貴州兒童福利與保護設施建設成效、問題及政策建議

摘要：兒童福利與保護基礎設施是切實維護兒童生存、發展、受保護等合法權益的重要載體。貴州省近年在兒童福利與保護基礎設施建設方面取得階段性成效，但也存在整體布局與建設水平、利用率與供給效率、機構服務功能等不足。本研究認為推進和提高工作質量，完善養、治、康、教和社會工作等功能及其“持續發展”是接下來的主要目標和任務。本研究提出了健全工作機制、完善支持渠道與增長機制、加強運行監管、創新服務管理方式等政策建議。

關鍵詞：兒童福利；設施建設；政策建議；高質量發展

黨中央明確提出 “培養好少年兒童是一項關系紅色江山永不變色的戰略性、基礎性工作”。[1]兒童是家庭的希望、民族的未來，是實現中華民族偉大復興夢的接力者。做好兒童福利與保護工作，事關兒童健康成長與切身利益，事關千家萬戶和諧幸福與安居樂業，事關社會穩定和文明進步。兒童福利與保護事業的發展是現代社會發展的重要標志，是民族振興的重要基礎。

兒童福利與保護基礎設施是深入開展兒童福利與保護各項工作和切實維護兒童的生存、發展、受保護等合法權益的重要載體。黨的十八大以來，黨和政府高度重視兒童福利機構建設和未成年人救助保護工作，專項規劃累計投入近20億元。但隨著孤棄兒童、流浪兒童數量大幅減少，出現機構床位、設施設備閑置現象，同時機構內重病重殘、孤棄兒童比重又不斷上升，兒童福利服務對象也不斷從機構內向機構外延伸，大量農村留守、困境兒童得不到更好服務。[2]2019年6月全國兒童福利工作會議強調，在 “大發展、大跨越”關鍵時期，各地都要擴大陣地、壯大隊伍、增加經費投入，持續推進建設兒童福利與保護基礎設施。明確提出在地市一級，要至少打造1至2個集養、治、教、康功能于一體的區域性兒童福利機構，集中養育本區域孤棄兒童，爭取成為殘疾兒童的定點康復機構，支持開辦特教學校和幼兒園，并向有需求的家庭輻射。扎實推進建設未成年人救助保護中心，切實做到人員、場地、經費相對獨立。[3]2021年5月民政部等14個部門聯合印發了 《關于進一步推進兒童福利機構優化提質和創新轉型高質量發展的實施方案》，對 “十四五”期間推動縣級兒童福利機構養育兒童向地市級兒童福利機構轉移集中養育進行部署，推進兒童養育、醫療、康復、教育及社會工作的一體化發展，實現新中國成立以來孤兒養育模式歷史性跨越。[4]2021年10月，中辦國辦印發 《關于推動城鄉建設綠色發展的意見》明確提出加強嬰幼兒照護、兒童福利及未成年人救助保護等機構的設施建設。[5]

貴州是全國重要的勞務輸出地，留守兒童、困境兒童 （包括殘障、事實無人撫養等兒童）群體龐大。在全國地級城市中，貴州省畢節市留守兒童最多，達26萬人，畢節市也是全國留守兒童事件發生最多的市。留守兒童尤其是女童嚴重缺乏生理健康保護意識，成為性侵害高發人群，未婚早孕現象十分突出。全省兒童性侵犯估算發生率 （24.3%）遠高于全國平均水平 （18.2%），[6]留守兒童整體處于 “生存”向 “發展”轉型的過渡階段。[7]事實上，中國農村社會流動人口承受著勞動力資源和社會福利的雙重被剝削，無論是流動群體還是留守群體，都未能享受到均等化的公共服務和社會保障資源。[8]

因此，針對貴州省兒童福利與保護設施建設開展調查研究，了解取得工作成效，把握存在主要問題，分析發展目標任務，探討對策建議，對于加強兒童福利工作，推進未成年人救助保護機構的轉型升級，全面提升全省兒童福利與保護事業發展水平與質量具有重要現實意義。

一、貴州省兒童福利與保護事業取得歷史性成就

“十三五”以來，全省兒童福利與保護事業發展取得了歷史性成就，基本建成 “政府、社會、家庭”三位一體的兒童關愛救助體系，形成社會力量廣泛參與兒童關愛救助保護的工作氛圍，[9]全省兒童福利與保護設施建設取得一定成效。

（一）加強頂層設計，提供制度化保障

省級層面先后出臺一系列實施意見，對工作進行研究和部署，適時修訂《貴州省未成年人保護條例》。省民政廳、教育廳、司法廳、人社廳、婦聯、團省委等部門和單位先后制定了相關政策措施提供制度化保障。2015年9月《關于進一步加強留守兒童困境兒童關愛救助保護工作的實施意見》先于全國出臺，針對事實無人撫養等困境兒童和留守兒童實際需求，加大力度、分類施策、精準幫扶，將該項工作納入脫貧攻堅重要內容。2017年8月出臺《貴州省未成年人家庭教育促進條例》，傳遞正確家庭教育理念，指導服務科學的家庭教育，強化家庭主體責任，建立家庭主體、政府主導、學校指導、社會參與的工作指導體系和機制，促進家庭教育事業健康發展。2019年11月《關于進一步加強事實無人撫養兒童服務保障工作的意見》，再次細化明晰事實無人撫養兒童申請辦理、保障實施有關內容，基本生活保障對象范圍適度拓展與落實省級財政預算補助資金，壓實了家庭監護照料責任，明確了依法打擊、從嚴處置惡意棄養行為等有關措施。在確保維護兒童的生存、發展、受保護等合法權益的同時，也防止由簡單“一兜了之”而引發的“生而不養、養而不育”等不良社會道德問題。[10]

（二）強化組織領導工作，探索創新體制機制

省、市（州）、縣（市、區）分別成立了留守兒童、困境兒童工作領導機構，建立了政府分管領導擔任組長，多部門齊抓共管的領導機制，探索形成了“黨委領導、政府主導、民政牽頭、部門聯動”的工作機制。各地各部門認真貫徹落實省委、省政府的安排部署，勇于擔當，主動作為，積極創新體制機制，扎實抓好和有力推進了全省兒童福利與救助保護各項基礎設施建設。各級黨委和政府通過不斷創新方式方法，實現了兒童關愛與救助保護由“應急式”“碎片化”向“常態化”“制度化”轉變。

（三）加大各級財政投入，確保各項工作持續推進

“十三五”以來至2020年底，通過各級財政投入，“藍天計劃”扎實推進，全省安排專項資金15.6億元，新建、擴建和改造了一批兒童福利機構，建成兒童福利機構71家，新增床位11 000余張；建成流浪乞討兒童救助站（未成年保護中心）41個和兒童活動中心（留守兒童之家）5 000余個；通過省、市、縣三級輪訓，累計培訓1.9萬余名兒童福利與未成年人保護機構業務骨干、專（兼）職鄉鎮（街道）兒童督導員和村（居）兒童主任；全省通過認定納入事實無人撫養兒童服務保障對象共有10 275名。2020年，社會散居孤兒、機構養育孤兒的最低養育標準分別由1 000元和1 500元提高到1 050元和1 600元。省民政廳為減輕各級財政壓力，在爭取中央財政標準補助每人每月600元基礎上，安排省級一般公共預算1.07億元，專項補助孤兒和事實無人撫養兒童基本生活保障。[11]

（四）強化責任落實，保障基本生活權益，夯實救助保護基礎

將事實無人撫養兒童和留守兒童納入脫貧攻堅的重點內容，強化縣（市、區）級政府主體責任、鄉鎮（街道）的具體責任，有力地保障了兒童的基本生活權益。“十三五”以來，引入中國扶貧基金會、北師大公益研究院“童伴計劃”公益項目，在全省14個重點扶貧縣100個村落戶實施。明確了1.4萬名駐村干部、社工、志愿者和村兒童福利主任專（兼）職兒童工作；舉辦業務技能培訓 2 萬人次。[12]同時，按照“精準定位到村，精準識別到戶、到人”的要求，探索開發信息管理系統，創建了網絡信息數據采集和監管平臺，進一步夯實兒童關愛救助保護工作。

二、存在的主要問題與不足

按照2020年10月修訂的 《中華人民共和國未成年人保護法》有關加強未成年兒童保護工作要求，各市、縣、鄉、村要有兒童福利機構、未成年救助保護機構等支撐設施，全省兒童福利與保護設施建設發展不平衡不充分問題依然突出，難以適應高質量發展要求。

（一）布局不盡合理，設施不健全，整體建設水平有待提高

有的地方布局不合理，兒童福利設施不健全、功能不完善、供給能力不強等問題依然突出，整體建設水平還有待提高，尤其是縣級兒童福利機構相對薄弱，部分孤殘兒童只能分散在農村敬老院或寄養家庭中。

（二）一些設施利用率低，供給效率不高，難以發揮集中供養作用

有的地方兒童福利設施利用率低，供給效率不高，床位閑置過多，沒有充分發揮集中供養作用，難以滿足“養、治、教、康”的要求。2017年《貴州省困境兒童保障研究》報告顯示，全省僅孤兒數量就達1.92萬人，但集中養育的孤兒只有2 865人。[13]

（三）有的救助管理機構功能不全甚至缺失，難以滿足工作需要

全省仍有20余個縣沒有建立救助部門，基層“兒童之家”設施十分有限；已建立的救助管理機構站點，部分是臨時場地改造而成，設施簡陋、功能不全，衛生防疫和安全條件缺失，難以更好地滿足救助管理工作需要。

（四）經費與人員不足，不少設施機構服務難以滿足更高更好需求

一方面，兒童福利機構面臨工作人員配比不足、經費不足、專業人員短缺、工資偏低、隊伍不穩定等問題，導致對困境兒童的醫療、教育和護理工作存在較大困難，事實上也造成集中供養困難；另一方面，一些機構內孤兒、棄兒、重病及重殘兒童呈上升趨勢，農村困境兒童、留守兒童大量增加，需要得到更多服務。因此，隨著兒童福利機構功能的拓展，急需大量醫療康復、特殊教育、心理學、社會工作等專業技術人員，但目前聘用崗位多數執行公益性崗位工資標準，與兒童福利機構繁重的工作量明顯不相對應，難以留住人才，影響了兒童福利機構功能發揮。

三、目標與主要任務

根據 《關于進一步推進兒童福利機構優化提質和創新轉型高質量發展實施方案》，充分正視全省不同層級兒童福利與救助保護基礎設施建設中存在的短板問題，明確 “十四五”期間持續推進和提高兒童保障工作質量，完善養育、治療、康復、教育、社會工作和特殊技能培訓等功能的發展目標。圍繞目標主要有 “五個持續推進”[14]任務。

（一）持續推進兒童福利與保護基礎設施區域布局優化及其建設

探索新時代貴州兒童福利與保護高質量發展路徑，因地制宜優化區域布局。一是打造一批區域性兒童福利養育示范性機構，加快新建或改擴建省級、市（州）區域性兒童福利機構；二是深化縣（市、區）流浪未成年人救助保護設施建設，改善流浪未成年人救助保護設施條件，增強其救助保護、教育矯治、預防干預及服務保障等能力；三是推進多層級留守、困境兒童福利與保護設施建設，確保縣（市、區）至少有一個實體機構面向農村發揮綜合網格員信息平臺作用。

（二）持續推進兒童福利設施功能完善

一是提升兒童福利機構養、治、康、教、社會工作一體化服務水平，按照相關標準和要求，合理組織分類，完善日常生活照料、基本醫療、基本康復、義務教育等服務；二是探索未成年人救助保護機構轉型，推進現有資源整合，明確救助管理、兒童福利和其他適合的實體機構承擔救助保護工作；三是縱深開展兒童關愛保護陣地建設，推進保護基礎條件穩步改善；四是建立長效運行機制，切實發揮兒童服務陣地的功能和作用。

（三）持續推進社會各類服務資源整合利用

一是推動資源優化組合和服務提質增效，通過整合利用、改擴建、轉變用途等方式，提高兒童關愛服務陣地利用效率；二是強化公共服務資源的盤活和整合，探索利用縣（市、區）現有資源，發揮一室多能、一室多用功能。通過置換或轉變用途等方式，盤活農村集體公共用房，尤其是鄉村與學校拆、并、建后的閑置資源，避免重復建設和資源浪費。

（四）持續推進各類保障制度落實

一是加強基本生活保障制度，建立健全福利體系，推進完善孤殘兒童基本生活最低養育標準的自然增長機制；二是健全醫療保障制度；三是實施康復保障制度，建立健全殘疾兒童康復救助體系，持續提升康復服務水平；四是強化教育保障制度，完善義務教育控輟保學工作機制，強化流入地政府責任與財政保障。

（五）持續推進兒童福利信息化建設

一是實施兒童福利工作動態精準化管理，建立常態化、制度化信息管理機制；二是加強兒童保障信息研判，落實強制報告制度，防范化解重大風險；三是統籌推進兒童服務信息化系統建設。

四、主要政策建議

（一）加強組織領導，健全工作機制

一是加強組織領導。根據“屬地管理、部門負責、分級負責”原則，各地要加強對兒童福利與保護設施建設的重視，將其納入重要議事日程和經濟發展規劃，制定具體實施方案，實事求是確定建設任務，建立健全工作機制，創新工作方法，抓好工作落實。二是建立完善工作考核機制。按照“政府主導、部門聯動、一體推進”的工作機制，統籌抓好兒童福利與保護設施建設，民政、發改部門要加強與綜治、教育、財政、人社、文化、公安、司法、農業、婦聯、殘聯、衛生健康以及大數據等部門和單位協調合作，完善政策措施，明確目標責任、層層分解任務，建立完善工作考核機制。三是開展工作專項督察。采取定期明察暗訪、跟蹤問效等方式，開展兒童福利與保護設施建設與運行工作專項督查，及時發現問題，督促限期整改，確保兒童福利與保護設施建設加快推進。

（二）加大資金投入，完善支持渠道與增長機制

一是建立多元投入機制。按照“兒童優先，整合資源”的原則，各地要建立健全公共財政、集體經濟、社會力量對兒童福利與保護設施建設的多元投入機制，加大對兒童福利與保護設施建設的投入，把更多人力、物力、財力投向基層，投向偏遠農村地區、少數民族地區。二是完善一般性轉移支付增長機制。增加支付規模和比例，引導各地將一般性轉移支付資金優先投入到兒童福利與保護設施建設領域。鼓勵通過以獎代補、先建后補、以物抵資等多種方式，引導社會資源投入和農民投工投勞，完善政府投入和社會投入相結合的基層經費，充分發揮農村經濟組織的作用，為農村留守兒童活動陣地提供有力的支持。三是完善資金與項目綜合平衡機制。根據各地經濟發展水平、產業調整要求、人口規模、農村基層公共服務設施情況、工作努力程度以及有關政策因素等綜合平衡，省民政分年確定各市（州）央補資金額度和項目數量，對項目建設規模超出核定標準的部分，原則上由地方籌措解決。

（三）保證項目建設質量，加強設施建設和運行監管

一是保證項目建設質量。依據孤殘兒童人數，科學規劃兒童福利與保護設施建設項目，合理控制項目規模，嚴格執行項目法人制、招投標制、工程監理制和合同管理制等建設法規及其有關行業標準規定，保證項目建設質量，確保兒童福利與保護設施建設經濟、實用和適用。二是嚴格執行標準要求。新建兒童福利院應當嚴格按照住建部、民政部《兒童福利院建設標準》進行規劃建設。流浪未成年救助保護中心（救助管理機構）應當按照《關于流浪未成年人救助保護機構服務》國家標準要求進行規劃和建設。留守兒童之家或留守關愛兒童之家的建設，各地可結合實際，依托其他公共服務設施合建，但應滿足兒童學習、心理咨詢等基本服務需求，面積不得少于400平方米。三是加強設施建設和運行監管。中央和省級安排的資金實行專戶管理，封閉運行，項目配套資金應足額及時到位、不留缺口。落實相關責任，防止轉移、侵占或者挪用中央資金。各地應及時上報投資項目建設情況，民政部門要嚴格按照有關規定對投資項目進行稽查。

（四）加大政府購買服務工作力度，創新服務管理方式

一是加大政府購買服務工作力度。加快建立政府主導與社會參與相結合的兒童福利與保護服務模式，鼓勵和引導個人、企業、社會組織與兒童福利機構密切合作，廣泛開展慈善捐贈、實施公益項目、提供福利服務與關愛保護等活動，吸引更多資源為兒童福利與保護事業發展服務，實現健康良性發展。二是創新服務管理方式。將農村留守兒童關愛保護和困境兒童保障納入有關部門政府購買服務具體項目目錄，重點購買走訪核查、熱線運行、監護評估、精準幫扶、政策宣傳、業務培訓、家庭探訪、社工督導等關愛服務。通過政府購買服務支持社會組織參與兒童關愛服務，為精神關懷缺失、遭受家庭創傷等兒童提供人際調適、精神慰藉、心理疏導等專業性關愛服務。三是注重多方參與，推動服務促發展。注重充分發揮各級共青團、婦聯、殘聯及工會等群團組織優勢和示范帶動作用，廣泛開展適合兒童特點和需求的關愛、幫扶、維權等服務，共同推動我省兒童福利與保護事業持續健康發展。[15]

五、結束語

新修訂實施的 《中華人民共和國未成年人保護法》已從頂層設計層面明確了兒童福利與保護事業發展完善的新要求，賦予了民政部門更為重要的 “公職監護人”角色和更高的期待，同時意味著長期以來我國兒童福利 “補缺型”模式與 “被動性”工作方式將面臨轉型任務。因此，像貴州這類欠發達省份，整體兒童福利與保護工作正處于 “生存”向 “發展”轉型過渡階段，不僅要持續加強推進不同層級兒童福利與保護基礎設施建設并不斷完善其功能，更要在思想觀念、工作模式以及實踐中專業匹配性等方面加強調查研究，砥礪前行，共同推進全省兒童福利與保護事業高質量發展。

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