治理現代化視角下文化和旅游融合發展研究宋瑞

[摘 要]文化和旅游領域的治理現代化是國家治理現代化的重要組成部分，文化和旅游的深度融合也對治理體系和治理能力不斷提出新要求。本文按照“主體-工具-效能”的思路，建立了國家治理現代化的分析框架，剖析了治理現代化水平對文化和旅游融合的影響機制和現實狀況，并從多方面提出建議。研究顯示：在符號同一、產業融合、價值交融等文化和旅游融合發展3個層面，治理體系和治理能力均會產生影響，具體體現在社會參與機制、公共服務機制、市場競爭機制、產業創新機制、優化統籌協調機制和動態評價機制等6個方面;從治理現代化的視角出發，要推動文化和旅游深度融合發展，需建立協同治理機制，覆蓋3個融合層次，建立健全制度體系，并全面提升執行能力。研究明確了中國文化和旅游實踐中治理現代化的具體內涵及影響機制，并根據具體發展事實提出政策建議，以期助力國家治理現代化、推動文化和旅游發展的深度融合。

[關鍵詞]治理體系;治理現代化;文化和旅游融合

[中圖分類號] F590 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-3784（2023）05-0021-11

1 問題提出

圍繞什么是中國式現代化、怎樣實現中國式現代化的重大時代課題，黨的二十大報告從以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的高度，闡述了中國式現代化的本質要求、戰略安排和目標任務，明確了推進中國式現代化的戰略部署、時間表和路線圖。中國式現代化是各領域全面發展、社會全面進步的現代化[1]，其中國家治理現代化是重要基礎，可從制度層面引領國家物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明等協調發展。黨的二十大報告指出，到2035年，各方面制度更加完善，基本實現國家治理體系和治理能力現代化。為此，在未來五年，要實現“國家治理體系和治理能力現代化深入推進，社會主義市場經濟體制更加完善，更高水平開放型經濟新體制基本形成”的目標。

國家治理現代化是一個復雜的系統工程，相關研究也涉及各種學科和視角。隨著社會主義市場經濟在我國逐步確立，行政管理和社會管理體制逐步轉型，公共管理中出現的問題呼喚相應的理論創新。自20世紀90年代，治理理念和治理研究開始成為熱點，在十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現代化，十九屆四中全會將其作為全黨的重大戰略任務[2]15。學者們也針對國家治理進行了系列研究，相關探討涉及公共經濟學、政治學、社會學、公共管理學、文化研究、信息學等各個學科，并逐漸與現代化議題緊密結合?？傮w來看，圍繞現代化與治理問題的探究大致分為以下兩類。

一是從不同領域的治理視角切入，主要關注經濟治理、文化治理、生態治理、社會治理等的現代化。對于經濟治理而言，盧江認為現代化是國家經濟治理的大邏輯，而不同發展階段的社會主要矛盾是影響具體經濟決策的小邏輯，國家經濟治理的現代化總體圍繞經濟制度、經濟運行、經濟發展和經濟開放等4個方面展開[3];謝華育等從宏觀的社會主義市場經濟、中觀的現代產業體系和微觀的市場主體等3個層面構建了經濟治理體系的現代化內容[2]18。我國文化治理的現代化也與西方文化治理體系有著差別化的形態，經歷了從傳統文化管理向現代文化治理的轉型過程[4]，從政治附屬下的文化向具有獨立治理價值的文化的現代化轉向[5]。在生態治理領域，李鐵英強調了國家生態治理現代化對我國生態文明建設以及世界生態治理的重要貢獻[6];姬全生則基于制度邏輯，從制度體系、制度執行、制度效能、制度自信等4個維度出發分析了國家生態治理現代化制度[7]。我國的社會治理，是在中國共產黨的領導下，由政府部門主導、社會多元主體參與的對社會公共事務的治理活動，區別于其他國家治理活動，更強化了社會公民的主體意識，共治共享的思想是現代化過程中國家治理機制和組織形式發展的表現[8]。

二是從現代化的視角切入，重點關注時代發展背景下治理場景和治理命題變化給治理方式、治理結構等所帶來的挑戰以及所引發的變革，例如基層治理、小組治理、數字治理等方面的現代化發展。研究者指出，基層治理面向廣大的人民群眾，包括鄉鎮街道和城鄉社區治理，是國家治理的基石，與社會治理的共治共享的思想一脈相承，是國家權力向基層延伸的表現。隨著時代的發展，基層治理走向精細化、科學化、體系化[9-10]。小組治理是我國在復雜而迅速變革的時代出現的獨具特色的治理方式，能夠充分發揮協調性、靈活性的優勢，在中國現代化發展過程中逐漸走向程序化、規范化、科學化、公平化的道路[11]。數字治理產生于信息革命的時代背景，數字技術和信息技術的發展為國家治理的方式和治理結構帶來了變革，提升了政府治理效能、豐富了應用場景，同時也給國家和社會帶來了需要克服的多重風險。數字治理的現代化為各種新型治理工具的應用提供了新的思路[12-13]。

推進文化和旅游的深度融合是新時代發展的必然道路，符合我國人民日益增長的美好生活需要，能夠推動我國產業結構實現轉型升級，同時提高國家文化軟實力和中華文化影響力。2018年之前，文化和旅游是兩個內在密切關聯而管理相對獨立的領域。從治理現代化的角度來看，研究者認為，文化領域亟須實現3個轉型：一是從分業管理到綜合管理，即由“小文化”向“大文化”轉變，由縱向式管理向縱橫結合的綜合式管理轉變;二是從單一管理主體向管理主體多元化，逐步形成“政府-專家-民眾”共同治理模式;三是從依靠行政管理為主向依法管理為主轉變[14]。就旅游領域而言，改革開放以來，政府主導是我國旅游發展的一大特征。隨著社會主義市場經濟體制的逐步確立和完善，市場在資源配置中的作用從基礎性轉變為決定性。與此同時，隨著旅游業的不斷發展，旅游者的活動邊界不斷擴展，旅游產業的供給邊界日益模糊，市場上不斷涌現更多的新業態和新模式。因此，亟須從治理理念、治理機制、治理方式、治理內容等方面進行改革和創新[15]。隨著文化和旅游兩大系統機構整合任務的完成，如何實現治理體系融合、繼而全面提升其治理體系和治理能力的現代化成為當務之急。尤其是在新的發展階段，面臨更加復雜的環境，文化和旅游發展乃至二者的融合發展對治理體系和治理能力提出了更高的要求，推進治理現代化成為文化和旅游融合發展中的關鍵任務[16]。

本文重點圍繞“治理現代化視角下文化和旅游融合發展”這一核心議題，試圖回答如下4個問題：其一，如何理解治理現代化，其多維內涵與運行機制是什么;其二，文化和旅游融合發展涉及哪些層面，治理體系和治理能力影響二者融合發展的內在機理是什么;其三，在現實中，治理體系和治理能力如何影響文化和旅游融合發展實踐;其四，從治理現代化的視角出發，要推動文化和旅游深度融合需從何著力。

2 治理現代化：多維內涵與運行機制

2.1 治理與治理現代化

“治理”（governance）源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱。在現代語境下，尤其是從強調與“（行政）管理（administration）”的聯系和區別的角度來看，“治理”是指通過建立健全、完備的法治框架，促進公共事務管理的透明化，鼓勵多方參與，從而實現政府管理效率的提升[17]。與“（行政）管理”所強調的政府單一主體不同，“治理”最鮮明的特征在于其參與主體的多元化———政府、市場主體和社會均作為公共事務的主體參與者，且不同主體之間的合作處于近乎完全平等的地位，而非基于個別高層級主體的威權和管控。在共同處理公共事務的過程中，“治理”所采用的方式是不同主體之間的協商、反饋與溝通，最終充分發揮各方主體的主動性和參與性，實現自治與共治的局面。

現代化是一個過程，意味著現代化要素對傳統要素的改造，最終實現由低級向高級形態的突破與發展[18]。國家治理的現代化是立足于不斷變革的時代背景下，實現國家治理體系、治理結構、治理能力、治理效能等多個維度的提升。從全球視角來看，國家治理現代化經歷了17世紀資產階級革命后建立的民主國家治理、20世紀亞非拉國家擺脫殖民獨立后的國家治理、20世紀80年代末蘇聯和東歐國家的制度現代化治理轉型三次浪潮[19]。從中國視角來看，我國的國家治理始終堅持中國共產黨的領導，在不同時代背景下，經歷了中華人民共和國成立初期的“管制”階段，到十一屆三中全會后的“管理”階段，再到黨的十八大后的“治理”階段[20]。因此，無論是對于全球還是對于中國而言，國家治理的現代化都是一個需要長期探索的動態過程，而且國家治理需要立足于自身社會發展現實，吸取國際經驗和教訓，持續適應時代的發展和變革。

2.2 治理現代化的分析框架

國家治理的現代化從制度及其執行能力的角度對國家治理體系和治理能力提出要求。國家治理體系和治理能力存在辯證統一關系：制度體系需要通過有效的執行能力才能發揮最大的作用，有效的執行能力也需要科學、完善的制度體系保證正確的方向，二者的結合成果最終體現為治理效能[21]?？梢?，國家治理是一個包含多維度的系統，國家治理的現代化需要關注其多維度內涵。

基于治理研究領域普遍認可的“主體-工具-效能”模型，可構建出治理現代化的分析框架（圖1），借以探究、評估和推進現代化背景下各領域的治理實踐。

2.2.1 治理主體

從治理現代化的角度來看，治理主體主要包括政府、社會、市場和個體等?！耙缓硕嗑S”是治理體系現代化的主要結構。黨的領導是我國治理體系的獨特優勢，以此為核心，從中央政府到基層政府，再到基層社會、各個行業市場，以及居民個體，不同的角色在治理現代化過程中發揮不同的作用，共同構成治理現代化的多維主體[22]。對于治理能力的現代化而言：一方面要求各個治理主體能夠規范履行職責、充分發揮角色優勢;另一方面，多元主體之間存在多重復雜的社會關系，治理能力的現代化要求各個治理主體之間的多元協同和有效互動。

2.2.2 治理工具

治理主體施行和參與治理需要的工具有各種形式，包括理念、制度、方式等。從治理體系現代化角度看，要求遵循以人民為中心的治理理念，涉及經濟制度、行政體系、文化制度、民生保障制度、生態文明制度等多個方面的政策制度體系;同時，治理體系現代化過程中，治理方式也在不斷豐富，如數字革命帶來了新的技術和新的理念，推進了數字法治政府的建設[23]。從治理能力現代化的角度來看，要求治理工具本身具有以下3個特征：一是具有一定的科學性，即要與具體地區、具體行業領域的社會實踐緊密結合;二是具有一定的時代性，即要與社會發展與變革緊密聯系，不斷推進治理工具的創新，如基層治理“五社聯動”“雙報到、雙報告、雙服務”等[24];三是具有穩健性，在面對現代化過程中的各種內部潛在問題和外部風險時，仍能發揮應有的作用[25]。

2.2.3 治理效能

治理效能是衡量治理成果的標準，也是治理現代化的目標。在不同的具體治理領域，其評價標準具有差別。總體而言，治理效能可從治理效率、治理公平等方面進行評價。其中，治理效率體現為以合理的治理成本實現民生改善、經濟增長、市場規模擴大、產業結構升級、國家實力提升等方面的效益;治理公平需要合理資源配置，具體體現在地區發展差距、城鄉發展差距、人群收入差距縮小的分配公平，以及市場公平、生態環境的代際公平等方面。

2.2.4 運行機制

治理現代化的系統并非靜態的，治理主體、治理工具和治理效能三者在相互作用的過程中不斷發展。伴隨社會環境的變化，治理主體創新并應用治理工具，治理工具集中體現治理主體的思想理念、維護治理主體的利益，并在實踐中發揮組織引導作用。治理主體和治理工具在具體實踐中緊密結合、相互作用，其結果即為治理成果，并通常以效能來衡量。治理效能對治理主體和治理工具形成反饋，經過評估，良好的治理效能帶來積極的反饋，治理系統繼續執行，若存在偏差，則根據實際情況對治理主體和治理工具進行調整與變革，進而創造出新的治理效能，完成治理系統的動態發展。

3 內在機理：治理現代化與文化和旅游融合的3個層面

3.1 文化和旅游融合的3個層面

文化和旅游融合是文化和旅游系統各要素相互滲透、交叉融合或整合重組，逐漸突破原有產業邊界或要素領域，達成“相互依存、共生互融、互動共進”的狀態[26]25。從根本上來看，其融合源于二者本質特性的內在聯系。首先，文化和旅游均具有較強的服務性。二者同屬于服務業，服務于廣大人民群眾，其持續發展需要群眾的廣泛參與，其發展方向與群眾需求的變化密切相關。其次，文化和旅游均具有一定的開放性。文化和旅游系統的各種要素較為活躍，能夠廣泛地融入于各個產業行業，破除固有的產業邊界，創造新的產業形態。最后，文化和旅游具有伴生性。從動態交互的視角來看，二者的發展是一個交互演化、共生進化的過程，文化和旅游產生的價值互惠共生，且更容易產生價值溢出，貢獻于其他領域[27]。正是基于文化和旅游本質上共有的特性，二者才有融合的可能與必要，而其融合發展可從3個層面加以理解和審視：

首先，文化和旅游的融合發展是符號的同一。根據身份認同理論和符號學，對于旅游者個人而言，旅游是尋找文化關系、發現文化認同的過程。同時，文化符號化也是對旅游者身份符號化的過程，文化符號對旅游者構成吸引力[28]。因此，文化和旅游的融合是文化與旅游在符號意義上的同一化過程[29]。

其次，文化和旅游的融合發展是產業的融合[30]。文化和旅游在生產過程中互相參與，存在資源、市場、產品、技術、功能的互動，成為產業融合的基礎。文化賦予旅游產品更加生動和豐富的內涵，旅游賦予文化產品形象多樣、立體的表達形式，文化產品與旅游產品深度關聯。

最后，文化和旅游的融合發展是價值的交融。一方面，文化價值、自然生態價值與旅游的社會價值交融，旅游促進了文化遺產和自然生態等方面的有意識地保護、維系，這些也成為旅游體驗價值的一部分，實現了價值的傳承[31];另一方面，文化和旅游的吸引力與競爭力也是文化和旅游體驗價值交融的體現，共同構成一個國家和地區的綜合影響力，實現了價值的傳播與擴散[32]。

3.2 治理現代化與文化和旅游融合3個層面的關系

文化和旅游融合的本質是兩大系統在符號、產業、價值等3個層面的融合。從這3個方面出發，可就治理現代化對文化和旅游融合的影響加以解析。

首先，從符號同一的角度來看，文化和旅游融合過程中就是要實現身份、角色和符號等的認同，達到精神意義上的和諧與幸福。從目前的治理實踐和治理理論研究來看，這一問題仍未引起充分的關注。目的地居民、旅游者等個體是否能夠通過文化和旅游融合獲得更為公平、正義、和諧等正面感受，取決于對不同身份角色之間關系的處理[33]。旅游者、目的地居民、社會媒體、旅游企業和目的地等均是影響該層面融合的重要因素。現代化治理需要發揮各個主體，特別是社會公眾的主體意識，并積極參與這一過程。

其次，從產業融合的角度來看，文化和旅游融合過程中就是要追求規模經濟效益。在現代化治理與文旅融合的相關研究中，這一層面的問題受到最多的關注。就產業供給而言，產品的設計、開發、生產、消費等各個環節都需要文化和旅游在理念、技術、功能、服務等方面的融合?，F代化的治理體系可以通過創造良好的市場競爭環境，實現市場主體之間的交流與協調，激發企業創新發展動力、能力和活力，實現旅游和文化產品供給的豐富性。就產業結構而言，無論是空間上文化和旅游生產要素的集聚和產業協作、實現規模效應[34]，還是結構上產業結構整體的合理化和高級化、催生新產業、新業態、新模式，實現產業轉型升級，都需要現代化治理體系和現代治理能力的保障，滿足社會多樣化、個性化、高品質的消費需求[35]。

最后，從價值交融的角度來看，文化和旅游融合過程中就是要實現跨時代、跨空間、跨領域的價值增益與傳遞。從目前的發展實踐和理論研究來看，學界對這一層面的關注依然較少。文化和旅游的價值交融，特別需要關注兩個問題：一是要進一步在鄉村振興[36]、愛國教育[37]、傳統文化和文化遺產保護[38]、對外交流與國家形象塑造[39]等領域發揮其作用;二是要重視由于過度關注經濟效益而出現的價值減損現象，如過度商業化、空心化，過度包裝帶來的認同誤差等。因此，需要完善治理機制，增強治理效能，引導并促進文化和旅游的價值交融與傳遞。

3.3 治理體系和治理能力影響文化和旅游融合的六大機制

文化和旅游領域治理體系和治理能力現代化是國家治理現代化的重要組成部分。一方面，國家治理體系和治理能力的現代化從全局上對文化和旅游融合發展產生影響;另一方面，在新的發展環境下，文化和旅游深度融合發展的目標也對治理現代化提出要求。從文化和旅游融合的3個層面來看：首先，文化和旅游的符號同一性不僅關乎旅游者的身份認同，更需要社會公眾和公共服務的保障，需要健全社會參與機制和公共服務機制;其次，對文化和旅游的產業融合層面而言，要求一個能夠提供產品融合、業態融合、要素融合的市場環境和發展機制，需要完善市場競爭機制和產業創新機制;最后，從文化和旅游的價值交融性層面來看，價值的交融體現的是價值的系統性和動態性，更深層次、更優化的價值交融需要優化統籌協調機制和動態評價機制（圖2）。

4 事實分析：治理體系與治理能力對文化和旅游融合的實際影響

4.1 社會參與機制

在文化和旅游符號同一化過程中，社會公眾是經歷主體、表達主體和符號建構主體。因此，從治理現代化的角度來看，推動文化和旅游的深度融合就需要健全社會參與機制。總體而言，目前社會參與文化和旅游融合的范圍較小、程度不深。中央和地方政府提出了一系列政策，從空間規劃、項目建設、產業引導和公共服務等角度推動文化和旅游融合發展，相關市場主體從產品、設施和服務等角度加以落實，而社會公眾在參與意識、參與能力、參與范圍和參與程度等方面還不是很充分。旅游者和社會公眾多以使用者的角色身份參與已經打造完成的文化和旅游項目，購買和享用相關產品，表現為被動地“用腳投票”，其他的角色身份、參與方式存在較多的局限。政府在動員、組織和推動社會公眾參與文化和旅游融合的過程中，在意識的主動性、手段的科學性、成果的有效性等方面仍需提升。部分地區對本地文化總結和挖掘不夠，缺少當地居民、文化工作者等的參與，文化和旅游宣傳多從官方視角出發，對社會公眾和旅游者的關照相對較少，從而容易在官方塑造及投射的旅游目的地形象和游客感知的目的地形象之間造成偏差，影響了文化和旅游符號的同一化過程[40]。

4.2 公共服務機制

長期以來，公共文化服務和旅游公共服務各具其名，且自成體系[26]29。《中華人民共和國公共文化服務保障法》的頒布推進了公共文化服務的規范化、標準化、均等化、體系化，而旅游公共服務的概念、分類和構成僅有標準等法律效力相對較低的引導性制度，仍缺乏明確的法律規范。總體來看，如何認識和處理文化公共服務與旅游公共服務之間、服務市民與服務游客之間、市場化服務與公共服務之間的關系，目前在認識、制度、資源等方面還存在一定問題，特別是在公共服務體系的共建、共用、共享、共促方面，仍有很大提升空間。文化和旅游公共服務在覆蓋率、使用率、供給效能等方面的不足，制約了文化和旅游融合的深層次發展，帶來供給方式單一、資金保障不足、人才隊伍欠缺、管理體制不健全、服務效能低下、監督管理不足以及城鄉區域之間差距較大等問題。

4.3 市場競爭機制

從產業角度來看，要實現文化和旅游業的健康發展，就需要有科學、合理的市場競爭機制。從治理現代化角度來看，文化和旅游融合在市場監管、競爭機制等方面還存在諸多壁壘。就市場監管而言，針對文化和旅游兩個領域在產業監管過程中存在的職能交叉、監管空白、多層執法和多頭執法等問題，國家通過重新配置執法機構和執法權力，將文化和旅游市場執法機構統一歸到文化和旅游行政部門管理，實現市場監管主體的統一[41]。就產業空間規劃而言，中央和地方政府編制發展規劃、發布相關政策，支持文化和旅游特色產業集聚區的建設，促進文化和旅游的產業融合發展[42]。不過由于各種原因，在市場競爭方面，文化和旅游領域仍然存在一些問題：一方面，市場壁壘、市場壟斷、資本無序擴張等現象妨礙了市場的統一和公平，難以保護各類市場主體的合法權益;另一方面，由于缺乏執法、指揮、監管、預警的動態執法監管體系和對失信主體和從業人員的懲戒體系，從而出現行政執法主體不明確、執法機構與行業監管部門之間權責不清、部門協調能力不足等問題。因此，需要進一步優化治理結構，充分利用社會監督和媒體監督優勢，創新市場監管工具[43]。

4.4 產業創新機制

面對多樣化、個性化的旅游需求，文化和旅游在產業層面的融合需要不斷創新。從治理現代化的角度來看，文化和旅游融合的產業創新機制尚不完善。國家多次提出扶持旅游與文化創意產品開發，創新發展文化消費，加強數字文化產業融合，加強對文旅產品的知識產權保護等政策，為文化和旅游領域的產品創新提供保障。然而在實踐中，文化和旅游產品邊界模糊，可模仿性和可復制性較高，市場中存在大量的同質化產品，知識產權保護仍然面臨較多的挑戰，制約了文化和旅游企業的創新活力和市場競爭力。與此同時，在數字革命的驅動下，虛擬現實技術、信息通信技術、人工智能、大數據技術等應用于旅游目的地、旅游產品和服務之中，極大地豐富了文化和旅游產品的供給，出現線上展覽、線上講解、旅游線路定制等服務創新。但是，我國數字領域治理仍處于初級階段，文化和旅游領域不僅存在數字技術自主性有限、數字專業領域人才缺乏等問題，因而亟須關注彌合數字鴻溝、關注數字安全、保護數字知識產權、規范數據應用范圍等問題[44]。

4.5 統籌協調機制

要實現文化和旅游價值的深度交融，需要通過治理現代化促進文化和旅游價值在多個領域的傳遞和擴散，這就要求提升治理主體之間的協調能力。一方面，文化和旅游具有跨區域的屬性，文化和旅游資源邊界常常與行政管理邊界并不同一，這要求區域間政府部門的協同合作。例如，基于黃河流域豐富的文旅資源，第三產業成為黃河流域未來發展的重要方向，黃河歷史文化資源成為區域旅游發展的核心文化特征，然而黃河流域的橫向府際合作仍然在具體的合作內容、合作方式和合作機制上仍在起步階段，存在“碎片化”的特征[45]。另一方面，文化和旅游發展不僅涉及文化和旅游行政管理部門自身，也需要其他政府部門的支持和協同。例如，文化和旅游部與自然資源部、住房和城鄉建設部、國家新聞出版署、國家林業和草原局、國家文物局等部門合作，共同制定文化和旅游發展規劃，聯合銀行等金融機構為鄉村旅游等重點領域提供金融支持，拓寬企業融資渠道等。

4.6 動態評價機制

動態評價機制是從可持續的視角維護文化和旅游體系的共生與發展，從而實現文化和旅游的深度融合。文化和旅游市場的自發性發展容易受短期內成本和收益的影響，當存在降低生產成本、擴大游客規模、提升游客購買力等短期主義可能性時，市場主體或將忽視一些需要長期評估才能體現的價值，例如生態環境效益、文化原真性的保持等。要實現文化和旅游深度融合，必然要求相關主體重視和追求長期效益。從文化和旅游的治理實踐來看，目前尚缺乏長時間序列和動態全過程的評價與反饋機制。動態反饋機制具體可以表現為文化和旅游融合發展質量評估標準和評價體系、常態化監督機制、動態監測機制、風險預警機制、風險應對機制等。這就需要在政府、行業協會、相關企業、公共媒體、消費者等多個主體之間建立動態的反饋機制。其中政府需要發揮重要的引導作用，其他社會主體發揮監督作用。

5 政策建議：治理現代化視角下推動文化和旅游深度融合的4個重點文化和旅游融合是弘揚中華文化傳統、加強新時代中國特色社會主義文化建設和滿足人民日益增長的美好生活需要的有效路徑，是完善國家治理體系、推動國家治理能力現代化的重要舉措，也是促進文化和旅游業高質量發展的必然要求?；谥袊浆F代化的背景，從治理現代化的視角來看，要對以下4個方面加以完善，從而推動文化和旅游深度融合發展。

5.1 構建協同治理機制

文化和旅游融合目標和主體具有多元性，其融合機制更多地體現出綜合性、統一性和聯動性特征。為此，要構建“有為政府-有效市場-有機社會”的機制，以推進文化和旅游的深度融合（圖3）。

“有為政府”通過統籌協調、開展公共服務，保障人民的文化和旅游基本權益和社會福祉，扶持、指導文化和旅游市場的發展，提升國家形象與綜合實力。在此過程中，文化和旅游市場涉及的相關部門較多，要求政府內部不同部門之間打破行政壁壘，共同發揮政府對地方文化和旅游發展工作的牽頭引領作用。此外，文化和旅游吸引物不受行政邊界的束縛，文化和旅游項目也不應受其限制。不同區域間的政府需加強協作與交流，實現區域間的統籌協調。特別是一些地理位置偏遠的地區，因其服務設施建設成本高、地區通達性差，對外部資本吸引力有限，所以對政府的公共服務體系建設更為依賴[46]。

“有效市場”通過良性的競爭機制和創新機制，為人們創新提供多樣化的文化和旅游產品，實現產業結構的優化升級，助力國家經濟的持續發展。在此過程中，良性的競爭機制需要政府通過監管來維護市場秩序、通過法規來維護市場主體的合法權益;同時，也需要各個社會主體包括行業協會、社會媒體、消費者、普通民眾的廣泛監督。此外，政府也要加強對創新的扶持力度，如建設創新產業園、扶持多種創新項目、保護知識產權等，加強對新產品、新業態發展的關注。當然，從根本上看，文化和旅游的創新是需求驅動的，人們對新產品、新服務的體驗與反饋可以幫助市場不斷調整新產品，實現動態的創新過程。

“有機社會”是基于廣泛的群體基礎和持續發展的活力要求，確保社會主體參與到協同治理機制中。社會主體的參與范圍和參與程度依賴于服務型政府的完善和信息化技術的發展?；鶎尤罕娮灾沃贫?、各種基層社會組織、信息交流監督平臺以及豐富的社交媒體都是社會參與治理的渠道。其中，社區居民扮演重要的角色，在地區文化和旅游開發的過程中，要鼓勵社區居民積極參與協同治理。

從整體來看，“有為政府-有效市場-有機社會”依賴動態評價機制保持協同治理機構的健康運行。政府在發揮其監管職能和傳統的管理優勢時，需要建立公正的內部和外部評價監督機制，保障其職責的落實。市場擁有巨大的流量和數據資源，要發揮其資源優勢參與協同治理，實現治理效能的動態監測。社會大眾、游客群體在平臺、自媒體等渠道的信息及時傳播與分享等方面具有優勢，可形成旅游信息評價和反饋機制。此外，還可建立和完善第三方評價體系，通過動態監督、動態調整，實現執行能力的提升。

5.2 明確3個層面各自重點

討論治理現代化對文化和旅游融合影響的問題，需要關注文化和旅游融合的符號同一、產業融合和價值交融等3個層面，明確推動文化和旅游深度融合發展的思路和重點。

首先，在實現符號同一化的過程中，要關照旅游者、當地居民、社會公眾等對于符號的認同和共鳴，促進吸引力符號的形成。具體來看，要重視三個問題：一是在形象塑造方面。要深入挖掘文化基因，充分凝練旅游資源的獨特文化價值，將特色文化要素和旅游要素融入形象符號的塑造過程，同時避免形象傳播與形象感知的脫節;要從使用者和消費者的視角出發，關注其切實需求，采用受廣大群眾歡迎的方式，提升形象和符號的感染力。二是在互動平臺方面。要打造多方主體之間的溝通平臺，塑造目的地主客互動環境，提升旅游者與目的地居民雙方的幸福感;要通過數字信息技術建立文化和旅游公共服務智慧平臺，為旅游者提供相關信息服務和反饋渠道，有效監測市場需求發展動向，同時調動使用者和消費參與治理的積極性。三是在文化傳播方面。旅游目的地的建設要關注旅游者的綜合體驗，強化文化內容的表達力。例如，博物館文字注解、圖片介紹、文物展覽、語音講解、動畫演示、虛擬互動等不同的展現方式能給游客帶來不同的旅游體驗和文化感知，因此需要鼓勵旅游目的地利用技術手段豐富文化內容的表現形式。

其次，在實現產業融合的過程中，要持續推進產業競爭機制和產業結構優化。具體來看，要關注4個問題：一是促進供需平衡。要密切關注文化和旅游需求的發展態勢和滿足情況，不斷引導、規范旅游產品和服務的供給。二是強化市場監管。要從市場準入、退出、審查機制方面優化市場環境，建設負面清單制度和獎懲機制，保障旅游消費者的基本權益。三是實現動態優化。要優化促進資金、技術、土地資源等在區域間、產業鏈間的合理配置，扶持新的業態，為新的業態提供制度保障。四是要鼓勵產業創新。要培養文化創意、文藝創作、技術開發等高層次知識型、創新型人才，進一步完善知識產權的認定、保障體系，增強產業發展活力。

最后，在實現價值交融的過程中，要重點關注文化和旅游產生價值溢出的領域，將其融合發展與國家戰略目標結合，在鄉村振興、“一帶一路”、生態文明建設、文化遺產保護、文化傳承發展等方面發揮更大的作用。全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村。要從推動產業融合創新、培育多元市場主體、弘揚特色鄉土文化、保障村民合法權益、改善鄉村生態環境等方面促進文化和旅游在鄉村的融合發展。在助力“一帶一路”和“走出去”的過程中，要加強各地政府間的活動交流，促進交流合作平臺的建設，發揮文化和旅游的雙重及互動作用。生態文明領域要求嚴守生態防線、鼓勵節能減排、促進生態友好型目的地建設。在文化傳承發展方面，要排查、記錄文化遺產，做好文化遺產的定期檢查、監測工作，通過博物館、文化空間、國家文化公園等形式促進文化傳播與傳承。

5.3 建立健全制度體系

文化和旅游的深度融合是一項系統性工程，需要體系化的政策支撐來提供制度保障。這可重點圍繞治理主體和治理工具兩個方面展開。

（1）從治理主體的角度來看，各個主體認識需要明確自身職責范圍，要充分發揮政府、市場、社會主體在現代化治理中的比較優勢。政府通過制定文化和旅游政策措施、相關旅游法律法規，規范文化和旅游市場環境，維系市場的健康競爭，通過政策紅利引導產業向科學、合理的方向發展，保障社會和個人的經濟權益、社會福祉，起到組織者、引導者的作用;市場通過經濟效益和成本結構調整旅游產品和服務的供給，實現文化和旅游產品與服務的有效供給，通過持續創新不斷擴大效益，使社會和個人獲得更好的體驗;社會主體包括旅游者、社區居民、社會媒體、其他第三方組織等，發揮監督者的作用，對政府和市場的治理過程作出評價與反饋。

（2）從治理工具的角度來看，要不斷完善相關政策體系、創新治理方式。特別是對于文化和旅游融合的重點領域，要給予政策體系的支持，通過金融政策、財稅政策拓展重點企業的融資渠道，降低融資成本;以創新激勵政策措施、知識產權的保護制度等鼓勵新興業態的發展;通過完善行業標準體系、質量評價體系、市場進退制度等市場管理政策，對發展尚未成熟的文化和旅游融合領域加以規范。在數字技術創新的驅動下，要不斷提升數字化治理能力，通過人工智能、大數據技術、數據信息庫建設等拓展治理范圍，提高治理效率。

5.4 全面提升執行能力

文化和旅游的深度融合不僅需要現代化的治理體系，也需要治理能力的保障。具體而言，需要提升治理效率、提升風險管理能力。

一是提升治理效率。一方面，治理決策的科學性和合理性要求制定現代化的治理能力和治理績效評價標準，將治理能力評價與治理績效考核結合，既要結合當前的要求和任務，也要關注治理能力的發展性，篩選治理能力的關鍵性評價指標，并對其予以量化評估，從而提升對治理效率的可視性認知。另一方面，現階段，我國的文化和旅游深度融合面臨更為深刻的環境變化，治理體系也更為復雜;而且隨著文化和旅游融合的進一步深化，將涉及更多的利益相關主體，存在更多的跨地區、跨部門、跨領域的合作。治理效率的提升需要強化政府服務屬性、簡化行政審批程序、打造便捷的溝通交流平臺，降低跨部門、跨區域的溝通成本。

二是提升風險管理能力。在新的發展階段，文化和旅游發展過程中固有的脆弱性會不斷暴露，對風險管理提出了治理要求。生態、氣候變化、自然災害、突發性事件等均會給文化和旅游融合發展帶來沖擊。為此，要做好風險發生前的監測預警，做好危機預案;面對危機時，能夠采取更及時、有效的應對措施或策略;在危機發生后，要鼓勵文化和旅游企業間互幫互助，搭建共同應對危機的合作平臺，減少整體損失，提升文化和旅游的韌性。

6 結論與展望

國家治理現代化是中國現代化的重要基礎。隨著文化和旅游融合發展在我國的全面推進，提升治理現代化水平變得越來越重要。治理現代化是一個復雜、多維、動態的系統，其中治理主體、治理工具和治理效能等至關重要，三者之間存在相互作用的動態關系。要分析治理現代化水平對文化和旅游融合發展的影響，須根據文化和旅游兩個系統的特性與共性、互動與關系，明確其融合的不同層面，即文化和旅游符號的同一層次、文化和旅游產業的融合層次、文化和旅游的價值交融層次。

本文嘗試在以下4個方面作出邊際貢獻：一是在理論層面，基于治理研究領域普遍認可的“主體-工具-效能”模型，構建出治理現代化的分析框架。二是在邏輯層面，基于治理現代化分析框架以及文化和旅游融合的3個層面，解析治理體系和治理能力影響文化和旅游融合的內在機制，換言之，也是文化和旅游深度融合對治理體系和治理能力所提出的新要求，即符號的同一性要求健全社會參與機制和公共服務機制，產業的融合性要求完善市場競爭機制和產業創新機制，價值的交融性要求優化統籌協調機制和動態評價機制。三是在事實層面，基于六大機制，分析當前治理體系和治理能力在支持文化和旅游融合發展方面的現狀、不足和制約因素。四是在政策層面，明確中國式現代化背景下提升治理現代化水平從而促進文化和旅游深度融合發展的若干路徑，包括構建“有為政府-有效市場-有機社會”的協同治理機制、覆蓋符號同一、產業融合和價值交融等3個文化和旅游深度融合的層次、圍繞治理主體和治理工具健全制度體系、通過提升治理效率和關注風險管理等，全面增強執行能力。在現有研究的基礎上，未來需進一步量化評估治理現代化影響文化和旅游融合發展的效果和異質性，為在中國式治理現代化背景下推進文化和旅游深度融合提供科學依據和政策啟示。

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[實習編輯：吳宇玲; 責任編輯：呂觀盛]