生態文明試驗區建設過程中的瀆職犯罪研究

摘" "要：本文以江西生態文明試驗區為例，探討了生態文明試驗區內瀆職犯罪司法實踐的現狀，針對司法實踐存在法條之間不協調、瀆職犯罪案件分布不均衡、執紀問責與刑事司法銜接不足、刑事處罰總體偏輕、生態法益保護不足等難題，提出了完善刑法之間的協調性、對執法過程實施全方位監管、完善執紀問責與司法銜接機制、適當加重刑罰懲罰、全面適用生態修復非刑罰措施等對策。

關鍵詞：江西生態文明試驗區；瀆職犯罪；法條競合；生態修復

中圖分類號： D924.3" " " " " " " " " " " " " "文獻標志碼：" A" " " " " " " " " " " " "文章編號：2095-9699（2023）02-0116-06

為完善我國生態文明制度體系，自2016年以來，我國批復了福建、江西、貴州、海南等四個省份作為生態文明試驗區。各生態文明試驗區承擔著為我國探索生態文明模式的重要使命，在其轄區范圍內積極試點各項生態文明建設工作，取得了豐碩的成果。為了保證生態文明試驗區能夠順利完成探索任務，司法機關利用法律手段打擊各類環境犯罪，穩定了生態文明試驗區的建設秩序，保障了生態文明建設的順利進行。

一、生態文明試驗區建設過程中瀆職犯罪案件的現狀

本文以江西生態文明試驗區的瀆職犯罪案件情況為例來探討刑事司法對生態文明建設秩序的保障作用。江西生態文明試驗區經過相關管理部門及其工作人員努力，積極開展各項生態文明建設工作，在污染防治、自然資源保護、生態保護等領域的生態文明相關指數均處于全國前列，且許多經驗做法獲得了國家肯定。然而，考察本生態文明試驗區內生態文明建設領域的管理行為，仍可見諸多不和諧因素，部分執法人員在執法過程中濫用職權、玩忽職守或徇私舞弊，導致生態環境遭到嚴重污染破壞。江西生態文明試驗區的司法機關始終堅持將保障生態文明建設作為中心工作之一，積極打擊此領域的瀆職犯罪行為，有關刑事處罰情況具體如下：

（一）案件發展趨勢漸趨平穩

根據圖1，從發展趨勢來看，本試驗區內生態文明建設領域瀆職犯罪案件呈波浪形狀：2017年此類瀆職犯罪案件數97件，達到峰值；在2018-2022年呈不斷下降趨勢。從發生原因看，主要在于江西生態文明試驗區對此類瀆職犯罪打擊十分嚴厲，隨著打擊力度不斷增強，生態文明建設領域執法行為的規范性也不斷強化，故自2018年以來此類瀆職犯罪行為開始逐漸減少，2021年、2022年皆為1件。

（二）涉案罪名以玩忽職守罪和濫用職權罪最多

從表1所涉具體罪名來看，生態文明建設領域的瀆職犯罪包括濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪、環境監管失職罪、非法低價出讓國有土地使用權罪，以及非法批準征收、征用、占用土地罪。在此7個罪名中，前三個罪屬于一般性的瀆職罪，后四個罪為生態文明建設領域專屬的瀆職犯罪。從案件數分布看，319件案件中涉案罪名不均衡，專屬于生態文明建設領域的瀆職犯罪案件只有10件，違法發放林木采伐許可證罪6件，環境監管失職罪3件；非法批準征收土地罪的案件數為1，非法低價出讓國有土地使用權罪的案件數為0。

（三）土地、林業資源保護領域的瀆職犯罪案件居多

根據表2，本實驗區內生態文明建設領域瀆職犯罪案件數有關情況如下：

1.污染防治領域的瀆職犯罪較少。在319件案件中，涉及污染防治領域的案件較少，合計為41件，占總案件數的12.9％。從案件年度發生情況看，從2014年至2019年的案件數分別為4件、6件、11件、12件、7件、1件。自2020年以來，此類案件數為0?？梢?，本生態文明試驗區內污染防治領域的瀆職犯罪案件少，且近年來漸趨于無。

2.自然資源保護領域的瀆職犯罪多且不均。自然資源保護領域的瀆職犯罪，呈現如下兩個特點：（1）總數多，在319件案件中，涉及自然資源保護領域的瀆職犯罪，合計為278件，占所有案件總數的87.1％?？梢钥闯?，污染防治領域與自然資源保護領域中的瀆職犯罪案件數差距甚大，前者不到后者的七分之一。（2）自然資源保護領域內部案件分布不均，其中以土地資源、林業資源領域的案件居多，分別為111件、98件，合計209件，約占案件總數四分之三。除了這兩個領域外，其余自然資源保護領域的案件不多，水資源保護領域的案件數為47件，礦產資源保護領域的案件數為17件，其他自然資源保護領域的案件數僅為5件。

（四）生態文明建設領域的執紀問責案件增多

鑒于執紀問責案件的數據大都不公開，故難以掌握生態文明建設領域的執紀問責案件的準確數據。從網上檢索相關案件的情況，數據也較為零散。此處主要是以中央環保督察及反饋所涉及的案件情況為依據，中央第四環保督察組在2016年、2018年、2021年三次對江西生態文明建設進行了督查，并將案件督查情況反饋給了江西生態文明試驗區，有關紀檢監察部門根據督察存在的問題對違法違紀的執法人員進行了問責處理。根據處理情況，主要如下：（1）違法違紀行為呈上升態勢。針對中央環保督察組在2016年的督察情況，相關紀檢監察部門對106名執法人員進行了政務處分；[1]針對中央環保督察組在2018年的督察情況，相關紀檢監察部門對111名執法人員進行了政務處分；[2]針對中央環保督察組在2021年的督察情況，相關紀檢監察部門對140名執法人員進行了政務處分；[3]三次處理人員合計達到357人。（2）被問責處理干部的級別較高。從被處理人員的級別看，廳級干部處理人數達到了38人，處級干部達到了156人，科級干部及以下為163人。與之相對應，司法機關判處的386名瀆職犯罪人基本都是科級以下干部。（3）被問責干部的處理結果較為嚴厲。從處理的結果來看，給予黨紀政紀處分的比重非常高，達到194人，占比為54.3％；其次是誡勉談話，為99人，占比27.7％；免職及調離崗位共65人，占比18.2％；另通報批評1人。總體而言，江西生態文明試驗區對此類案件的執紀問責的力度確在日益加大。

二、生態文明試驗區建設過程中瀆職犯罪案件存在的問題

（一）刑法條文之間存在不協調

1.未能有效處理法條競合關系。在《刑法分則》第九章瀆職罪中，第397條是關于瀆職罪的一般規定，包含了濫用職權罪、玩忽職守罪、徇私舞弊罪三個罪名，從第398條至第419條都是規定適用某一領域的特殊瀆職罪，涉及到生態文明建設領域的瀆職罪包括第407條的濫發林木采伐許可證罪、第408條的環境監管失職罪、第410條的非法批準征收、征用、占用土地罪和非法低價出讓國有土地使用權罪。在《刑法分則》第九章瀆職罪中，第397條屬于一般條款，其與本章中的第398條至第419條之間屬于法條競合關系。

其中，《刑法》第397條與第407條、第408條、第410條之間的競合屬于特別關系的競合，根據法條競合適用原理，此處的法條競合應該優先適用特殊法條。但是從江西生態文明建設試驗區的司法實踐看，此種適用規則未能得到有效遵循。本試驗區瀆職罪案件數合計為319件，適用《刑法分則》第397條的案件數達到了309件，占總數的96.9％，適用《刑法分則》第407條（林業資源保護領域）、第408條（污染防治領域）、第410條（土地資源保護領域）特殊瀆職罪的僅為10件，占比3.1％。而發生在污染防治、林業資源保護、土地資源保護等領域的案件數達到了250件，占比78.4％。由此可見，在處理此種法條競合關系中，優先適用不是特殊法條。鑒于特殊法條的適用才10件，占比不超過4％，可見三個特殊法條基本處于閑置狀態。①

2.污染環境罪與環境瀆職罪不協調。（1）兩罪對犯罪結果的要求不協調：《刑法》第408條環境監管失職罪是1997年《刑法》規定的，迄今為止此條款未發生變化，該條與1997年《刑法》第338條的“重大環境污染事故罪”相對應，兩罪都是結果犯，只有出現了法定的危害結果才可能構成犯罪，即發生“重大環境污染事故”，故構成環境監管失職罪必須要求出現重大環境污染事故，具體表現為“人身傷亡或者公私財產重大損失”。隨著《刑法修正案（八）》將“重大環境污染事故罪”修改為“污染環境罪”，污染環境罪不再要求導致重大環境事故的結果發生，而環境監管失職罪仍將“重大環境污染事故”作為犯罪成立的標準。（2）兩罪對于嚴重污染環境但無法確定損失的行為是否構成犯罪不協調。污染環境罪將此種行為納入調整范圍，近10年來我國環境污染形勢越來越嚴峻，與之相適應我國的環境刑法發生了重大變化，最突出的是《刑法》第338條的污染環境罪由結果犯變成了危險犯，不再要求本罪發生“重大環境污染事故”，而是達到“嚴重污染環境”的程度即構成犯罪。圍繞著何為“嚴重污染環境”，“兩高”在2013年出臺了《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2016年修正）對此做了詳盡規定。而環境監管失職罪仍然堅持重大環境事故的要求，即便是《刑法》第397條的濫用職權或者玩忽職守罪，也要求對人身或者財產造成損失。鑒于環境犯罪與環境瀆職犯罪某種程度上互為因果、相伴相生，在現有刑事法律規范能夠清晰設置犯罪圈的前提下，立法應該體現相關的法律政策，并且保持一致性。[4]鑒于上游犯罪已經發生變化，這也要求相應的監管領域的瀆職犯罪應該做出相應的修正。

3.同一條文下不同罪名的不協調。此種不協調主要體現為《刑法》第408條，其第1款規定了環境監管失職罪，其第2款規定了食品監管瀆職罪。兩罪盡管在同一個條文，但是兩個罪名極為不協調：（1）根據法條規定，前者屬于失職罪，后者屬于瀆職罪；（2）前者主觀上為過失，后者包括故意和過失；（3）前者最高刑為三年有期徒刑，后者最高刑為十年有期徒刑。

（二）瀆職犯罪案件發生領域分布不均衡

江西生態文明試驗區的生態文明建設領域瀆職犯罪案件處于不平衡狀態，此種不平衡體現在兩個方面：（1）污染防治領域與自然資源保護領域的不均衡。在所有319件瀆職犯罪案件中，污染防治領域的瀆職犯罪案件才41件，自然資源保護領域的瀆職犯罪案件278件，兩者相比達到1：7，自然資源保護領域的瀆職犯罪明顯多于污染防治領域的瀆職犯罪。（2）自然資源領域內部的不均衡。在278件自然資源保護領域的瀆職犯罪案件中，涉及土地資源管理的瀆職犯罪案件111件、森林資源領域瀆職犯罪案件98件，合計有209件，占比達到75.2％。前者瀆職犯罪高發的原因可能在土地出讓等環節涉及高額的利潤，因此瀆職犯罪等行為高發。后者瀆職犯罪高發的原因主要在于江西森林資源發達，林業執法任務較重，且此種執法涉及環節眾多，林業執法人員涉及面廣、任務重，相對而言瀆職機會較多。

（三）執紀問責與刑事司法銜接不足

盡管執紀問責的具體案件數難以掌握，但是根據公開資料，仍然可以看出二者的不完全對應，例如江西生態文明試驗區的生態文明建設領域瀆職犯罪案件從2014年開始案件逐步增多，自2017年達到峰值后開始逐漸減少，如今是漸趨于無。然而，從執紀問責情況看仍處于高位狀態，僅以中央第四環境保護督察組近三次督察情況為例，三次督察引起的執紀問責案件分別為106人、111人、140人，且涉案級別越來越高，廳處級干部合計為194人，占總涉案人數比為54.3％?？梢?，執紀問責追究的案件不僅逐漸增多，而且所涉及當事人的級別也越來越高。然而司法機關判處的瀆職犯罪案件所涉及的犯罪人，級別普遍較低，在涉案的近400犯罪人中，沒有廳級干部，處級干部只有7人，占比1.7％；其余犯罪人均為科級及以下。由此可以看出執紀問責與司法打擊兩者存在的不均衡。

（四）司法機關判處刑事處罰總體偏輕

根據裁判文書網顯示，江西生態文明試驗區各級法院在2014年至2022年判處的319件案件中，總體來說處罰較輕：（1）濫用職權類瀆職犯罪雖然大多判處了實刑，但是相較于其他領域的瀆職犯罪案件來說，處罰更輕。在152件濫用職權罪（含徇私舞弊罪）中，土地資源領域瀆職犯罪人的刑罰大多在三年左右；在森林資源領域瀆職犯罪人的刑罰大多一年左右，且緩刑占比較高；其他領域的濫用職權罪判刑基本處于上述兩者之間。（2）玩忽職守類的瀆職犯罪合計有157件，涉及犯罪人約190人，判處免予刑事處罰的大約98人，占比51.6％，加上判處緩刑的60多人，近90％的犯罪人判處了免予刑事處罰或者緩刑。①從法院免予刑事處罰或者緩刑的理由看，大多是自首、坦白、初犯等。

（五）刑事司法未直接保護生態法益

我國當下環境刑事司法實踐中，對犯罪人適用生態修復非刑罰措施已經成為常態，但是生態文明建設領域的瀆職犯罪卻基本不會判處生態修復非刑罰措施。經過檢索中國裁判文書網，全國適用了生態修復非刑罰措施的瀆職犯罪案件不足20件，江西僅1件，即南豐縣法院判處的王某玩忽職守案②。然而，生態文明建設領域瀆職犯罪行為盡管未必直接對生態環境產生危害，但是會間接導致生態環境受到損害。鑒于此種瀆職行為會造成生態環境損害，對其刑事處罰必須考慮到對生態環境產生的危害，即在法官裁定瀆職犯罪人的量刑時必須根據其在生態環境損害中的作用來確定相應的生態修復措施。

三、規制生態文明試驗區建設過程中瀆職犯罪的對策

（一）完善刑法條文之間的協調性

1.考慮到瀆職罪第397條與第398—419條之間的法條競合關系，在立法過程中必須兼顧一般法條與特殊法條的關系，作為特殊關系的競合，要明確條文之間的關系及適用，具體來說：（1）考慮生態文明建設領域瀆職犯罪的特殊法條與一般法條的均衡性，即特殊法條的立法必須包容該領域的所有瀆職犯罪行為，且刑罰設定必須考慮實際危害來確定，最高刑期不得低于一般法條所設定的刑期。（2）針對生態文明建設過程中瀆職犯罪行為高發的領域，應該分離出來單獨成罪，尤其是《刑法》第407條的森林資源保護領域、第408條污染防治領域、第410條土地資源保護領域。

2.完善特殊法條的立法形式：（1）將《刑法》第407條改為：“森林資源管理部門的國家工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使森林資源破壞情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使森林資源破壞情節特別嚴重的，處三年以上五年以下有期徒刑，并處罰金?！保?）將《刑法》第408條改為：“負有污染防治職責的國家工作人員濫用職權或者玩忽職守，導致嚴重污染環境的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；造成特別嚴重后果的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金。”（3）將《刑法》第410條改為：“負有土地資源管理職責的國家工作人員濫用職權或者玩忽職守，致使土地資源破壞情節嚴重的，處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金；致使土地資源破壞情節特別嚴重的，處三年以上七年以下有期徒刑，并處罰金?！盵5]

（二）對行政執法過程實行全方位監管

針對生態文明建設各具體領域瀆職犯罪案件不均衡的問題，需要從如下方面改善：（1）紀檢監察部門必須全面介入生態文明建設管理領域。從橫向來說，紀檢監察部門必須將生態文明建設的各領域都納入嚴格監管范圍，包括水、大氣、土壤等污染防治領域，土地資源、森林資源、水資源、礦產資源等自然資源管理領域，以及野生動植物、自然保護區等生態保護領域。（2）針對單一環節全面介入。對于同一環境管理領域調查的深化，有其合理性，同一環節不僅牽涉多種公共權力的運行中的瀆職，也可能涉及貪腐行為等違法犯罪行為，因此，調查人員必須具備開闊的視野，善于全方位、多角度在同一環節深化調查工作。（3）針對所有環節全程介入。生態文明建設過程監管橫向涉及污染防治、自然資源保護等諸多領域，縱向涉及前段、中端、末端等諸多環節，在不同管理領域的不同環節，相關公共權力運行環環相連，有的彼此交叉制約。有些瀆職犯罪案件不是單一環節即可完成，而是需要在多個環節才能形成，對此可以采取順查、逆查等方式方法深化調查。[6]

（三）完善執紀問責與刑事司法銜接機制

針對查辦生態文明建設領域瀆職案件存在的難題，必須完善有關銜接機制：（1）加強與相關生態文明建設管理部門的銜接。生態文明建設領域瀆職犯罪涉及“原案”問題，“原案”通常是由生態文明建設直接關聯的行政管理部門等等進行查處的，此種“原案”的有關事實是生態文明建設領域瀆職犯罪的必要組成部分，正因如此，相關生態環境部門、自然資源部門要及時固定、及時收集、保全關于環境污染或者破壞的證據，紀檢監察機關要及時獲取有關瀆職行為的證據?？梢?，生態文明建設領域瀆職犯罪涉及紀檢監察部門、生態環境部門以及自然資源部門等多個部門，確保理順協調機制，以快速打擊犯罪。（2）加強與司法機關的銜接。紀檢監察機關調查之后，其認為已經構成此類瀆職犯罪的，需要移送檢察機關審查起訴。為此，先行調查必須要達到事實清楚、證據確實充分的構罪標準。作為承接案件的檢察機關與調查機關之間，客觀上會進行一定程度的溝通，檢察機關針對原有調查結果進行審查，判斷定罪的事實是否清楚、證據是否充分、適用法律是否恰當、有無遺漏罪行等，在此審查判斷過程中，需要雙方反復溝通，以便了解案情及查處情況，確定是否需要補充證據。在經過溝通的基礎上，作出不起訴決定或者提起公訴決定。法院審判之際，需要了解案情或者需要通知相關人員出庭的，也需要紀檢監察機關與法院配合，共同妥善審結案件，以便更快速高效地打擊生態文明建設領域瀆職犯罪行為。

（四）嚴格司法機關的刑罰裁定

司法機關應該從如下嚴格此類瀆職犯罪人的刑罰裁量：（1）刑罰必須考慮生態環境損害程度。對生態文明建設過程中瀆職犯罪的刑罰裁量離不開法定的危害后果。對于危害后果的理解，應該對標我國的環境犯罪，尤其是污染環境罪，以“生態環境損害程度”作為評判“危害后果”的標準。司法機關在對具體犯罪行為裁量刑罰時，對生態環境損害程度低的瀆職犯罪行為量刑更重，對生態環境損害程度高的瀆職犯罪行為量刑更重。（2）嚴格規范緩刑的適用。鑒于環境犯罪的法定刑較低，行為人主觀上多為經濟利益而損害環境，與暴力犯罪、嚴重侵財犯罪的行為人主觀心態上有本質區別，即行為人沒有動力去抗拒偵查與審判，因此將緩刑條件無差別的適用于環境犯罪案件并不適當，實施過程中極易成為被告人的“脫刑”利器。因此，有必要嚴格規范環境污染犯罪中緩刑的適用，將其與生態修復聯合進行考察，使破壞環境者實實在在地感受到法律的威懾。（3）擴大罰金刑的適用。作為環境犯罪，應該充分適用罰金刑，綜合運用罰金刑與自由刑，對于非必要科處自由刑的情況下，更應充分發揮罰金刑的作用。這既可以達到有效懲罰的目的，也可以為修復受損的生態環境提供資金來源。

（五）全面適用生態修復非刑罰措施

1.刑法上明確生態修復非刑罰措施。鑒于《民法典》第1234、1235條已將生態修復作為環境侵權的責任方式之一，與之相對應，《刑法》也應該做出調整，即在環境犯罪的懲罰措施中加上生態修復相關規定，以彌補現行刑罰難以直接保障生態環境利益的缺憾，也有利于體現刑法維護生態文明建設的基本價值取向。因此，可以考慮增設生態修復作為非刑罰措施，具體可以修正《刑法》第37條，在此條款中增加“生態修復”方式，使之成為刑法所確定的非刑罰措施。

2.刑事司法過程中嚴格適用生態修復措施：（1）在環境犯罪的審查起訴及法庭審理過程中，生態修復效果作為認罪認罰的重要依據，是不起訴或者緩刑的關鍵標準。在此判斷過程中，應該堅持專家意見原則，即對于生態修復的效果原則上要經過專家評估，專家根據現有資料及現場考察等綜合判斷修復效果，此修復效果意見報送檢察院、法院，作為司法機關處理案件的重要依據。（2）執行過程中嚴格監督。司法機關在此類瀆職犯罪案件過程中，將評估結果作審查起訴或者刑罰裁量的重要參考依據。通過鼓勵被告人自愿采取生態修復措施，并給予量刑優惠，引導更多被告人采用修復方法，從而實現真正意義上生態修復。[7]

注" 釋：

①本數據根據中國裁判文書網整理而成。

②（2018）贛1023刑初88號刑事判決書。

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Abstract： Taking Jiangxi Pilot Ecological Civilization Zone as an example， this paper discusses the current situation of judicial practice of nonfeasance crime concerning ecological civilization experiment zones. In view of the problems existing in the judicial practice， such as incoordination between laws and regulations， unbalanced distribution of malfeasance cases， insufficient connection between enforcement accountability and criminal justice， light criminal punishment on the whole， and inadequate protection of ecological legal interests， the countermeasures are put forward here： perfecting the coordination among criminal laws， implementing all-round supervision over the law enforcement process， improving the mechanism for connecting the judicial accountability and enforcement， appropriately aggravating the punishment， and fully applying non-penalty measures for ecological restoration.

Key words： Jiangxi Pilot Ecological Civilization Zone; crime of dereliction of duty; concurrence of articles of law; ecological restoration