化地解決經(jīng)濟中存在的倫理問題。

（三）文化倫理

文化倫理研究的主要方向是文化活動中具有的倫理關系，包括人類對自身所處的群體、環(huán)境等一系列的態(tài)度、看法和行為。目前，我國文化發(fā)展的趨勢更加多元化、網(wǎng)絡化，因此政策分析者應該立足于本國的文化歷史基礎和國家文化發(fā)展戰(zhàn)略，最大限度地保護和發(fā)展自己本國的文化。而且，政策分析者應該尊重大眾喜聞樂見的文化，緊跟時代的潮流，創(chuàng)新文化傳播模式。另外，政策分析者還應該關注和尊重不同方面的文化，如教派文化，雖然政策分析者一般是無神論者，但還是應保持對其他教派文化的關注和尊重。

（四）社會倫理

社會倫理是指在處理人際關系時，應該遵守的規(guī)范和標準。在道德方面包括追求個人與家庭、職業(yè)與社會方面的相關德行，政策分析者在分析過程中，應充分考慮不同方面的道德準則，但是應以社會公德為重點，充分思考社會發(fā)展中存在的倫理沖突問題，站在社會大多數(shù)群體的角度，以歷史和人性為基礎，對存在倫理爭議的政策進行深入探討、研究和評估。

（五）生態(tài)倫理

生態(tài)倫理是人類能正確科學地處理人本身及其所處的生態(tài)環(huán)境關系相關的道德規(guī)范。目前，我國的 “美麗鄉(xiāng)村建設”“河長、山長制政策”“垃圾分類政策”等一系列環(huán)保政策都紛紛出臺并得到了落實。政策分析者應緊跟生態(tài)政策方向，調(diào)研政策的落實等情況，分析評價其發(fā)展的可持續(xù)性。另外，政策分析者也應注重生態(tài)倫理的強制性，盡量以明確的法規(guī)形式確保生態(tài)安全發(fā)展。而且，政策分析者還應注重人與自然和諧共生的原則，理性且和善地對待自然界。

三、基于政策分析立足的價值倫理考量

政策分析者不僅代表國家形象，還代表社會群體，更代表個人意志，其立足于國家、社會和個人這三個層面來分析政策，因此其倫理觀必須符合社會主義核心價值觀。此外，公共政策分析還屬于管理學門類，公共管理類學科下的內(nèi)容、公共管理的價值倫理適用于包括政策分析在內(nèi)的多個程序和行為。因此，以這兩個方面為基礎來分析有助于厘清政策分析的價值倫理考量。

（一）社會主義核心價值倫理

黨的十八大提出了不同層面的社會主義核心價值觀，引導公民積極培育和踐行。第一層面是基于國家角度的價值目標，第二層面是基于社會的價值取向，第三層面是基于個人角度的價值準則。社會主義核心價值觀是所有中國公民都要堅持的基本價值觀，作為政策分析者要遵守這些基本的準則，并且從這些角度出發(fā)對政策的方向、效果進行最基礎的評估。

（二）公共管理價值倫理

公共管理的價值理念主要包含公共性、服務性、公共利益至上等。[4]公共管理價值的核心要義是公共性的保障，公共性牽涉到公共權力與責任、公共責任和義務、公共產(chǎn)品和服務、公共秩序等。另外是服務性，服務型政府強調(diào)以人為本，以提供公共產(chǎn)品為基本職能，追求效率和效益，主張民主參與和民主監(jiān)督。此外是公共利益至上，公共管理部門認為公民是客戶，應該盡可能地滿足客戶訴求，并與客戶形成良好的合作和信任機制。

四、政策分析倫理考量的建議

（一）遵循基本的價值倫理原則

不論政策分析者的身份、角色如何，都有相通的倫理要求。一方面，需要堅持基本的價值倫理，如社會主義核心價值觀和公共管理核心價值。政策分析者在政策問題的界定、政策目標的確立、備選方案的評估、政策實施的效果等過程都應遵循這些基本的價值觀。在多個價值中，主流的價值是公共性、平等性、法治性、自由性、服務性，政策分析者應當對公眾負責，充分保障公眾的基本權利。另一方面，需要堅持循普世的求真原則。政策分析者需要認清政策的真實性本質(zhì)，一要具備基礎的知識理論體系，包含理性和非理性知識，二要具有實踐能力，包括宏觀層面和微觀層面，既積極參與國際全球實踐，又深入?yún)⑴c社會大眾的生活實踐，三要堅持客觀的原則，包括對政策的解釋不強加個人主觀印象，遇到不符合自身期許的政策結論時維持其本真性等。

（二）堅持倫理排序的原則

一是領域倫理排序原則，一項政策分析需要遵守不同的領域倫理，因此會不可避免地存在沖突，尤其是在跨學科、跨領域的政策問題上，如限塑令政策下的生態(tài)倫理和社會契約倫理的博弈，一般情況下，社會倫理要處于優(yōu)先考慮的地位，但是也要根據(jù)具體問題具體分析，政策分析者應該形成排序的意識，建立一種動態(tài)的排序機制。

二是價值倫理排序原則，當利益發(fā)生沖突后，應優(yōu)先考慮公共利益。公共利益的達成需要民主化和法治化的社會環(huán)境。政策分析者應充分保障民主對于政策分析的知情權、參與權，同時還要給予公民監(jiān)督權和話語權。另外，在法理層面要以法治為基本準則，確保政策分析的規(guī)范性、法律性。

五、結束語

本文通過對相關文獻資料的查閱，基于一定的理論基礎，立足于政策分析者的職業(yè)倫理考量、不同政策領域的倫理考量及基本價值倫理考量，探討了政策分析者應具備的職業(yè)倫理、政治倫理、經(jīng)濟倫理、價值倫理等方面，認為政策分析者應該遵循基本的價值倫理原則和堅持倫理排序的原則，有助于拓寬政策分析者的倫理考量思路，并為政策分析者的政策分析活動提供一定的依據(jù)。

參考文獻：

[1] 王春城，趙小蘭.公共政策規(guī)劃中的倫理失范與治理[J].國家行政學院學報，2015（06）：51-55.

[2] 張芳全.教育政策[M].臺北：臺北師大書苑，1999.

[3] 徐赟.論政策分析的主體及其素質(zhì)要求[J].貴州師范大學學報（社會科學版），2014（02）：138-142.

[4] 李萌.公共政策在公共管理中的價值體現(xiàn)與功能定位[J].中國集體經(jīng)濟，2020（21）：31-32.